שירות הביטחון הכללי בשירות הדמוקרטיה
גם במערכת הבחירות הנוכחית שב ועלה הניסיון לפסול את התמודדותם של מועמדים שונים לכנסת. דרישת הפסילה מתבססת כיום, ככלל, על אחת או יותר מעילות הפסילה שנקבעו בחוק יסוד:הכנסת, ואיננה כוללת באופן מובנה את חוות דעתו של שירות הביטחון הכללי. האם פרקטיקה זו עולה בקנה אחד עם פסיקות קודמות בנושא? האם קיימים טעמים חזקים המצדיקים את עדכונה כך שהחלטות בעניין פסילת מועמדים לכנסת, תשענה בין היתר על עמדת שב"כ בנושא?
שירות הביטחון הכללי, צילום מסך
כבכל מערכת בחירות לכנסת ישראל, גם במערכת הבחירות הנוכחית שב ועלה הניסיון לפסול את התמודדותם של רשימות מועמדים, או של מועמדים ספציפיים, מכל קצוות הקשת הפוליטית. דרישת הפסילה מתבססת כיום, ככלל, על אחת או יותר מעילות הפסילה שנקבעו בסעיף 7א(א) לחוק יסוד: הכנסת, אשר עבר מספר "גלגולים", ונוסחו העדכני הינו:
"רשימת מועמדים לא תשתתף בבחירות לכנסת ולא יהיה אדם מועמד בבחירות לכנסת, אם יש במטרותיה או במעשיה של הרשימה או במעשיו של האדם, לרבות בהתבטאויותיו, לפי העניין, במפורש או במשתמע, אחד מאלה: (1) שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית (2) הסתה לגזענות (3) תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל".
ואולם, כבר בשנת 1984, עוד קודם להגדרה הראשונה של עילות הפסילה בחוק, קיבלה ועדת הבחירות המרכזית החלטה בדבר פסילת רשימת "כך" לקראת הבחירות לכנסת שהתקיימו באותה השנה, וזאת בהסתמך על הודעה של שר הביטחון, לפיה בהתבסס על מידע שהונח בפניו, השתכנע כי קיימים יסודות חתרניים בקרב הרשימה. באותו מקרה, קבע בית המשפט העליון, בדונו בערעור על הפסילה, כי "הוועדה יכולה הייתה לעיין בנתונים שהוכנו על ידי רשויות הביטחון ולהסתייע בחוות הדעת שנתלוותה אליהם". הוא מתח ביקורת על שלא עשתה כן באופן עצמאי, ופסל את החלטתה מסיבה זו.
במסגרת מאמר זה, אבקש להציג את התפיסה, לפיה בניגוד לפרקטיקה הנוהגת היום, אשר אינה עולה בקנה אחד עם הפסיקה האמורה, ולפיה "רשויות הביטחון" - וליתר דיוק שירות הביטחון הכללי (שב"כ) - אינן מעורבות עוד בתהליך המוביל להחלטה בדבר פסילת רשימה או מועמד, הרי שקיימים טעמים כבדי-משקל המצדיקים דווקא את קבלת חוות דעתן באופן מובנה, והישענות עליה במקרים המתאימים.
לקראת סוף שנת 2002, עמדה על הפרק שאלת פסילת מועמדותם לכנסת של רשימת בל"ד ושל ח"כ עזמי בשארה באופן אישי. לקראת דיון משפטי בנושא, פרסמה מפלגת בל"ד גילוי דעת פומבי, במסגרתו קבלה על כך שבקשת הפסילה של היועמ"ש לממשלה גובתה בחוות דעת מטעם שב"כ. לטענתה, התבססה בקשת הפסילה על "טענות חסרות שחר, מבוססות על עדויות שקריות המובאות מטעם השב"כ", ואף הוסיפה כי "השימוש ב'ציטוטים' מטעם שירותי הביטחון מזכיר שיטות שהונהגו במדינות טוטליטריות". עוד הוסיפה וטענה, כי את הציטוטים המובאים על ידי סוכני שב"כ ביחס לאירועים פומביים - ניתן לסתור באמצעות עדויות של אלפי אנשים, וחלקה על הלגיטימציה שניתנה למצב בו "איש כוחות הביטחון מביע את עמדותיו בעניינים אידיאולוגיים מובהקים, שבהם אין לו כל סמכות וכל הכשרה".
