האם התערבות רוסיה בבלארוס על פי הזמנת נשיאה תהווה הפרה של המשפט הבינלאומי?
מאז פורסמו "תוצאות" הבחירות בביילורוסיה (שכפי הנראה זויפו על ידי השלטון) מתנהלות במדינה זו הפגנות גדולות, אשר חלקן אף נתקלו באלימות מצד כוחות הבטחון. שלטונו של נשיא בלארוס המכונה "הדיקטטור האחרון של אירופה" - אלכסנדר לוקאשנקו, נמצא בסכנה.
shutterstock
עיקר הטענות של האופוזיציה בבלארוס היא כי הבחירות האחרונות זויפו. המפגינים דורשים לפיכך, עריכת בחירות חופשיות ואת התפטרותו של לוקאשנקו.
על פי הדיווחים, נשיא בלארוס קיים עם פגישה עם בכירים בממשלו בה אמר כי "המפגינים מבצעים תוקפנות (aggression ) כלפי בלארוס ועל בלארוס לפנות לרוסיה". הנשיא אמר בפני המטה הכללי , כי בלארוס הגיעה להסכם עם רוסיה באשר להתערבות בבלארוס במסגרת ה-Union State וה- CSTO (Collective Security Treaty Organization). עוד אמר: "הסכמנו כי מייד עם בקשתנו הראשונה תוגש עזרה משמעותית (comprehensive assistance) על מנת להבטיח את הביטחון (ensure the security) של הרפובליקה של בלארוס". עוד טען לוקאשנקו כי כוחות זרים מתרכזים ליד גבול בלארוס, שוב כנראה מתוך כוונה להצדיק פניה לסיוע של רוסיה בטענה להגנה עצמית מפני נסיונות התערבות של כוחות זרים אחרים.
נשיא רוסיה, ולדימירפוטין הודיע בראיון כי ישלח כוחות רוסיים לבלארוס "אם המצב יצא משליטה".
במאמר זה אבקש לדון בשאלת חוקיותה של התערבות כזו של רוסיה במצב בביילורוס - אם אכן תקרה- על פי המשפט הבינלאומי?
הדין הבינלאומי המסורתי ראה בקונפליקטים בתוך מדינה, סוגיות פנימיות גרידא. במגילת האו"ם אין התייחסות מפורשת לסוגית ההתערבות של מדינות זרות במאבקים בתוך מדינה.
עם זאת, ניתן לגזור את עמדת המשפט הבינלאומי המודרני מצירוף של כמה עקרונות כלליים של המשפט הבינלאומי.
העיקרון הראשון הוא הכלל המנהגי, שהובהר בפסק הדין של בית הדין הבינלאומי בעניין ניקרגואה נ' ארצות הברית, על פיו כל מדינה זכאית לבחור את השיטה הפוליטית הכלכלית והחברתית שלה, וכן את עמדתה בנושא יחסי החוץ, ואסור לאף מדינה לכפות עליה בחירה אחרת מזו שלה. כאשר מדינה אחת מנסה לכפות את בחירתה על מדינה אחרת, ומשתמשת לשם כך בכוח, היא עלולה להפר גם את האיסור על השימוש בכוח המעוגן בסעיף 2(4) למגילת האו"ם.
אך מה הדין כאשר מדינה אחת מבקשת את התערבותה של מדינה אחרת? ועוד - מה הדין כאשר המדינה המבקשת מבצעת פשעי מלחמה וטיהור אתני? האם אז יכולה המדינה האחרת לשלוח כוחות צבאיים לפי בקשתה של המדינה?
