דפוסי פעילות צבאית במלחמה נגד נגיף קורונה
רוב צבאות העולם החלו בחודש האחרון להירתם למאבק בנגיף הקורונה. בחינת השימושים הנעשים בכוחות צבאיים במדינות דמוקרטיות שונות מדגישה את חשיבות האבחנה בין סוגים שונים של פעולות והשפעתן על היקף המגע בין הצבא לבין האוכלוסייה האזרחית, כמו גם חשיבות ההכרה במגוון השיקולים העשויים להשפיע על מידת מעורבותם של חיילים במאבק זה
Flash 90
אין צבא בעולם שהתכונן לתרחיש לפיו יידרש לקחת חלק במאמצים לאומיים ובינלאומיים לרסן את התפשטותה של מגפה קטלנית בסדר גודל של נגיף הקורונה. אף על פי כן, ולמרות חוסר מוכנותם למשימה, רוב צבאות העולם החלו בחודש האחרון להירתם למאבק להדברת אויב זה. חשוב לציין כי כך הוא לא רק במדינות בעלות משטר אוטוקרטי, בהן השימוש בכוחות צבאיים לצרכי פנים אינו נחשב לצעד קיצוני. אף במדינות ליבראליות בעלות משטרים דמוקרטיים (באירופה, ביבשת אמריקה, באסיה ובאוסטרליה) נוטל הצבא חלק פעיל במאמץ הלאומי כנגד הנגיף. בחלק ממדינות אלה, צורפו מפקדי צבא בכירים למטות שהוקמו לצורך תיאום תגובות הממשלה (כגון ה-Covid Support Force בבריטניה). ארה"ב היא יוצאת מן הכלל בולטת. עד היום (תחילת אפריל) לא מונה אף מפקד בכיר לצוות שהקים הנשיא טרמפ לניהול המאבק נגד הנגיף. במקביל, ובהתאם להנחיות הדרג המדיני, הקימו צבאות אחדים, כבר בתחילת מרץ, צוותי תכנון משלהם לקראת השתתפות במאמצי סיוע שונים (כגוןDisaster Assistance Response Team בקנדה וה-Covid Taskforce באוסטרליה). לכמה מן המאמצים המתוכננים אף ניתנו שמות מבצעיים כגון: Operation Rescript (בריטניה), Operation Laser (קנדה), Operation Namaste (הודו).
קל להבין את נטייתם של ראשי ממשלה, גם במדינות דמוקרטיות, לזעוק לעזרת צבאותיהם בשעת חרום, שאף מוגדרת בפירוש, על ידי רבים מהם - ובראשם הנשיא טרמפ - כ"מלחמה". במצב שבו מנגנונים אזרחיים חיוניים קורסים תחת העול הכבד שהוטל עליהם בפתאומיות (מלבד מערכות הבריאות, גם המשטרה והמערכות הפיננסיות), אולי אך טבעי שבמצוקתם יפנו ראשי השלטון האזרחי למשענת חילופית. על אף שבדור האחרון הטילו מרבית המדינות הדמוקרטיות על צבאותיהן גזרות תקציביות שחייבו קיצוצים מרחיקי לכת בגודלם ובתשתיותיהם, עדיין עומדים לרשותם משאבים רבים הרלבנטיים גם לניהול המאבק נגד האויב החדש: בסיסים ושטחי אימונים שניתן לעשות בהם שימוש כמרחבי טיפול; מחסני חירום המכילים, בין היתר, ציוד רפואי (כולל ביגוד מגן); אמצעי תחבורה כגון משאיות, מסוקים ומטוסי תובלה; וכן רשתות תקשורת משוכללות המוגנות נגד מתקפות סייבר והמסוגלות לאכסן ולנתח כמות עצומה של נתונים הנחוצים, למשל, לעובדי מעבדה.
