סיפוח או ויתור על ריבונות? תשאלו את הציבור
השימוש במנגנוני הדמוקרטיה הישירה בהכרעה בסוגיות טריטוריאליות, הרות גורל, מחויב מעצם מעמדן והיקף השלכתן של סוגיות אלו על הציבור. ואכן, מדינות דמוקרטיות רבות, עושות שימוש במשאלים הישירים להכרעת בשאלות כאלו חרף הביקורת ביחס ל'בורות ההמונים'
Flash 90
הכרעות טריטוריאליות נושאות בקרבן מתח פוליטי אדיר שכן אחד מיסודותיה של המדינה היא שטחה – ומאבקים להשגתו או לשמירתו מלווים את האנושות מיומה הראשון. גם מדינת ישראל, שלא בטובתה, נולדה מתוך סערת מלחמת הישרדות – שהיוותה יריית פתיחה למלחמות נוספות שחלקן נגעו ישירות לשליטתה על שטחה הפיזי של המדינה. מאז, שאלות הסיפוח או הוויתור על ריבונות מלוות את מדינת ישראל. בעקבות כך, עולים דיונים משפטיים רבים המתמקדים בעיקר בשני מישורים: הראשון הוא במסגרת הדין הבינלאומי והשני הוא זכויות הפרט של הפלשתינים.
הפולמוסים המשפטיים מטשטשים לעתים את הנחת המוצא הבסיסית הקיימת בכל סוגיה פוליטית, רגישה ומתוחה ככל שתהיה: הריבון של המדינה הדמוקרטית הוא הציבור, ולפיו יש להכריע במחלוקת הפוליטית. הביקורת הליברלית על הנחה זו ידועה והחשש מפני פגמי ההחלטות הציבוריות ברור – אך אין באלו כדי לשלול מן הריבון את האפשרות להכריע בענייניו, אלא לכל היותר לחדד את הבעיות המצויות בקבלת החלטות פוליטיות באמצעות מתווכים (מוסדות השלטון) והפנמת "בעיית הנציג", ואולי מתוך כך להפנות את השאלה להכרעה ישירה על ידי הציבור עצמו – ולא לצמצמם יותר את מרחב שיקול דעתו.
השימוש במנגנוני הדמוקרטיה הישירה בהכרעה בסוגיות טריטוריאליות, הרות גורל, מחויב מעצם מעמדן והיקף השלכתן של סוגיות אלו על הציבור. ואכן, מדינות דמוקרטיות רבות, עושות שימוש במשאלים הישירים להכרעת בשאלות כאלו חרף הביקורת ביחס ל'בורות ההמונים'. הענקת סמכות ההכרעה לציבור מתמצתת את הרעיון הדמוקרטי במובנו הפשוט והיחידני - הגשמת עמדותיו של הציבור במסגרת הפוליטית.
לדידי, הניסיון להחיל על הציבור "חכמה חיצונית" בסוגיה הטובלת כולה בעניין ערכי יש בה טעם לפגם. בסופו של דבר, גם בין אנשים שקולים, המחויבים להנחות מוצא ערכיות משותפות, תיתכן מחלוקת בעניין אופן ההכרעה בשאלות קונקרטיות. לעתים המחלוקת נובעת מקריאה שונה של המציאות, ולעתים מאי-הסכמה באשר לדרך הראויה לאזן בין ערכים מתנגשים. אין מדובר כאן בהתנהלות פזיזה או בפגיעה (מכוונת או שאינה מכוונת) בקבוצות מיעוט, אלא בוויכוח ערכי אמתי. מי שמנסה להעמיד את ההחלטה המתקבלת כפסולה מעיקרה, רק משום שהיא פוגעת בזכויות המיעוט או סותרת את הדין הבינלאומי, מתעלם לא רק מן המציאות, אלא גם מתובנות שהפכו מקובלות למדי בשיח התאוריה החוקתית. ברור כי טיעונים אלו חשובים ונדרשים לעמוד אל מול עיני הציבור בעת הכרעתו, אך אין בהם כוח וטו על ההחלטה המתקבלת על ידי הריבון.
בהנחה כי ישנה הסכמה כי ראוי להעמיד את השאלה הטריטוריאלית באופן ישיר לפני הציבור – יש לפנות לשאלת הביצוע. גם במסגרת השימוש במנגנון הישיר מעורבות שאלות ערכיות. בין השאר, עולה השאלה האם ראוי להעניק את סמכות ההכרעה בידי אותם אנשים שההחלטה המתקבלת נוגעת אליהם בלבד או גם בידי מי שמושפעים ממנה בעקיפין. מצד אחד, בהשאלה מעולם התאגידים, בסעיף 20(ג) לחוק החברות נקבע, כי "לא ייעשה שינוי בתקנון שיפגע בזכויותיו של סוג מניות ללא אישור אסיפת אותו סוג", משום שלא ראוי לשנות את מערך הזכויות של בעלי מניות מסוג מסוים אלא באישורם בלבד.חוק החברות, התשנ"ט-1999, ס"ח 189. בדומה לכך אפשר לכאורה לטעון לענייננו, כי קבלת החלטות בנוגע לקבוצה פוליטית מסוימת תיעשה בידי חברי הקבוצה בלבד. מצד שני, השאלה הטריטוריאלית – כשאלה ערכית – משפיעה על כלל האזרחים כברירת מחדל, שכן אין מדובר רק בהיבט הטכני אלא בהשפעה על צביון המדינה ואופייה הפוליטי.
