פטורים ממכרז בשירות המדינה: הסטייה מ"דרך המלך" והקשר למינויים פוליטיים

התפיסה המסורתית במינהל הציבורי קובעת כי עובדי שירות המדינה נדרשים לשירות בעל אופי ממלכתי וא-פוליטי. אף על פי כן, ולמרות הניסיונות לצמצם את תופעת המינויים הפוליטיים בעשורים האחרונים, היא נמשכת ומתרחבת. על אף טענות הנשמעות לאחרונה, במיוחד לאחר אוקטובר 2023, כי שירות המדינה הפך מקלט לעסקנים מפלגתיים ולמקורבים נטולי כישורים מתאימים, ולמרות ריבוי התחקירים המתפרסמים בתקשורת, עד כה אין בנמצא נתונים מהימנים בנושא מינויים פוליטיים.

המחקר הנוכחי מבקש להציג לראשונה תמונת מצב ברורה, אובייקטיבית ומבוססת נתונים של פטורים ממכרז בשירות המדינה, הקשורים לדעתנו קשר בל יינתק מתופעת המינויים הפוליטיים. זאת תוך בחינת ההחלטות שהתקבלו בנושא הפטור ממכרז וההתפתחויות שחלו בו לאורך השנים, ובפילוחים שונים. אנו מציגים את מספר ההחלטות והמשרות שזכו לפטור לפי שנים, לפי ממשלות, ולפי נציבי שירות המדינה שכיהנו נכון לעת מתן הפטור.

כדי לחשוף את מספר המשרות הפטורות ממכרז ביקשנו לאתר את כלל החלטות הפטור שנדונו והתקבלו בוועדת שירות המדינה שבראשות נציב השירות, ואשר פורסמו באתר נציבות שירות המדינה. ניתחנו את כלל החלטות או המלצות הוועדה, החל בזו שאושרה על ידי הממשלה בתאריך 14 בספטמבר 1999, וכלה בתאריך 30 באפריל 2024. נדגיש כי בשל משנה זהירות שנקטנו במתודולוגיית המחקר, המספר האמיתי של משרות הפטורות ממכרז בהכרח גבוה יותר מהנתונים המפורטים כאן.

ממצאי המחקר מצביעים בבירור על גידול רב בפטורים ממכרז בגיוס עובדות ועובדים לשירות המדינה. נכון לסוף אפריל 2024 קיימים בשירות המדינה בישראל יותר מ-1,641 מינויים הפטורים מחובת מכרז. פטורים אלה נקבעו ב-215 החלטות של הממשלה ו/או של נציבות שירות המדינה שהתקבלו מאז שנת 2000, מהן 66 ב-3.5 השנים האחרונות. מתוך סך המשרות הפטורות ממכרז, 514 משרות מוגדרות משרות אמון, 609 הן משרות מקצועיות בכירות, ו-518 הן משרות זמניות. בניגוד לדבריהם של גורמים בממשלה ולתפיסה הרווחת בקרב נבחרי הציבור, מדובר בשיעור גבוה הן במונחים אבסולוטיים הן במונחים יחסיים. מבחינה אבסולוטית, בשירות המדינה הישראלי יש יותר מ-1,641 מנהלים ועובדים שלא גויסו בשיטת מכרז תחרותית. התבוננות בנתון מבחינה יחסית מעלה תמונה עגומה עוד יותר: מספר המשרות הפטורות ממכרז קפץ ביותר מפי 8 מאז שנת 2000. עוד מטריד למצוא כי מספר המשרות המקצועיות הבכירות הפטורות ממכרז קפץ אף הוא בכפי 12 מאז שנת 2000 ועד היום. בשנת 2000 נמנו רק 52 משרות פטורות ממכרז בקרב הסגל הבכיר, ואילו בשנת 2024 המספר עומד על 609, קרי 31.7% (כמעט שליש) מכלל המשרות הבכירות.

התמונה המצטיירת מהנתונים משקפת מגמה ברורה: עלייה חדה מאוד במספר ההחלטות פטור מחובת המכרז בעשור האחרון, בייחוד לאחר שנת 2018, פרק זמן שבו התקבלו כשליש מכלל ההחלטות. ממשלות ישראל ה-34 וה-37 היו הממשלות שבהן התקבל המספר הגדול ביותר של החלטות על פטור ממכרז. משרד ראש הממשלה הוא המשרד שבעניינו התקבל מספר ההחלטות הגדול ביותר לפטורים משיטת המכרז בהשוואה למשרדי הממשלה האחרים. עוד חשפנו כי מדובר פטורים מכל הסוגים: גם משרות בכירות, גם משרות אמון, וגם משרות זמניות.

מספר ההחלטות לפטורים שאושרו על ידי נציב שירות המדינה המכהן, דניאל הרשקוביץ, הוא הגדול ביותר שניתן בקרב כל הנציבים האחרים. מגמה העלייה הולכת ומתחזקת בייחוד בשנה וחצי האחרונות, מאז השבעת הממשלה הנוכחית בראשות בנימין נתניהו בסוף חודש דצמבר 2022, בתקופת כהונתו של נציב שירות המדינה המכהן, פרופ' דניאל הרשקוביץ.

נציבות שירות המדינה היא הגוף המופקד על ניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה. חשיבותו של הנציב כשומר סף מוסדי בכל הקשור לסוגיית המינויים הפוליטיים היא קריטית. כל בקשה לפטור ממכרז מוגשת על ידי שר או מנכ"ל משרדו לנציב שירות המדינה, וחייבת את הסכמתו כדי לעלות לדיון בוועדת השירות. נוסף על כך, כיו"ר ועדת השירות יש לנציב השפעה מכרעת בדיון בבקשה ובהחלטה לאשרה. התמונה המתקבלת מהניתוח שביצענו מלמדת כי הנציבות אינה עוצרת את הביקוש להחיל פטור ממכרז על עוד ועוד מינויים פוליטיים. מכאן עולה החשש כי בהקשר זה הנציבות אינה משמשת שומר סף, כמתבקש בשירות מדינה המתיימר להיות ממלכתי ומקצועי.

הנתונים הנחשפים לראשונה במחקר זה מלמדים לדעתנו על מדרון חלקלק של פוליטיזציה עמוקה ונרחבת בשירות המדינה, והם מרמזים כי ישראל היא מהמובילות בתחום בקרב המדינות הדמוקרטיות המפותחות. נתונים אלה אף מצביעים על קיומה של שיטה מאורגנת ומכוונת העלולה להביא להרס סופי של שירות המדינה, ובעקבותיו — כרסום המשטר הדמוקרטי בישראל. מגמה זו, אם תתגבר, יכולה להוביל את ישראל לזנוח בהדרגה ערכים דמוקרטיים, ומעלה חשש אמיתי למאפיינים אוטוריטריים. זאת, דווקא בתקופה שבה ישראל חייבת לבסס ולשמר שירות מדינה ערכי, ממלכתי, מקצועי וחזק שיוכל להתמודד עם האתגרים הביטחוניים, המדיניים, הכלכליים והחברתיים הניצבים לפתחה.