למשאבים חומריים אלה יש להוסיף כמובן, ומעל לכל, את המשאבים האנושיים העומדים לרשות הצבא. בשנים האחרונות, נעזרו מדינות דמוקרטיות שונות בחיילים במצבי משבר אזרחיים - כגון לאחר הוריקן קתרינה בניו אורליאנס ב-2017 ובזמן השרפות הענקיות באוסטרליה ב-2019. הודות לביצועיהם במשימות מסוג זה, הצליחו רוב הצבאות לשמור על תדמיתם כגופים בעלי המיומנויות והכשרה הנחוצים כדי להסתגל לתופעות בלתי צפויות.שוב, ייתכן כי צבא ארה"ב משמש יוצא מן הכלל המעיד על הכלל. פעילותו בעת פריסת כוחות בעיר ניו אורליאנס אינה נחשבת למוצלחת במיוחד. בנוסף, הם טיפחו את המוניטין שלהם כארגונים שהמשרתים בהם מצטיינים ברמה גבוהה במיוחד של מחויבות ציבורית ושל נכונות להקרבה למען הכלל.על מעמד הבכורה של הכוחות הצבאיים בעיני הציבור, הן בארה"ב והן במדינות מערב אירופה, ר':http://www.pewglobal.org/2018/07/12/populist-groups-across-the-ideological-spectrum-have-low-trust-in-institutions/; https://news.gallup.com/poll/1597/confidence-institutions.aspx
לאור נתוני פתיחה אלה, מעניין לבדוק אלו שימושים נעשים בעולם הדמוקרטי בכוחות צבאיים במצב הבריאותי והחברתי המורכב שנוצר כתוצאה מהתפשטות נגיף הקורונה. הגם שככל הנראה הטיפול במשבר רחוק מסיום, כבר עתה , כששה שבועות לאחר שחומרת המצב חדרה לתודעתם של רבים ממנהיגי העולם הדמוקרטי (מי בהקדם ומי באיחור) ניתן לשרטט את מגוון הפעולות הנדרשות מן הצבאות, וכן את היקפן. כזאת מטרת המסמך הנוכחי. אין בכוונתו לפרט את הנעשה בכל מדינה ומדינה, אלא לספק מסגרת מאורגנת לניתוח. לשם כך, תוצע ראשית מסגרת לקטלוג מגוון הפעולות הננקטות על ידי צבאות שונים במשבר הקורונה. לאחר מכן יועלו הגורמים היכולים להסביר את המשקל הניתן במדינות ספציפיות לאשכולות שונים של פעולות צבאיות.
רמות שונות של פעולות צבאיות במאבק נגד הקורונה
הניתוח שלהלן מבוסס על אבחנה בין חמש רמות של סוגי פעילויות צבאיות במצב הנוכחי. סדר הופעתן של 'רמות' אלה במסמך אינו מתאר תהליך כרונולוגי, לפיו הראשונה חייבת להקדים את השנייה. ה'רמות' אף אינן מובחנות בהתאם לעוצמת המאמץ שכל אחת דורש מכוחות הצבא. ההבדל העיקרי ביניהן הוא מידת המגע (ולפעמים חיכוך) של הצבא עם האוכלוסייה האזרחית. כפי שנראה, בדרגות הראשונות, נשמרת ההבחנה המקובלת במשטרים דמוקרטיים בין המגזר הצבאי והמגזר המדיני-אזרחי. אולם בדרגות האחרונות גובר הסיכוי (ואף הסכנה) של חדירה משמעותית של המגזר הצבאי לתחום האזרחי השלטוני.
רמה א' - סיוע לוגיסטי למערכות אזרחיות
רמה בסיסית זאת כוללת הפעולות הצבאיות הנפוצות ביותר במשבר הנוכחי:
- שימוש בכוחות צבא ובאמצעי התחבורה העומדים לרשותם לשנע אספקה וציוד חיוניים, בעיקר מזון ותרופות, למרכזי ערים גדולות וליישובים מרוחקים (לדוגמה בבריטניה, קנדה, הודו, צרפת, ואיטליה).
- מתן תגבורת לשירות האמבולנסים בהעברת חולים אל בתי חולים, ובמקרה של אזור לומברדיה שבאיטליה גם בהעברת מתים לבתי קברות.
