האם יש טעם להתנגד לסיפוח רשמי במציאות של סיפוח דה-פקטו?
בשנים האחרונות נשמעה העמדה כי לאור העובדה שהסיפוח הזוחל יצר סיפוח דה-פקטו, השינוי שיחיל סיפוח רשמי אינו דרמטי. אולם ישנה חשיבות להתנגדות לסיפוח רשמי, גם במציאות שבה בהיבטים רבים כבר הוחל סיפוח דה-פקטו
Flash 90
פרסומה של תוכנית טראמפ נתן רוח גבית להצהרות נתניהו – עוד מלפני בחירות ספטמבר 2019 – כי בכוונתו לספח לישראל חלקים מהשטחים בגדה המערבית, אשר מדינת ישראל מתנהלת בהם, מאז 1967, על פי דיני הכיבוש. על פי מסגרת נורמטיבית זו, אשר הוכרה על ידי בית המשפט העליון במספר רב של פסקי דין, המפקד הצבאי, המהווה הריבון בשטח, שואב את סמכותו מדיני הכיבוש של המשפט הבינלאומי. על פי דינים אלו, הדין החל בשטחים אלו מבוסס על הדין המקומי במועד תפיסת השטח (במקרה של הגדה, הדין הירדני), כשעליו מתווספים צוי המפקד הצבאי, אשר על פי דיני הכיבוש, הינם במעמד של חקיקה ראשית. הכללתו של הסיפוח העתידי -"החלת הריבונות" -בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לכחול-לבן, והוצאתו ממסגרת ההסכמה הפריטטית הנדרשת לכל נושא אחר, מאותתת כי ביולי הקרוב סיפוח במתכונת כזו או אחר עשוי אכן לצאת לפועל, וכי מסגרת נורמטיבית זו עתידה להשתנות.
עד לפני שנים ספורות, מהלך של סיפוח חד צדדי היה בלתי מתקבל על הדעת. מהלך כזה סותר את הסכמי הבינים, שלמרות הפרותיהם לאורך השנים עדיין מהווים את הבסיס לשיתוף הפעולה בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית, ובעיקר, היה ברור כי מהלך כזה לא יעבור בשקט הקהילה הבינלאומית, יגרור גינויים חריפים, ועשוי אף להוביל להטלת סנקציות על ישראל.
במציאות פוליטית שבה סיפוח "רשמי" לא נתפס כאפשרות ריאלית, החילה ישראל על חלקים גדולים בשטחים, ובפרט על ההתנחלויות, "סיפוח זוחל": חלקים הולכים וגדלים של הדין הישראלי הוחלו על ההתנחלויות, במרבית המקרים, באמצעות צווים של הפקד הצבאי אשר החילו, סלקטיבית, נורמות מתחום המשפט הישראלי על השטחים. המקור הנורמטיבי של דינים אלו היה, לכן, עדיין בדיני הכיבוש – או, כפי שבית המשפט העליון מכנה אותם, דיני "התפיסה הלוחמתית" - אך תוכנם היה לקוח מהדין הישראלי. בד בבד, גם בית המשפט העליון הרחיב את הסתמכותו על הדין הישראלי בעתירות הנוגעות לשטחים. מסגרת נורמטיבית זו נשמרה במידה רבה עד לחקיקת החוק להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, התשע"ז – 2017, שחרג מהמתכונת הרגילה של החלת נורמות מתחום המשפט הישראלי באמצעות צווים צבאיים לטובת חקיקה אקסטריטוריאלית שחלה באופן ישיר בשטחים.
הסיפוח הזוחל שינה את המציאות בשטח באופן שטשטש את ההבחנה בין ישראל לבין השטחים, והכין את דעת הקהל הישראלית לסיפוח רשמי. שני שיקולים עיקריים מנעו סיפוח רשמי: הראשון היה החשש מפני סנקציות בינלאומיות בעקבות סיפוח חד צדדי, המהווה הפרה של האיסור על סיפוח במשפט הבינלאומי. השני היה חוסר הרצון לאזרח את התושבים הפלסטינים של השטח, שנשען על הנחת העבודה על פיה סיפוח ללא מתן אזרחות אינו אופציה.
החשש מפני השלכות בינלאומיות פחת משמעותית, בצדק או שלא בצדק, עם קבלת "אור ירוק" לסיפוח מממשל טראמפ. עיגון הבאת החלטת הסיפוח לכנסת או לממשלה בהסכם הקואליציוני הינו השלב האחרון בתהליך ארוך של מסגור שאלת עתיד השטחים כשאלה ישראלית פנימית, אשר תוכרע על ידי הציבור הישראלי בלבד (בכפוף להסכמה אמריקאית לסיפוח). מסגור זה מוציא את המשפט הבינלאומי מהמשוואה: הן את האיסור על סיפוח שטחים שנתפסו בכח, הן את זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית, והן, באופן קונקרטי, את הסכמי הבינים, המעגנים את עקרון הבילטרליות ביחסים שבין הצדדים.
בשנים האחרונות נשמעה העמדה כי לאור העובדה שהסיפוח הזוחל יצר סיפוח דה-פקטו, השינוי שיחיל סיפוח רשמי אינו דרמטי. מימין, קראו תומכי הסיפוח "להסדיר" או "לנרמל" את המצב המשפטי בשטחים – להתאים את המצב המשפטי למציאות בשטח. משמאל, נשמעה הטענה כי רכבת הסיפוח כבר יצאה מהתחנה, כי הלכה למעשה, השטחים כבר סופחו, ללא מתן אזרחות או זכויות לתושבים הפלסטינים, וכי הגיע הזמן לשנות את מסגרת הטיעון: סיפוח ללא אזרחות שווה, כך נטען, מהווה הפרה של האיסור על אפרטהייד, שבבסיסו האיסור על מיסוד הפליה. סיפוח פורמלי ללא מתן אזרחות לתושבים הפלסטינים מחדד מיסוד זה, וחשש מהאשמה באפרטהייד - אחד הפשעים החמורים ביותר במשפט הבינלאומי - עשוי להוות לחץ על ישראל להעניק לתושבים הפלסטינים בשטחים אזרחות ישראלית.