היחסים בין סעיף 2(4) של מגילת האו"ם, לבין סיטואציות התערבות בהזמנה לא יושבו עד כה באופן ברור. עיקר הדיון בנושא התנהל בהקשר להתערבות של מדינות זרות במלחמות אזרחים, ודיכוי של מהומות.(riots). אדון בעמדות שעלו בהקשר זה, ולאחר מכן אבקש ליישם את הדברים לגבי המצב בבלארוס
התערבות צבאית על פי הזמנה בעימות פנימי במדינה שנייה
לפי הגישה המקובלת כיום על ידי רוב המשפטנים, כאשר מדינה זרה מתערבת בעימות פנימי במדינה שניה על פי הזמנה , לטובת כוחות הממשלה, צריכה ההתערבות לעמוד במספר תנאים:
ההזמנה דורשת "הסכמה בת הוכחה על ידי הרשות הממשלתית הגבוהה ביותר הזמינה" ועליה "לשקף את ההתבטאות החופשית של המדינה המבקשת ואת הסכמתה לתנאים ולמודליות של הסיוע הצבאי". מכאן נגזרים מספר תנאי משנה: ראשית, מקור ההזמנה חייב להיות המדינה עצמה, לא שחקן שאינו מדינה (לדוגמה, האופוזיציה הנלחמת בממשלת המדינה). לפיכך, המדינה המתערבת מורשית להשתמש בכוח רק לצד המדינה המזמינה, לא לצד השחקן שאינו מדינה. אלמנט שני של טבע ההזמנה הוא שעליה להגיע מאורגן הממשלה הגבוה ביותר הזמין. שלישית, עליה להימסר מרצון ולא תחת לחץ או כפייה מצד המדינה המתערבת. רביעית, ההתערבות צריכה להישאר במסגרת ההזמנה מבחינת הכוחות או משך זמן ההתערבות..סעיף 20 ל-Articles on the Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts.
ברשימה זו אתמקד בשלושת תנאי המשנה הראשונים שהינם הרלוונטיים לעניינינו.
קל לראות כי עמידה בתנאים אלה עשויה להיות בעייתית, שכן לא תמיד ברור מי מחזיק בסמכות להפקת ההסכמה מטעם הממשלה. הדבר נכון במיוחד בעתות מלחמת אזרחים. שני מבחנים שונים - אך קשורים - מקובלים לזיהוי הממשלה החוקית של המדינה בסיטואציות אלה. המבחן הראשון מכונה – הכרה בינלאומית, והוא המידה בה מדינות שלישיות נוהגות בשלטון הקיים כממשלת המדינה. המבחן השני הוא מבחן השליטה האפקטיבית, המתייחס לרמת השליטה של השלטון המרכזי בשטחה של המדינה.
קיימות בהיסטוריה הרחוקה והקרובה לא מעט דוגמאות להתערבות של מדינות זרות בעימותים פנימיים במדינות. אתמקד כאן כדוגמא, בהתערבות של קואליציית מדינות בסוריה ב-2016. שורש העימות בסוריה היה מהומות האביב הערבי בשנת 2011. במרץ 2011 פרצו מחאות ברחבי סוריה בעקבות שרשרת פשיטות ממשלתיות נגד מורדים. המפגינים הסוריים דרשו תחילה חירות פוליטית וכלכלית ניכרת יותר בסוריה, אולם עד מהרה החלו לקרוא להפלת משטרו של אסאד. הממשלה הגיבה למחאות בדיכוי ניכר עוד יותר. בשלב מסוים בעימות, שלטה ממשלת סוריה רק בחלקים מעטים של סוריה, לרבות הבירה דמשק. גורם נוסף שהיה מעורב בסוריה היה ארגון דאע"ש, ארגון טרור מוסלמי שביקש להשתלט על סוריה ולהשליט בה משטר מוסלמי-דתי. ארצות הברית פעלה בסוריה בעיקר כנגד ארגון דעא"ש באמצעות תקיפות אוויריות מטווחות או לתקיפות מל"טים נגד מעוזי דאעש וקבוצות מסונפות. ייתכן שניתן להצדיק את ההתערבויות בהובלת ארה"ב לאור "הסכמה פסיבית" או הסכמה בשתיקה של הממשל הסורי. כוונתי לומר, הדין הבינלאומי הכיר בכך שבסיטואציות מסוימות, היעדר מחאה יכול להוות הסכמהבהתאם לעיקרון "qui tacet consentire videtur si loqui ac potuisset" (השותק נחשב מסכים אם מחובתו וביכולתו לדבר). בית הדין הבינלאומי לצדק הסכים לכאורה לעיקרון זה בפס"ד Armed Activities. ( Case (Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of Congo vs Uganda) , בשנת 2005, בשקילת הבסיס להסכמתה הראשונית של קונגו לנוכחותם של כוחות אוגנדה, בית הדין קבע ש"הן היעדר ההתנגדות לנוכחות כוחות אוגנדה בקונגו בחודשים הקודמים והן הנוהג לאחר חתימת הפרוטוקול תומכים בדעה שקונגו הייתה מתירה את הנוכחות המתמשכת של כוחות אוגנדה כבעבר מכוח הפרוטוקול". במילים אחרות, הסכמתה בשתיקה של קונגו לנוכחות של כוחות אוגנדה, ולא פרטי הפרוטוקול המדובר, היא ששיוותה חוקיות לנוכחות הראשונית של כוחות אוגנדה. עם זאת, הפרשנות לסעיף 20 ל-Draft Articles on the Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (DASR) לא תומכת בעמדה זו. הפרשנות קובעת שהסכמה חייבת "להינתן בחופשיות ולהיות מבוססת בבירור. היא מחייבת ביטוי בפועל על ידי המדינה ולא רק הנחה שהמדינה הייתה מסכימה לו נשאלה"..