- אספקת תוספת כוח אדם למפעלים חיוניים כגון בתי ייצור לביגוד רפואי ולמסכות (כך בטיוואן).
המשותף לכל אלה הוא כי, למרות חיוניותם, הם חושפים את הצבאות - המספקים רק תמיכה למנגנונים הציבוריים - למידה מוגבלת בלבד של מגע עם האוכלוסייה האזרחית.
רמה ב' - העברת אספקה וציוד מהצבא למערכות אזרחיות
גם בקטגוריה זאת הצבא פועל בהוראת הדרג האזרחי ובפיקוחו. אולם פעילותיו מגבירות את הממשק עם קבוצות רבות יותר באוכלוסייה. למשל:
- במקרים קיצוניים (דוגמת הודו), כאשר הטלת סגר מאיימת לגרום לכך שאזרחים רבים יגיעו לסף רעב, נדרש הצבא לחלק מנות קרב שנצברו במחסני החירום שלו בין תושבי כפרים נדחים ועניים.
- גם במדינות שעד כה נחשבו לעשירות ביותר נדרש הצבא להעמיד לרשות מערכת הבריאות האזרחית את משאביו הרפואיים. לפעמים מדובר בבתי חולים צפים (בארה"ב, ביפן, ובשוודיה). לעיתים קרובות יותר הכוונה היא לפרישת בתי חולים שדה צבאיים באזורים בהם הנטל על המערכת האזרחית כבד במיוחד (בריטניה והודו), לשיגור צוותי רפואה צבאיים לבתי חולים אזרחיים (שוויץ, במקסיקו), ו/או לגיוס צוותים אלה ממערך המילואים הצבאי (דרום אפריקה).
- בכמה מקרים (למשל, בבריטניה ובהודו) כבר נדרשה המערכת הצבאית להעביר למתקני רפואה אזרחיים אספקה רפואית שהוכנה למקרה של לוחמה ביולוגית, בפרט ביגוד מגן ומכונות הנשמה.
רמה ג' - מתן סיוע לכוחות המשטרה באכיפת סגר המוטל על האוכלוסייה ובשמירה על הסדר הציבורי
ככל שגדל מספר המדינות שהחליטו להגביל את תנועת אזרחיהן (ואף להטיל סגר מוחלט על המדינה כולה ל21 יום כפי שנעשה ב-24 למרץ בהודו, מדינה בעלת אוכלוסייה מעל למאה מיליון איש) גובר העומס על כוחות המשטרה המופקדים על אכיפת מדיניות זאת. זאת בפרט לאור העובדה שמצבי מחסור ולחץ – תופעות בלתי נמנעות בעת השתוללות מגפות – מגבירים מאוד את הסכנה של ריבוי מקרי שוד וביזה והתמוטטות הסדר הציבורי, שגם עליו מופקדת המשטרה. בתנאים אלה נקראים צבאות רבים לכלול בהשתתפותם במאמץ הלאומי גם שיתוף פעולה של חיילים (לרב חמושים) עם המשטרה, בעיקר במבצעי סיור, מראה שהפך לדבר שבשגרה ברחובות איטליה וספרד, ואף בהונגריה, רומניה, בולגריה, מלאזיה, מקסיקו ופרו. גם בארה"ב, בה כמאט כל מושלי המדינות הכריזו על "מצב חרום" במהלך מרץ, גויסו עשרות אלפי משרתים ב-National Guard למשימות דומות.
עד כה, לא דווח על אף מקרה בו נדרשו החיילים לעשות שימוש בנשק חם. אפילו בהודו (בה, ככל הנראה, התקשו המשטרה והצבא לאכוף את הסגר) הוגבל השימוש בכוח למכות אלות. ככלל, וכפי שהראה ניסיון סינגפור בתחילת מרץ, לפריסת הצבא יכולה להיות אפקט פסיכולוגי חיובי. בתחילת מרץ, דווח בסינגפור כי הופעת חיילים ברחובות השרתה תחושה של ביטחון בקרב האזרחים. ואף על פי כן, ברור כי ברמה זו של פעולה, החיכוך בין כוחות הצבא לבין האוכלוסייה האזרחית מתרחב ואף יכול להפוך לאלים.