ההתמקדות בשאלת הענקת אזרחות ישראלית לתושבים הפלסטינים בעייתית, לעמדתי, ממספר סיבות. ראשית, התמקדות "ביום שאחרי" הסיפוח, מקבלת, הלכה למעשה, את קיום ההתנחלויות ואת הסיפוח כעובדה קיימת, ולכן מתגמלת את ישראל על הפרות של המשפט הבינלאומי. היא תורמת לפיחות בחשיבותו ובמעמדו של המשפט הבינלאומי בכלל, וברלוונטיות שלו לסכסוך הישראלי-פלסטיני בפרט. פיחות זה עשוי להיות בעל משמעות גם לאופן שבו יתפסו בישראל חובות אחרות מתחום המשפט הבינלאומי בישראל, כגון האיסור על אפרטהייד וחובות מתחום משפט זכויות האדם הבינלאומי.
שנית, למרות הטענה שהענקת אזרחות ישראלית לפלסטינים אינה סותרת את המשך קיום הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית, קשה לראות אותה כמנותקת מזכות זו. הזכות לאזרחות, מעבר להיותה זכות אדם אינדיבידואלית, היא גם ביטוי מרכזי של הזכות הקולקטיבית להגדרה עצמית. בהקשר זה, קשה לראות כיצד מהלך ישראלי חד צדדי של הענקת אזרחות ישראלית לאלפי תושבים פלסטינים אינו רלוונטי למערך היחסים וההתחייבויות שבין הרשות הפלסטינית למדינת ישראל, ככל שהראשונה מייצגת, במסגרת התחייבויות אלו, את הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית. בתגובה להחלטת התובעת הכללית של בית הדין הפלילי הבינלאומי בנוגע לסיום הבדיקה המקדמית במקרה של פלסטין, טענה ישראל כי הרשות אינה הריבון בשטחים לאור העובדה שהסכמי הבינים, אשר עדיין בתוקף, מעגנים את עקרון הבילטריות ביחסים שבין הצדדים כהיבט של הזכות להגדרה עצמית. פעולות חד צדדיות, כולל, בתנאים מסוימים, אזרוח ישראלי חד צדדי של תושבי השטחים, אינן עולות בקנה אחד עם עקרון זה.
נוסף על כך, הדיון בשאלת האזרחות מתמקד בחובת ישראל להעניקה, אך ממעט לעסוק בהשלכות של סירוב התושבים הפלסטינים לקבל אזרחות ישראלית. ישראל תטען, במקרה כזה, כי היא קיימה את חובותיה תחת משפט זכויות האדם הבינלאומי, וכי התושבים הפלסטינים הם האחראים למצבם בסרבם לקבל את ה"פתרון" שהוצע להם.
לבסוף, חשוב לזכור כי במשך שנים, התרחיש של סיפוח הכולל הענקת אזרחות לתושבים הפלסטינים הועלה בשיח הציבורי הישראלי לא כאפשרות אלא כאזהרה. אזהרה זו התבססה על העמדה המקובלת בציבור היהודי על פיה יש לשמר את הרוב היהודי במדינה, רוב אשר נתפס כחיוני לשימור אופייה היהודי של המדינה, ועל ההנחה כי לא קיימות קלאסיפיקציות של אזרחות, וכי לתושבים הפלסטינים תוענק אזרחות שווה, ולכן הם יוכלו, משיהפכו לאזרחים, להשפיע על אופי זה.
בהנחה שתומכי הסיפוח אינם מתכננים לוותר על אופייה היהודי של המדינה, יש סיבות טובות לסבור כי סיפוח, גם אם ילווה באפשרות פורמלית למתן אזרחות, לא יוביל לאזרחות שווה. ראשית, תקדים מזרח ירושלים מלמד כי גם כאשר מבחינה פורמלית ישראל מוכנה להעניק אזרחות, בפועל היא מערימה קשיים ומהמורות רבים על היכולת לממש אפשרות זו. שנית, שינויים במשפט החוקתי הישראלי, ובפרט כינונו של חוק יסוד: ישראל מדינת העם היהודי, עשויים להוות כר למגוון אמצעים תחיקתיים אשר ישמשו הן לצמצום מתן האזרחות בפועל ושימור הרוב היהודי, והן ליצירת עדיפות לרוב זה אל מול מיעוט לא יהודי הולך וגדל.
חששות אלו מדגימים את חשיבות ההתנגדות לסיפוח רשמי, גם במציאות שבה, בהיבטים רבים, כבר הוחל סיפוח דה-פקטו. הטענה כי כענין פרגמטי, עדיף להתנהל מתוך קבלת ההתנחלויות וסיפוח השטחים כעובדה קיימת, ולנסות "להשיג את המיטב" בנסיבות אלו, היא טענה בעייתית, אשר אינה עולה בקנה אחד עם שלטון החוק, מאפשרת לישראל להכתיב באופן חד צדדי את עתיד התושבים הפלסטינים בשטח ועשויה להיות בעלת השלכות הרות-גורל עבור הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית.
*מרצה בכירה, הפקולטה למשפטים, הקריה האקדמית אונו