תקצוב דיפרנציאלי בחינוך

משרד החינוך, בתמיכת הממשלה כולה, מחויב זה שנים רבות לשוויון הזדמנויות ולצמצום פערים במערכת החינוך ומכיר בכך שהגשמת יעד זה כרוכה בהעדפה מתקנת בתקצוב על מנת לתת מענה לצרכים המיוחדים של תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נזקק. מדיניות זו קיבלה ביטוי קונקרטי בהמלצות ועדת שושני וּועדת דוברת ובנוסחאות תקצוב שונות שאימץ המשרד במשך השנים. ואולם התוצאות עדיין רחוקות מהמבוקש, ובפועל קיימת מידה מוגבלת של פרוגרסיביות בתקצוב מערכת החינוך, וכנגדה רגרסיביות בתקציבי חינוך שמקורם ברשויות המקומיות.

מסמך זה:

• פורש את הבסיס העקרוני לתקצוב דיפרנציאלי של מערכת החינוך.
• בוחן מדוע לא צלחו ניסיונות קודמים להנהיג העדפה מתקנת בתקצוב מערכת החינוך אלא במידה מוגבלת ולא מספקת.
• מציג את המצב הקיים, עד כמה שהוא ידוע.
• מציע עקרונות לתקצוב דיפרנציאלי שעשויים להתמודד עם אותם אתגרים שמנעו מידה רבה יותר של הצלחה בעבר.

מטרתה הכללית של מדיניות העדפה מתקנת בתקצוב החינוך היא להבטיח שוויון הזדמנויות בחינוך, שביטויה הקונקרטי הוא צמצום פערי הישגים המתואמים עם הרקע החברתי-כלכלי של התלמיד, על מנת להבטיח שהאפשרויות להתפתחות אישית בתוך מערכת החינוך הפתוחות לפני כל ילד לא יהיו תלויות בנסיבות מוצאו.

כנגד הרצון לגייס את תקצוב החינוך לתמיכה במטרה זו עומדים שני מכשולים אובייקטיביים:

• ראשית, מחקרים אמפיריים רבים מלמדים שאין קשר ישיר בין תקצוב החינוך להישגים; קשר זה מותנה בשימוש שנעשה בתקציב הנוסף.
• שנית, מערכת החינוך אינה יכולה לסגור לבדה את הפערים בחברה בישראל. ישראל מאופיינת בשיעור גבוה ביותר של עוני בקרב ילדים, ואי-אפשר לדבר על סגירת פערים חינוך בלי להתמודד עם הפערים האלה בחברה.

מלבד קשיים אובייקטיביים אלה, ניסיון העבר מלמד שיישום תכנית חדשה להעדפה מתקנת בתקצוב החינוך עלול להיתקל בהתנגדות פוליטית ובירוקרטית.

ההתנגדות הפוליטית מקורה בכך שכל מהלך כזה יהיה כרוך בהכרח בהסטת משאבים עתידיים (ואולי אף משאבים קיימים) מקבוצות אוכלוסייה חזקות לקבוצות פחות חזקות, בשני מישורים:

• הגדלת חלקן של מערכות החינוך המשרתות את שתי קבוצות האוכלוסייה העניות ביותר בישראל – החינוך הערבי והחינוך החרדי – שמשמעותה, בהכרח, הקטנת חלקם היחסי של זרמים אחרים במערכת החינוך.
• דיפרנציאציה בהשתתפות של הרשויות המקומיות בתקציב החינוך, שתקל על רשויות חלשות מבחינה חברתית -כלכלית ותכביד על רשויות חזקות יותר.

ההתנגדות הבירוקרטית שהתגלתה בעבר בתוך משרד החינוך הגיבה לשינויים ששיטת התקצוב החדשה חוללה, שינויים שעמדו לצמצם את סמכותם ואחריותם של גורמים שונים במשרד ואיימו על כוחם ועל השפעתם.

העקרונות המוצעים כאן לשיטת תקצוב חדשה באים להתמודד עם קשיים אלה.

• העיקרון הראשון קובע שצמצום פערים הוא יעד רצוי רק אם הוא מושג על ידי חיזוק החלשים ולא אם הוא מושג על ידי החלשת החזקים. מכאן נובע הצורך באיגום משאבים ובהגדלת הסל הכללי.
• העיקרון השני הוא הצורך בשקיפות, שתושג על ידי נוסחת תקצוב ברורה ופשוטה. נוסחת התקצוב  המוצעת כאן מושתתת על סל בסיסי לתלמיד מותאם לדרגת הכיתה, עם העמסות אישיות למסלולי לימודים מיוחדים, לצורכי תרבות ושפה על רקע אתני-דתי ולצרכים נוספים על רקע חברתי-כלכלי נזקק, ועם מענק בית ספרי מדורג לבתי ספר קטנים או מרוחקים.
• העיקרון השלישי הוא הצורך ביעילות. יעילות זו תושג על ידי הצגת תכניות פעולה קונקרטיות לסגירת פערים, ששיטת התקצוב החדשה באה לממן; ועל ידי הצבת קריטריונים ברורים ומדידים להצלחה. קריטריונים אלה נגזרים ממטרת התקצוב: החלשת הקשר הסטטיסטי בין תוצאות החינוך לבין הרקע החברתי-כלכלי של התלמיד.

ואולם תקצוב דיפרנציאלי של מערכת החינוך איננו רק אתגר אינטלקטואלי של תכנון מדיניות. ניסיון העבר מלמד שהוא מחייב גם התמודדות נחושה עם כל אותם אתגרים פוליטיים ובירוקרטיים שמנעו הצלחה בעבר.

הורידו את החוברת המלאה

ראש הצוות
פרופ' משה יוסטמן, פרופסור לכלכלה באוניברסיטת בן-גוריון בנגב וראש תחום החברה האזרחית במכון ון ליר בירושלים

חברי הצוות
הרב גרשון בינט, מ"מ מנהל האגף לחינוך חרדי בעיריית ירושלים

נחום בלס, חוקר בכיר במרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל

פרופ' מומי דהן, עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה וראש בית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית בירושלים

אלי הורוביץ, מנכ"ל קרן טראמפ

נועה היימן, רפרנטית חינוך באגף התקציבים, משרד האוצר

נעם זוסמן, כלכלן בחטיבת המחקר, בנק ישראל

דודי מזרחי, מנהל אגף התקציבים במינהל לכלכלה ותקציבים, משרד החינוך

ד"ר סמי מיאערי, חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה במחלקה ללימודי עבודה באוניברסיטת תל אביב

מאיר קראוס, מנכ"ל מכון ירושלים לחקר ישראל

מיכל שינוול, כלכלנית בכירה במועצה הלאומית לכלכלה, משרד ראש הממשלה