התגובה הבינלאומית לתחילת ההפצצות בסוריה בהובלת ארה"ב הייתה בעיקר שתיקה, כאשר כמה מדינות מערביות תמכו בהתערבות. מדוגמא זו ניתן ללמוד כי אף שהממשלה הסורית לא שלטה בכל סוריה, אלא בחלקים ממנה לרבות בבירה, ראו בכך מדינות המערב שליטה אפקטיבית למעשה, ולכן שתיקתה התפרשה כהסכמה, על ידי חברות הקואליצייה.
התערבות בדיכוי מהומות
התנאים המוזכרים לעיל באשר חוקיות הסכמת מדינה להתערבות זרה, עמומים למדי ומותירים מקום נרחב לפרשנות. לצד עמימותם של המבחנים, הם אינם מתייחסים לשאלות מהותיות הקשורות בשמירה על זכויות אדם. במיוחד עולה השאלות הבאות : עד כמה רשאיות מדינות להתערב לטובת משטר הפועל בניגוד לעקרונות בסיסיים של זכויות אדם? עד כמה ניתן להתערב כאשר המצב אינו מצב של מלחמת אזרחים, אלא של הפגנות ומרי אזרחי, שהשלטון מגיב להם בכוח?
כדי לברר את התשובה לשאלה זו, ראוי להיעזר בשני סוגים של מקורות: התנהגות המדינות במקרים היסטוריים רלוונטיים, וניתוח נורמטיבי של המצב.
נפתח במבט על דוגמאות קודמות רלבנטיות.
דוגמאות מרכזיות להתערבויות לצורך דיכוי מהומות פנימות הן ההתערבות ברית המועצות (רוסיה כיום) כנגד התקוממות במזרח גרמניה ב-1953 , כנגד מפגינים ושובתים בפוזנן שבפולין ב-1956, כנגד המרי האזרחי בהונגריה ב-1956 ובצ'כוסלובקיה ב-1968, התערבות סין בטיבט ב-1954 כנגד ניסיון הדלאי לאמה להוביל יציאה מהשפעת השילטון הסיני, והתערבות צרפת בקונגו ב-1963 להשבת הסדר על כנו. הטיעון המרכזי שהועלה על ידי ברה"מ לדוגמא, בכל אחת מההתערבויות הנזכרות, היה כי מדובר "בעניין פנימי" הנכלל בהסכם ברית ורשה, שכמו הסכמי הגנה קולקטיביים אחרים, מאפשר התערבות על בסיס בקשה מפורשת של הממשלה הזקוקה להגנה כנגד "תוקפנות". וכן על פי בקשת הממשלה המקומית., לדעת משפטנים מסויימים, העובדה שברית המועצות הגדירה הפגנות, מרי אזרחי ושביתות כ"תוקפנות" אינה יכולה לשמש כהצדקה להתערבות במקרים אלה.Christi Scott Bartman Dr., Lawfare and the Definition of Aggression: What the Soviet Union and Russian Federation Can Teach Us, 43 Case W. Res. J. Int'l L. 423 (2010) כך גם פסק ה-International Commission בהאג לגבי ההתערבות בהונגריה ב-1956.Györkei, J.; Kirov, A.; Horvath, M. (1999). Soviet Military Intervention in Hungary, 1956. New York: Central European University Press