בפסק דין שניתן בעניין זה על ידי בית המשפט העליון בשנת 2003, אכן צוין מפורשות שבפני הוועדה הוצג "חומר שנאסף על ידי שירות הביטחון הכללי ושאומת בתצהיר של מומחה מטעמו". בסופו של דבר, החליט בית המשפט לאשר את המועמדות הכפולה, מחמת הספק ביחס להוכחת הטענה בדבר קשריו החשאיים של בשארה עם גורמי טרור. בית המשפט ציין, כי הגיע למסקנה זו לאחר שעיין הן בחומר הראיות ה"גלוי" - כלומר בספרים, מאמרים, הרצאות ונאומים הפתוחים לקהל רחב - והן בראיות ה"חסויות" שהוצגו על ידי היועץ המשפטי לממשלה. עוד הוסיף, כי התרשם שאותן ראיות "חסויות" הן קבילות, בהיותן "ראיה מנהלית" שוועדת הבחירות רשאית לסמוך ממצאיה עליה, אך לנוכח התוצאה אליה הגיע לא נדרש להכריע בעניין זה. הוא העיר, עם זאת, כי אופיין ה"חסוי" והיעדר האפשרות לחקור את מקור הידיעה - משפיעים על משקלן של ראיות אלה. השופטת דורנר עוד הרחיקה לכת וטענה כי החומר החסוי אינו רלוונטי כלל בראייתה, בנמקה את עמדתה כך:
"דעות המובעות בסתר, הרחק מעיני הציבור, שניתן להוכיחן על-ידי חומר חסוי בלבד, אינן יכולות לשמש יסוד לפסילה. האיזון הראוי... מצדיק מניעה של שימוש בכנסת ובחברות בה כאמצעי לחתור תחת ערכי-היסוד של המדינה, אך אינו מצדיק פסילת מועמדות המבוססת על דעות נסתרות, שלא ניתן להן ביטוי פומבי ושאין חותרים להגשימן באמצעות פעילות פרלמנטרית".
מכל מקום, מאז אותה פסיקה ועד היום, במשך למעלה מעשור וחצי, לא נמצאו עוד בפסיקת בית המשפט העליון כל עקבות למעורבות של שב"כ בסוגיה זו של פסילת רשימות ומועמדים בבחירות לכנסת.
מעניין לציין, ששינוי זה - שעניינו הפסקת עיסוק שב"כ בתחום זה - חל דווקא לאחר חקיקת חוק השב"כ, בסמוך לפני מועד מתן אותו פסק דין. חוק זה העניק, לכאורה, לגיטימציה מלאה גם ברמה הפורמאלית לעיסוק כזה.
על-פי הגדרת ייעודו בחוק, הופקד שב"כ על "שמירת סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו" מפני איומים שונים, ודומה שקשה לחלוק על כך שתקינות הליך הבחירות לכנסת מהווה אחת מאבני היסוד של הדמוקרטיה הישראלית. מכוח אחריותו זו של שב"כ, הובע, למשל, לקראת מערכת הבחירות הראשונה של שנת 2019, חששו של ראש השב"כ מפני ניסיון של התערבות גורמים זרים באותה מערכת בחירות דרך מרחב הסייבר, ואף נמסרה הודעה רשמית מטעם שב"כ, לפיה בידי מערכת הביטחון הכלים לסיכול ניסיונות כאלה, על מנת לאפשר קיומן של בחירות דמוקרטיות וחופשיות במדינת ישראל.
יתירה מכך, ביחס לסוגיית פסילת הרשימות והמועמדים, עילות הפסילה שנקבעו בחוק, ובמיוחד העילה השלישית, "מתכתבות" במישרין עם תחומי האחריות והעיסוק השוטפים של השב"כ.
לא למותר להזכיר גם, כי במסגרת חוק השב"כ הוסמך הארגון, מפורשות, לצורך מילוי תפקידיו, לא רק לקבל ולאסוף מידע, אלא גם להעביר מידע לגופים אחרים, בהתאם לכללים שייקבעו ובכפוף להוראות כל דין.
זאת ועוד, הגדרת המונח "חתרנות", כפי שאושרה על ידי בג"ץ בפסיקה עקרונית משנת 2017, קובעת כי הוא מתייחס ל''פעילות, אף בלתי אלימה, שיש בה היבטים חשאיים, הנובעת ממניעים אידיאולוגיים או מאינטרסים של גורמים זרים, אשר מטרתה או תוצאתה המסתברת היא עבירה על החוק או סיכון ביטחון המדינה, או פגיעה בסדרי המשטר הדמוקרטי או מוסדותיו או פגיעה באינטרסים ממלכתיים חיוניים אחרים לביטחון הלאומי של המדינה, אותם קבעה הממשלה בהתאם לחוק השב"כ" (ההדגשה אינה במקור). קשה לחלוק על כך שפעילות חתרנית באופייה של רשימה או מועמד הינה רלוונטית מאד לעניין אפשרות פסילתם, אולם כיצד ניתן יהיה להתחקות אחר אותם "היבטים חשאיים" בפעילות ללא קבלת חוות דעת של שב"כ?!
מדוע, אם כך, חדל השב"כ להידרש לנושא פסילת הרשימות והמועמדים - בין אם הדבר אירע מיוזמתו ובין אם כתוצאה מכך שהרשויות הרלוונטיות (ובראשן היועמ"ש לממשלה) חדלו לבקש את התייחסותו?