רמה ד' - קבלת אחראיות תפעולית לניהול מערכות אזרחיות שקרסו
אף שתרחיש זה הוא כרגע תיאורטי בלבד בכל המדינות שנבדקו, קיימים סימנים לכך שבבריטניה והודו (לדוגמה) כבר נדרש הצבא על ידי הממשלה להתכונן לתפוס מקומה של מערכת הבריאות האזרחית שתפסיק לתפקד.
עבור הצבאות מימוש אפשרות זאת יכולה להיות חרב פיפיות: אם יצליחו במשימה, הם יזכו – בצדק – באהדה ציבורית רחבה ביותר. אולם, אם ייכשלו (אם בגלל העדר הכשרה ואם כתוצאה מדלות האמצעים העומדים לרשותם ואי-התאמתם למשימה – ר' להלן), התוצאה יכולה להיות ערעור רציני של מעמדם הציבורי.
רמה ה' - ניהול ישיר של כלל המערכת השלטונית
ברמה זו הופכת ההשקה בין הצבא לבין האוכלוסייה האזרחית לכמעט טוטאלית.
כמה תרחישים מסוגלים לגרום לתוצאה זאת. הראשון הוא מצב בו המערכת הפוליטית נכנעת לכוחות אנרכיסטיים המתגברים עקב השתוללות בלתי נשלטת של המגפה. אפשרות שנייה היא הידבקות נרחבת של ראשי המדינה והמנגנונים האזרחיים, שתמנע מהם תפקוד סביר. בשני המקרים, ייתכן כי ראשי הצבא ייקראו על ידי הממשלה להוביל את ניהול האירוע, או אולי אף יחליטו בעצמם שאין מנוס מהכרזה על שלטון צבאי (martial law). לפי תחקיר שפורסם בכתב העת Newsweek ב-18 במרס, בארה"ב נעשו הכנות לקראת אפשרות זאת, בין היתר בהמשך לתיכנונים שהחלו בעקבות מתקפות 9/11. לפי התחקיר, הגרסה המעודכנת של התוכנית לוקחת בחשבון כי הידבקות רבתית בצמרת המערכת הפוליטית לא תאפשר קיום העברת מסודרת של השלטון כפי שנקבעה בחוקת ארה"ב - מהנשיא למטה. לכן, כבר מונה Gen. Terrence J. O'Shaughnessy (מפקד פיקוד הצפון האמריקני) להיות האחראי זמני על ניהול המדינה ב"נסיבות יוצאות דופן".https://www.newsweek.com/exclusive-inside-militarys-top-secret-plans-if-coronavirus-cripples-government-1492878
הפעלת הצבא - שיקולים בעד ונגד
הניסיון שהצטבר עד כה מצביע על מגוון שיקולים המשפיעים על השימוש בצבא במצב הנוכחי במדינות דמוקרטיות.
הערכה לגבי יכולתן של המערכות האזרחיות להתמודד עם האתגר
כאשר לדעת הממשלה מסוגלות המערכות האזרחיות לטפל לבד באיום, כבד שכל יהיה, ההוראות לצבא הן להתכונן, אך לא להֵרָאות כלל במרחב האזרחי. מצב זה שורר עד כתיבת שורות אלה באירלנד, בשוודיה, בקנדה ובהולנד. הוא היה תקף גם בניו זילנד עד ה-25 במרץ, כאשר הכריזה ראשת הממשלה על "מצב חרום לאומי" ודרשה מהכוחות הצבאיים לשתף פעולה עם המשטרה באכיפת ההגבלות שהוטלו על תנועה אזרחית (רמה ג' בסולם שתואר לעיל).