בפועל, ברוב המשאלים שבהם הסוגיה הנבחנת עוסקת בעצמאות ריבונית או בהגדרה עצמית, סמכות ההכרעה הבלעדית נתונה לרוב לאוכלוסייה הנוגעת ישירות בדבר. כך למשל, שאלת עצמאותה של קוויבק והשתייכותה לקנדה הועמדה בשנת 1980 ובשנת 1995 להכרעתם של תושבי קוויבק בלבד, ולא לפתחם של כלל תושבי קנדה כפי שדרשה ממשלת המחוז שתמכה בניתוק מקנדה. המשאלים בנוגע למעמד ריבונותן של סקוטלנד ושל ווילס, שנערכו בשנים 1979, 1997, 2011 ו-2014, הועמדו להכרעת תושבי חבלי ארץ אלה בלבד ולא להכרעתם של כלל אזרחי בריטניה. משאלים ישירים שנערכו במחוזות בספרד באשר לעצמאותם – הבסקים (1979), הקטלונים (1979) והאנדלוסים (1981) – גם הם נערכו בקרב אזרחי מחוזות אלה בלבד. אף המשאל לאישור הסכם "יום השישי הטוב" (Good Friday Agreement או Belfast Agreement), שנערך בצפון אירלנד בשנת 1997 ואשר שימש משאל לאישור הסכם שלום ובו תנאי לעצמאות ריבונית חלקית, הועמד להכרעת אזרחי אירלנד וצפון אירלנד בלבד. ראוי לציין, כי המשותף לכל המשאלים הללו הוא הסיווג האתני הייחודי של הציבור שהצביע בשאלת עצמאותו. לעומת מקרים אלה, המשאלים הישירים בצרפת שעסקו במעמדה ובעצמאותה של אלג'יר (בשנת 1961 ובשנת 1962 בהתאמה) נערכו בקרב כל אזרחי צרפת.
בישראל, במסגרת שאלה של ויתור על שליטתה או על ריבונותה באזורים מסוימים, אף על פי שההחלטה שתתקבל תשפיע גם על האוכלוסייה הפלשתינית, נראה כי ישנה כמעט תמימות דעים באשר לאי-השתתפותה של אוכלוסייה זו במשאל מסוג כזה. בעבר, עלו קולות סביב שאלת השתתפותם של האזרחים הערביים בישראל במשאלים שכאלו; טענת המתנגדים להשתתפותם היא, כי בהיותם בעלי זיקה לאומית ואתנית לעולם הערבי עמדתם ידועה מראש, והם עשויים להיות לשון מאזניים המכריעה בעד ויתור על ריבונות.הכתיבה הישראלית והפולמוס סביב סוגיה זו חרגה לדעתי מהפן המשפטי ושוררת בזירה הריאל-פוליטית באופן הצר ביותר. לדיון בסוגיה ראו: דנה בלאנדר וגדעון רהט משאל עם: מיתוס ומציאות 20 (הוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2000); דנה אריאלי-הורוביץ במבוך הלגיטימציה: משאלי-עם בישראל 47 (הוצאת הקיבוץ המאוחד והמכון הישראלי לדמוקרטיה, 1993); ירון אזרחי "הטענות כנגד השימוש במשאל-עם בדמוקרטיה הישראלית במבוך הלגיטימציה: משאלי-עם בישראל 57, 58 - 60 (הוצאת הקיבוץ המאוחד והמכון הישראלי לדמוקרטיה, 1993). לפיכך אשר כהן וג'ונת'ן ריינהולד מציעים להימנע מלערוך בישראל משאל בעניינים שכאלה, משום שאין מנוס מהשתתפותם של האזרחים הערביים בישראל במשאל, והשפעתם לטובת ויתור על ריבונות כלשון מאזניים עלולה להוביל למשבר אזרחי חמור.אשר כהן וג'ונתן ריינהולד "דמוקרטיה ישירה בסבך הדמוקרטיה השסועה: האמנם משאל עם ימנע קרע בעם?" פנטום בפוליטיקה – ישראל ומשאל עם 139, 140 (2006). ראו גם: Jonathan Rynhold and Asher Cohen, Envisaging a Peace Referendum in Israel: The Legitimisation of Peace or Legitimation Crisis? Lessons from Northern Ireland, 6 Civil Wars, 85-105 (2003). הכותבים מציגים במאמרם את עמדות החולקים ומתארים מספר תרחישים שעשויים להוביל למשבר אזרחי עמוק. אני לא מסכים עם מסקנות מחקרם – אולם בשל קוצר היריעה לא אפרט כאן את טענותיי. אני סבור כי טענת המתנגדים להשתתפותם של ערביי ישראל במשאל מסוג זה חוטאת לרציונל העקרוני שבבסיס הדמוקרטיה הישירה; לכן זכותם של ערביי ישראל להשתתף במשאל הנוגע לוויתור על ריבונות ישראלית קיימת ושרירה ככל משאל שזכאים להשתתף בו האזרחים במדינה.מבחינה מעשית מחלוקת זו הוכרעה בשנת 2014, ביחס למשאל הנוגע לוויתור ריבונות (בשונה למשאל בנוגע לסיפוח) עת נחקק חוק-יסוד: משאל עם, בו נקבע בסעיף 2 כי זכאות ההשתתפות במשאל בענייני וויתור ריבונות נתונה לכל "מי שהיה זכאי להשתתף בבחירות לכנסת". מחוץ לדיון האקדמי המלצתי למתנגדים אלו היא להשקיע את המשאבים בשכנוע הציבור, ובכללו גם את הציבור הערבי בישראל, במסגרת השיח והמחלוקת הפוליטיים בסוגיה זו ולא בניסיון – שיש בו טעם לפגם – לשלול זכות בסיסית של חירות פוליטית העומדת לכל אזרח במדינה.
*ד"ר שאול שארף הוא מרצה למשפט חוקתי במרכז האקדמי פרס ברחובות