ניתן להניח שהדבר נבע מתוך התפתחותה של תובנה, שעיקרה רתיעה של מערכות השלטון במדינה מפני מתן לגיטימציה למעקב נוסח "האח הגדול" אחר משתתפי המשחק הפוליטי ומתוך חשש מפני גלישה בלתי רצויה של השב"כ לשדה זה. זאת, אולי, גם על רקע מתן פירוש מרחיב להוראה בחוק השב"כ, לפיה "לא תוטל על השירות משימה לשם קידום אינטרסים מפלגתיים-פוליטיים". לא מן הנמנע, כי גם לפסיקתו הנזכרת של בית המשפט העליון בעניין זה - אשר הביעה, כאמור, הסתייגות מסוימת מאותה מעורבות של השב"כ - היה "אפקט מצנן".
אלה טיעונים שלא ניתן לזלזל בהם, אך הם אינם משכנעים לגמרי. זאת, בין היתר, בהתחשב בכך שבמסגרת מימוש ייעודו לא נרתע שב"כ - גם לאחר חקיקת חוק השב"כ - מעיסוק בתחומים המשיקים לתחום הפוליטי. בעיקר בעשור האחרון, נדרש שב"כ - במיוחד במסגרת הניסיון המתמיד להגדרה מדויקת ככל הניתן של גבולות אחריותו - לאתגר שרטוט קו הגבול בין פעילות פוליטית לגיטימית לבין פעילות אסורה. בהקשר הזה, ניתן להזכיר, למשל, את מכתב ראש השב"כ לשעבר יובל דיסקין אל היועץ המשפטי לממשלה (שפורסם ברבים) משנת 2008, שבו הציג את תפיסתו לגבי אופן טיפול שב"כ בתופעות של חתרנות המכוונת כנגד סדרי המשטר הדמוקרטי ומוסדותיו; את גיבושה בידי שב"כ של הגדרת מונח ה"חתרנות", שהוצגה בפני בג"ץ ואושרה על ידו בשנת 2017; את גילוי הדעת הפומבי שפרסם שב"כ בשנת 2018 בנושא אמות המידה לפיהן הוא פועל בעת ביצוע עיכובים ותחקורים במעברי הגבול ועוד.
גורמים העוסקים בפעילות פוליטית לגיטימית ודאי שאינם, ואסור שיהיו, יעד לפיקוח של ארגון מודיעיני מסכל במדינה דמוקרטית. אולם, במסגרת מימוש ייעודו על פי החוק לסיכול פעילות טרור או חתרנות עשוי להגיע לידיעת שב"כ מידע המצביע גם על מעורבותם של גורמים לגיטימיים לכאורה בפעילות כזו. למותר לציין גם, כי חזקה על שב"כ, כגוף שהממלכתיות היא נר לרגליו, שאינו פועל לקידום אג'נדה פוליטית כזו או אחרת, אף אם במבחן התוצאה עשויות להיות לפעולתו בהקשר הנדון - מטבע הדברים - השלכות על מבנה המפה הפוליטית.
ברוב המקרים, מותנע תהליך הגשת בקשת הפסילה של רשימות ומועמדים על ידי גורמים פוליטיים. תהליך בחינת הבקשה מנוהל אף הוא, בשלב הראשון, בידי גורמים פוליטיים מובהקים (חברי ועדת הבחירות המרכזית לכנסת), ובהמשך - אמנם בידי גורם נכבד, מקצועי ונעדר הטיה פוליטית (בית המשפט העליון, שאישורו לפסילת מועמד נדרש כחלק מובנה והכרחי בתהליך, ואילו כאשר מדובר באישור רשימה או פסילתה - ניתן לפנות אליו בערעור והוא משמש כגורם פיקוח), אך כזה שניזון בהכרח ממידע חלקי המובא בפניו על ידי גורמים בעלי עניין.
גם בהבאת עמדת היועץ המשפטי לממשלה - אשר חזקה גם עליו כי הינו גורם ממלכתי שאינו מוטה פוליטית - בפני בית המשפט העליון, אין כדי לגשר על פערי המידע. זאת משום, שמטבע הדברים, ככל שלא יובא לידיעתו מידע חסוי שאסף שב"כ, הרי שתמונת המידע העובדתית אליה תתייחס חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה תהיה מבוססת, בהכרח על נתונים העולים מתוך מקורות גלויים בלבד. יתירה מכך, גם לגבי חומר מן הסוג האחרון - ספק אם קיימים בידי היועץ המשפטי לממשלה מנגנונים וכלים אפקטיביים לאיסוף מידע שיטתי ומלא. בירור העובדות, להבדיל מניתוח משמעותן המשפטית, ודאי אינו נמנה עם תחומי מומחיותו של היועץ המשפטי לממשלה.