בניתוח נורמטיבי, יש, לדעתי, לראות בהזמנת מדינה זרה להתערב בכוח, חלק מריבונות המדינה המזמינה. גרעין ריבונות המדינה הוא זכותה של המדינה לקבוע את הזכות לשימוש בכוח בתוך גבולות המדינה, ובכלל זה – את אופניו. השאלה, אם כן, היא באלו מקרים יש להגביל את ריבונות המדינה, ולקבוע שהמדינה, או ממשלתה, מוגבלים ביכולתם לבקש סיוע ממדינות אחרות. עמדה מקובלת היא כי ניתן להגביל ריבונות למשל כאשר אוכלוסיית המדינה נופלת קורבן לרצח עם, לפשעים נגד האנושות, לפשעי מלחמה או לטיהור אתני על ידי הממשלה. מדינה המבצעת או מסייעת לביצוע פשעים אלו כשלה בהגנה על עמהּ וכתוצאה מכך איבדה מזכויותיה הנובעות מהריבונות. רבים סבוריםלדוגמא FRANCIS M. DENG ET AL., SOVEREIGNTY AS RESPONSIBILITY: CONFLICT MANAGEMENT IN AFRICA (1996) כי במקרים אלו ניתן להגביל את ריבונות מדינה באופן המהותי ביותר. דהיינו, הקהילה הבינלאומית יכולה להתערב באופן צבאי בתוך המדינה. (דוקטרינה המכונה Responsibility to Protect או R2P). לדעתי אותה קונספציה של הריבונות כאחריות כוללת איסור על מדינה המבצעת או מסייעת לביצוע פשעי R2P להזמין סיוע צבאי חיצוני – זכות שאחרת הייתה נצברת מכוח ריבונות המדינה.
לעניינינו - השאלה שעל הפרק היא, האם ממשלה אשר מועלות כנגדה טענות מבוססות לזיוף הבחירות, מאבדת מהלגיטימיות שלה לשמש את המדינה בענייני פנים וחוץ, ואינה מוסמכת, בין היתר, להזמין מדינות אחרות להתערב לצידה במחלוקות פנימיות. במילים אחרות, השאלה היא מהו "הסף התחתון" שבשלו יש לקבוע שיש פגיעה בריבונות המדינה. האם כל פגיעה בזכויות אדם מונעת התערבות של מדינות אחרות? האם גם זיוף של בחירות?
קיימות עמדות שלפיהן כל הפרה זכויות אדם, לרבות פגיעה בזכות הדמוקרטית לבחירות חופשיות, מגבילה את יכולתה של המדינה לבקש סיוע. כך למשל סבור אליאב ליבליךEliav Lieblich, International Law and Civil Wars (Routledge, 2013). אני מסכים עם עמדה זו: לדעתי , כאשר הממשלה אינה יכולה להוכיח כי היא הממשלה הלגיטימית, ממוזערת זכותה לגישה למגוון הכוחות הנובעים מריבונות, בין היתר – זכותה לפנות להתערבות חיצונית . על כן במקרים אלה - יש למנוע מהמדינה מלהזמין התערבות צבאית חיצונית.
המקרה הקונקרטי של רוסיה ובלארוס
כאמור, האופוזיציה בבלארוס מעלה טענות לזיוף הבחירות ומטילה בכך ספק באשר ללגיטימיות של הממשל הנוכחי, אף אם הוא שולט בכל המדינה. נראה כי השימוש של הנשיא לוקאשנקו במונח aggression בהתייחס להפגנות ההמוניות נגדו, הוא על מנת ל"הצדיק" בקשה להתערבות רוסיה בבלארוס. אין כל הצדקה להתייחסות כזו להפגנות, ואין גם כל סימן לכוונה כלשהי של כוחות זרים להתערב לטובת המפגינים. רמיסת זכויות הפרט על ידי השלטון בבלארוס והטענות לזיוף בחירות , יש בהם כדי לשלול את הלגיטימיות של בקשה והסכמה להתערבות רוסית.
אבישי צור הוא תלמיד לתואר שני מחקרי בפקולטה למשפטים בקריה האקדמית אונו. עבודת המחקר שלו עוסקת בחוקיות ההתערבות בכוח של מדינות על פי הזמנת מדינות אחרות.