שחיתות חוקית

הגברת האפקטיביות של המגזר הציבורי נחשבת לאחת הרפורמות המשמעותיות ביותר שממשלה יכולה לעשות מבחינת תרומתה להעלאת איכות ורמת חיים. שכיחות גבוהה של שחיתות ציבורית פוגעת קשות ביכולת להשיג מטרה זו ובתפקודו של המגזר הציבורי.

תמונת המצב של רמת השחיתות הציבורית בישראל בהשוואה לעולם היא של מקום לא טוב באמצע. הדבר בא לידי ביטוי הן במדדים הבוחנים את תפיסת רמת השחיתות על ידי מומחים ועל ידי דעת הקהל והן במדדים הבוחנים גורמים שנמצאו קשורים לשחיתות כגון קלוּת עשיית עסקים. בכל מקום שבו מתקיימת שחיתות יש טעם לצמצמה, שכן ההשלכות שיש לדפוסי השחיתות השונים הן שליליות ביותר – החל בפגיעה בחיי אדם, עבוֹר בפגיעה עמוקה בערכים הדמוקרטיים, בנזקים לכלכלת המדינה ולרווחת אזרחיה ובחיזוק פערי אי-השוויון וכלה בירידת האמון במוסדות השלטון.

לכאורה, החברה בישראל ניצבת לפני בחירה אכזרית בין משילות לטוהר מידות – מצד אחד, עשייה שלטונית אינטנסיבית שיש בה שיקול דעת שלטוני נרחב; ומצד שני, הקפדה על טוהר המידות, הכללים, הנהלים, הבקרה והאכיפה, ובמילים אחרות – מאבק בשחיתות ציבורית, שיכול להוביל לחוסר משילות, לשיתוק ולפגיעה בדמוקרטיה. הנחת העבודה שלנו היא שאפשר להשיג גם משילות וגם טוהר מידות ושעלינו לחתור להשיג את שניה יחד.

כדי להשיג יכולת משילות ובד בבד למנוע שחיתות אנו מציעים ליצור בישראל אתוס חדש בנושא השחיתות הציבורית. אתוס זה מחייב ראייה מערכתית ורב-תחומית חדשה, שתביא בחשבון היבטים כלכליים, ארגוניים, ניהוליים, פסיכולוגיים ותרבותיים במקום הגישה המקובלת היום בישראל של "טלאי על טלאי".

בצדה של השחיתות הפלילית קיימת שחיתות ציבורית חוקית. שחיתות חוקית מעלה שאלות עקרוניות כמו למשל – כיצד יש להתייחס לתרומות חומריות גדולות שניתנות למועמד לתפקיד ציבורי כלשהו שמטרתן להשפיע על האופן שבו הוא ימלא את תפקידו אם וכאשר ייבחר? כיצד יש להתייחס לשדלנים (לוביסטים) שמבקשים ליצור אצל נבחר ציבור מסוים משוא פנים? כיצד יש להתייחס לבעל תפקיד בכיר בארגון ציבורי שנותן יחס מועדף לתורמים למען הארגון?

מסמך זה מתמקד בשחיתות החוקית, שמכונה גם לעתים "שחיתות לבנה" (פעולות הנתפסות בעיני הגורמים המחליטים ודעת הקהל כשחיתות נסבלת, למרות שייתכן שאין לסובלה) ו"שחיתות אפורה" (פעולות שאין הסכמה בעניינן בין הגורמים המחליטים לבין דעת הקהל על מידת השחיתות בהן). ניתן להגדיר שחיתות חוקית, או מוסדית, כהשפעה שיטתית ואסטרטגית שהיא חוקית, או אף נחשבת אתית בזמן נתון, הפוגעת באפקטיביות של המוסד על ידי הסטתו ממטרתו.

ההמשגות החדשות לשחיתות מדגישות שהגורמים לשחיתות הם לא בהכרח אך ורק חוסר המוסריות של מקבלי ההחלטות ועובדי הציבור, אלא גורמים המושרשים בתוך המבנים המוסדיים והתרבות הפוליטית. כדי לצמצם את השחיתות ולמגרה אין טעם להסתפק רק בענישה מחמירה, אלא יש גם לאתר את גורמי העומק שמביאים לכך שלעתים גם אנשים הגונים בבסיסם פועלים בדרכים פסולות. בהמשך יש לפעול לשנות את המבנים והתרבות המוסדיים היוצרים שחיתות חוקית.

בבסיס שינוי המבנים והתרבות המוסדיים עומדת השאלה המהותית של מה צריך לעשות כדי לטפח אתוס של נאמנות לציבור ואיך להביא לכך שנבחרי ציבור ועובדי ציבור יבינו את החשיבות הרבה שיש ליעילות ולהוגנות במילוי תפקידם, בניגוד לגישה הגורסת כי תפקיד ציבורי הוא אמצעי להפקת טובות הנאה אישיות או דרך להישרדות אישית.

הספרות המקצועית בנושא השחיתות החוקית עדיין בחיתוליה. נייר זה מציע מסגרת ראשונית להבנת הגורמים לשחיתות חוקית וכן לפירוט אסטרטגיות הפתרון לשחיתות זו.

המודל המוצע לשחיתות חוקית מבחין בין כמה סוגים של שחיתות:

• שחיתות אינדיווידואלית -רציונלית, הנובעת מהציפייה לתועלת לעומת הסיכוי הנמוך להיתפס ולהיענש.
• שחיתות אינדיווידואלית -אישיותית, הנובעת מנטיות אישיותיות המגבירות את הנטייה לרמאות.
• שחיתות מוסדית, הנגרמת מהסדרים מוסדיים לקויים המקשים על בעלי תפקידים ולכן גורמים להם לפעול באופן שאיננו תקין.
• שחיתות כתלוּת, המתפתחת כאשר במוסד ציבורי כלשהו מתקיימת תלות בלתי הולמת בגורמים מסוימים.
• שחיתות פוליטית, שהיא תוצאה של מאבקי כוח בין קבוצות אינטרסים.

אסטרטגיות הפתרון כוללות:

• אסטרטגיות שמרניות של חקיקה, אכיפה וענישה.
• אסטרטגיות של חינוך ומשאבי אנוש.
• אסטרטגיות ארגוניות-ניהוליות.
• אסטרטגיות כלכליות.
• אסטרטגיות תודעתיות.

טיפול מקיף ורב-תחומי בשחיתות החוקית יוכל לייצר שינוי אמיתי ביעילותו של המגזר הציבורי בישראל.

הורידו את החוברת המלאה

ראש הצוות

עו"ד יואב סגלוביץ', ניצב בדימוס, לשעבר ראש אגף חקירות ומודיעין במשטרת ישראל

כתיבה

ד"ר טלי איכנולד-דביר
ד"ר דורון נבות
ד"ר יוסי בולס

חברי הצוות

ד"ר טלי איכנולד-דביר, סגנית דיקן בי"ס אריסון למינהל עסקים, המרכז הבינתחומי הרצליה

ד"ר יוסי בולס, מרצה עמית במרכז הבינתחומי הרצליה ובחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב

ד"ר יגאל בן שלום, יו"ר מכון אדלר ולשעבר מנכ״ל המוסד לביטוח לאומי

ד"ר דורון נבות, ביה"ס למדעי המדינה, אוניברסיטת חיפה

ורדה שחם, תנ"צ בדימוס, לשעבר סגנית ראש אגף חקירות ומודיעין במשטרת ישראל

עוזרת מחקר

מורין חיו-חמו, המכון הישראלי לדמוקרטיה

הורידו את החוברת המלאה