מעורבות של שב"כ בתהליך תעלה תרומה משמעותית לתקינות התהליך, בהיותו גורם מקצועי אובייקטיבי - העוסק כדבר שבשגרה באיסוף מודיעין גלוי וחשאי כאחד - שבידו אמור להימצא מלוא המידע הנוגע לעניין, והוא בעל יתרון יחסי מובהק על פני כל גורם אחר בהקשר זה. זאת, במיוחד תחת ההנחה, כי בפעילותם של מרבית הגופים או האנשים עשוי להימצא גם רובד הסמוי מן העין, אשר מבטא את השקפת עולמם באופן מדויק יותר, בהשוואה לאופן בו היא מוצגת על ידם כלפי חוץ.
כפי שציין בשעתו השופט בייסקי, בדונו בשאלת פסילתה של "הרשימה המתקדמת לשלום", כבר בסוף שנות השמונים:
"בבואנו לבחון את התשתית העובדתית שהובאה לפני ועדת הבחירות המרכזית בתמיכה להוכחת אופייה ומהותה של המשיבה, לא בהכרח יש להסתפק במצע הרשמי שלה בלבד, או בפרסומים פורמאליים, אשר ייתכן שפורסמו בצורה מחושבת ומתוך הסוואת המטרות האמתיות, כדי לא להתנגש למראית עין עם אחת ההוראות שבסעיף 7א של חוק היסוד... ועדת הבחירות המרכזית, כמו כל רשות סטטוטורית בעלת סמכות, אינה כבולה בדיני ראיות המחייבים בבתי המשפט, ויכולה היא לבסס שיקוליה אף על חומר שאינו קביל בבית משפט... ייתכן כי המחוקק היה מודע לניסיון הסוואה אפשרי, ולמניעת הדבר השתמש בסעיף 7א במונח "או במשתמע", המאפשר להסיק מסקנות לא רק מהצהרות וממעשים גלויים, אלא גם ממטרות אמתיות ונסתרות".
שב"כ הינו אחד הגורמים הבודדים, אם לא היחיד, בידיהם עשוי להימצא מידע מעין זה. לכן, משמעותה המסתברת של הימנעות מקבלת התייחסות השב"כ הינה ויתור מראש על מידע רלוונטי, החיוני לצורך קבלת החלטה מושכלת. כפי אמרתו הידועה של סר פרנסיס בייקון: "ידע הוא כוח". עצימת עיניים מלכתחילה ביחס לאותו מידע פוטנציאלי מהווה, לכן, פגיעה שאינה במקומה בכוחה של ועדת הבחירות המרכזית, כמו גם בכוחו של בית המשפט העליון.
במאמר מוסגר, ניתן להוסיף כי גם באישור של שב"כ, לפיו אין בידו כל מידע ביטחוני שלילי אודות רשימה או מועמד - טמונה חשיבות, שכן יש באישור כזה כדי לתרום לתחושת הביטחון והצעידה על קרקע בטוחה של הגורמים הנוגעים בדבר, בבואם לאשר מועמדותם.
אכן, קושי מעשי מסוים עלול להיווצר בהתערבות מובנית של שב"כ, נוכח העובדה שחברי ועדת הבחירות המרכזית אינם בהכרח בעלי סיווג ביטחוני מתאים, שיאפשר להם עיון בחומר מודיעיני סודי ורגיש. אך בעיה זו ניתנת לפתרון בדרך בה פרטי מידע רגישים במיוחד - ככל שיהיו כאלה - לא יובאו לעיון חברי הוועדה בתצורתם הגולמית, אלא כחלק מחוות דעת מומחה אינטגרטיבית של הגורם המודיעיני הרלוונטי, אשר תכלול פרפרזות מתאימות, רחבות ככל האפשר, על בסיס אותו מידע.
היתרונות הטמונים במעורבות של שב"כ בתהליך זה מאפילים על החששות האפשריים.
ולבסוף, יש לזכור כי זכות ההכרעה מצויה ותישאר בכל מקרה בידי הגורמים המוסמכים לכך. ראוי כי התייחסות השב"כ תתמקד בריכוז מכלול המידע ובהצגתו, ופחות מכך בפרשנות שיש לייחס לאותו מידע. לכל היותר, ישמש שב"כ, על פי המוצע וכפי שהיה בעבר, גורם ממליץ, שחוות דעתו המנומקת תוכל לשמש גורם מסייע לטיוב החלטת אותם גורמים ולביסוסה.
*הכותב כיהן בעבר כמבקר השב"כ, משמש כיום כמרצה באוניברסיטה העברית בירושלים ובמרכז הבינתחומי בהרצליה, וכן כעמית מחקר במכון למדיניות נגד טרור (ICT) במרכז הבינתחומי בהרצליה