מידת רצונו של הצבא להגביר את מגעיו עם האוכלוסייה האזרחית
גם הצבאות הממושמעים ביותר, המכריזים בקול רם על נכונותם למלא את חובתם להושיט כל סיוע נדרש לשלטון המוסמך, אינם תמיד ששים לעשות כך, בעיקר מתוך חשש כי ככל שהמגע עם האוכלוסייה האזרחית נעשה אינטנסיבי יותר כך גוברת סכנת הידבקות החיילים. בהקשר זה, רמטכ"ל צבא הודו, הגנרל Manoj Mukund Narwane הודה במפורש: "כמפקד הצבא, משימתי הראשונה היא לשמור על בריאות כוחותי"מצוטט ב-India Track 27/3/2020: https://english.newstracklive.com/news/indian-army-to-start-namaste-operation-to-fight-with-corona-virus-mc23-nu764-1080008-1.html ולכן הגביל מעורבותם של חיילים "בלתי מוגנים" (כלומר ללא ערכות הגנה רפואיות מתאימות) במשימות סיוע שונות. לפי דיווחים רבים בתקשורת, אותם חששות הביאו צבאות אחרים להטיל ספק בכדאיות גיוס מילואים לצרכי המאבק נגד הנגיף, להפסיק לחלוטין גיוס טירונים (כך בפולין, בה מפקד צבא היבשה נדבק בשבוע השני של מרץ, בבריטניה ובארה"ב) ובכלל להגביל ככל הניתן מגע הכוחות עם הציבור האזרחי (למשל, בקנדה, על ידי איסור על חיילים להשתמש בחברות תעופה אזרחיות בעת נסיעתם לחופשה. מגמה זו, סותרת את שאיפתו המנוגדת של הדרג האזרחי, לניצול משאבי הצבא על-ידי הגברת שיתוף הפעולה בינו לבין המגזר האזרחי. על רקע זה, גברו הטענות כי מערכת הביטחון האמריקנית (בפרט) "אינו עושה די" במאבק הנוכחי.ר' https://inmilitary.com/defense-secretary-esper-is-failing-in-fight-against-coronavirus-in-u-s-military/
מוכנות הצבא לתפקידים אזרחיים
למרות השימוש הגובר בשנים האחרונות בחיילים כתגבורת למשטרה, ברב הצבאות במדינות דמוקרטיות רק חלק קטן של כוח האדם הצבאי מוכשר למשימות מסוג זה; מיעוטם הקימו ואימנו בצורה אינטנסיבית יחידות שיעודן המקצועי הוא פעילות משטרתית. כפי שהוכח בארה"ב בשנים האחרונות (בפרט בעת המהומות שפרצו בעיירה פרגוזון במדינת מיזורי לאחר שנורה נער אפרו-אמריקני על-ידי שוטר ב-2014 ובעיר בלטימור ב-2015 לאחר מקרה דומה) מצב זה הגביל מאוד תרומתם של צבאות – במקרה זה יחידות ה-National Guard – שנפרסו כשומרי חוק וסדר.
בנוסף, אפילו חיילים בעלי הכשרה הנראית לכאורה מתאימה למאבק נגד נגיף הקורונה – כגון המשרתים בחיל רפואה – אינם תמיד מתמחים במקצועות הנחוצים ביותר במצב הנוכחי. לרוב, התמחותם היא בטיפול בפציעות למיניהן, ולא באפידמולוגיה. בדומה לך, בספינות המשמשות כבתי חולים צפים נמצאים מספר רב יחסית של חדרי ניתוח, אך מעט מאוד מכונות הנשמה.
מגבלות חוקתיות
כפי שמציינים חוקרים רבים, בעולם הדמוקרטי כולו גברה הנטייה בעשורים האחרונים לנקוט מדיניות הרבה פחות מרוסנת מאשר בעבר בנוגע לשימוש בכוחות צבאיים לצרכי פנים. לכן, וביתר שאת מאז תחילת המאה ה-21, נפרשו חיילים כמעט דרך קבע במרחב הציבורי האזרחי. לעיתים נעשה הדבר במסגרת "המאבק נגד טרור" (איטליה, בריטניה, צרפת, יפן), לפעמים במטרה לחסום מהגרים בלתי מורשים (כנ"ל + ארה"ב), ופעמים אחרות על מנת לתגבר את המשטרה במשימות אבטחה בזמן אירועים רגישים במיוחד, כגון המשחקים האולימפיים בלונדון ב-2012.ר' סקירות מקיפות בתוך: Head & S. Mann, Domestic Deployment of the Armed Forces, London 2009; N. Morag, Comparative Homeland Security. New York 2018.
אין להסיק מריבוי מקרים אלה כי מערכות המשפט בכל מדינה ומדינה מתייחסות בצורה שווה לפרישת כוחות לצרכי פנים. בחינה מדוקדקת מגלה כי קיימות גישות שונות לנושא.
כך למשל, מתוך רצון להתנתק עד כמה שאפשר מהעבר הנאצי, מחברי החוקה המערב גרמנית, (שאומצה כחוקת גרמניה כולה לאחר האיחוד) אסרו על כל סוג של שימוש בכוחות צבאיים במרחב שבתוך גבולות המדינה. בדומה לכך, חוק אמריקני , הנודע בשם posse comitatus, שהועבר ב-1876,בעקבות מלחמת האזרחים ועדיין בתוקף, אוסר על השימוש בכוחות הצבא הפדרלי (להבדיל מהמשמר הלאומי של כל מדינה ומדינה) לצרכים פנים-אמריקניים, ללא אישור מפורש של שני בתי הקונגרס.
המגבלות החוקיות על השימוש בכוחות צבאיים נוקשות פחות באיטליה ובצרפת. אולם במדינות דמוקרטיות רבות אחרות קיימים חוקים המחייבים את הממשלה (או במשטרים פדרליים כגון קנדה ואוסטרליה - את מושלי המחוזות השונים) להכריז על "מצב חרום" טרם פרישת כוחות הצבא (או בארה"ב המשמר הלאומי). התניה זאת קיימת, למשל, ב-Disturbed Areas Act של הודו (שנחקק במקור ב-1958), ב-Emergency Measures Act של קנדה (נחקק ב-1988), וב-Civil Contingencies Act בבריטניה (נחקק ב-2004).
ממשלות בעלות רוב פרלמנטרי איתן לא יהססו, כמובן, להכריז על נכונותן לפעול בהתאם לחוקים אלה ודומיהם, וכמה מהן כבר עשו כך. אולם במצב שבו יחסי הכוחות בין הממשלה לבין האופוזיציה שקול יותר, והמערכת הפוליטית לכן שברירית יותר, ישרור מצב שונה. עדיין ייתכן כי יותר לכוחות הצבא לבצע פעולות ברמות הראשונות של הסולם המוצע, אולם יוטלו מגבלות על פרישתם ברמות ג' ו-ד'.
סיכום
עיון בשימושים הנעשים בכוחות צבאיים במדינות דמוקרטיות שונות במאבק המתנהל כיום בכל מדינה נגד התפשטות הקורונה מדגיש את חשיבותן של שתי תובנות.
- חשיבות האבחנה בין סוגים שונים של פעולות והשפעתן על היקף המגע בין הצבא לבין האוכלוסייה האזרחית. אין דין סיוע צבאי לוגיסטי למנגנונים האזרחיים כדין פריסת כוחות צבא במטרה לאכוף סגר בערים או (קל וחומר) לנהל בפועל את המאבק למיגור הנגיף.
- הכרה במגוון השיקולים – שחלקם משקפים האינטרס הארגוני של הצבא - העשויים להשפיע על מידת מעורבותם של חיילים במאבק זה ובתוך כך לקבוע את רמת החיכוך (חיובי ושלילי) במהלכו בינם לבין אזרחי המדינה.
*סטיוארט כהן הוא פרופסור אמיריטוס במחלקה למדעי המדינה, אונ' בר-אילן