חילופי שטחים ומעמד הפלסטינים בשטחים המסופחים

החלת הריבונות הישראלית על שטחים ביהודה ושומרון איננה רק פעולה משפטית טכנית, אלא צפויה להשפיע על חייהם של רבים, ישראלים ופלסטינים. חשוב לתת את הדעת על השלכות אלו כבר עכשיו, על מנת שלא ניתקל בהן רק לאחר שהסיפוח יתבצע

Shutterstock

התוכנית האמריקאית לשלום שהוצגה על ידי נשיא ארצות הברית טראמפ כוללת שני מרכיבים חשובים ולכאורה לא תלויים זה בזה. המרכיב הראשון הוא, תמיכה בדרישתה של ישראל להחיל את ריבונותה, או לספח,מבחינה משפטית אין הבדל אמיתי בין שני המונחים. החלת הריבונות נחשבת כלשון נקיה יותר, ובעיקר משמשת על מנת לעקוף את השימוש במונח "סיפוח" שיש לו, ובייחוד לתרגום שלו לאנגלית annexation קונוטציה שלילית. חלקים ניכרים מיהודה ושומרון, כ-30%, הכוללים את בקעת הירדן וכמעט את כל ההתנחלויות הישראליות. המרכיב השני הוא שאם יעמדו הפלסטינים בשורה של תנאים תוכר מדינה פלסטינית, שיכולה לכלול שטחים שכעת הם בריבונות ישראלית, כמו למשל המשולש וחלקים מהנגב, תוך מתן סיוע כספי בשווי של 50 מיליארד דולר לפלסטינים.

אבקש כאן לשרטט בקצרה עמדה משפטית המבוססת על זכויות אדם ביחס למעמד הפלסטינים תושבי השטחים שיסופחו (בעיקר בבקעת הירדן), ולאפשרות שלפיה שטחים ישראלים יועברו לרשות המדינה הפלסטינית.  
במסגרת זו לא אעסוק בחוקיות הסיפוח על פי המשפט הבינלאומי או הישראלי.

מעמד הפלסטינים בשטחים שיסופחו

על פי תוכנית המאה אמורה ישראל להחיל את ריבונותה על חלקים ניכרים משטחי C ביהודה ושומרון.מאז שנת 1995 מחולקים שטחי יהודה ושומרון לשלושה חלקים – A, B, ו-C. בעוד שטחי A ו-B מנוהלים על ידי הרשות הפלסטינית, שטח C, הכולל את כל ההתנחלויות, ומתפרש על כ 60% משטחי יהודה ושומרון, מצוי בשליטה מלאה ישראלית. הפעימה הראשונה אמורה לכלול את החלת הריבונות על שטחי ההתנחלויות עצמן. מן הסתם, שטחים אלו לא כוללים פלסטינים. בפעימה השנייה מוצע להחיל את המשפט הישראלי על שטחים שבין ההתנחלויות. בהקשר זה עולה השאלה מה יהיה היקף השטח שיסופח. בשטחי C חיים על פי הערכות כמאתיים אלף פלסטינים. בהנחה שמפת הסיפוח תשורטט באופן שיכלול כמה שפחות פלסטינים בתחום המסופח, המספר של פלסטינים בתחומים שתוחל עליהם ריבונות אינו צפוי להיות גדול במיוחד. בבקעת הירדן חיים כשישים אלף פלסטינים, אם תוחל הריבונות הישראלית על שטחי בקעת הירדן יהפכו אלו הלכה למעשה לתושבי מדינת ישראל.

לאורך השנים השתמשה מדינת ישראל בשני מודלים ביחס לאוכלוסייה הערבית בתחומי המדינה: המודל הראשון נקבע עם הקמת המדינה. עם תום מלחמת העצמאות העניקה ישראל אזרחות ישראלית מלאה לתושבים הערבים של מדינת ישראל. עם זאת, עד לשנות ה- 60 חיו חלק ניכר מהערבים בישראל תחת שלטון צבאי, שכלל מגבלות משמעותיות על יכולתם לעבוד, לנוע, ללמוד ועוד. מאז הסרת המשטר הצבאי נהנים הערבים אזרחי ישראל ממלוא הזכויות הפורמליות בישראל כאינדיבידואלים. כמובן, שוויון זכויות פורמלי עדיין אינו מלמד על שוויון בפועל, אך נדמה שגם בעניין זה נעשים מאמצים ניכרים להגברת השוויון ולביטול ההפליה.

לעומת זאת תושביה הערבים של מדינת ישראל אינם נהנים מהכרה בהם כמיעוט אתני בעל זכויות קולקטיביות. להיפך, בשנת 2018 העבירה הכנסת את חוק יסוד: מדינת ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי (חוק הלאום) אשר קבע במפורש כי רק לעם היהודי הזכות להגדרה עצמית בשטח ישראל. במילים אחרות: ההכרה בזכויות הלאומיות של הערבים בתוככי ישראל נפסלה במפורש.

המודל השני בו השתמשה מדינת ישראל הוא המודל של תושבי מזרח ירושלים. תושבי מזרח ירושלים אינם אזרחי ישראל, אך מוגדרים כ"תושבי קבע". להבדל זה בין תושבות לאזרחות כמה משמעויות. ראשית, מי שאינם אזרחים אינם זכאים להצביע בבחירות, וממילא להשפיע על החיים בישראל. שנית, תושבי קבע אינם זכאים לחזור לישראל אם עזבו אותה באופן קבוע. חוסר ההשפעה הפוליטית הביא גם להשפעה שלישית, חמורה מכל: הזנחה ארוכת שנים של מזרח ירושלים, בהיבטים של חינוך, תעסוקה, רווחה ועוד.  

ריבונות, אזרחות וזכויות

ריבונות של מדינה על שטח איננה רק השליטה באותו שטח. היא גם הכרה בכך שתושבי השטח הם אזרחיה של המדינה, אשר המדינה מייצגת אותם ואחראית לשלומם. בדמוקרטיה, הביטוי של ייצוג האזרחים על ידי המדינה שתושבי המדינה זכאים להשתתף בהכרעות חשובות לגבי עתידם, באמצעות בחירות.כמובן, אין המדינה מחויבת לתת אזרחות לכל התושבים החיים בשטחה. מדינות רבות בעולם אינן מעניקות זכויות מלאות לתושבים החיים בהן, גם שנים ארוכות. כך למשל אזרחי המדינות חברות האיחוד האירופי יכולים לעבור לגור בכל מדינה ממדינות האיחוד, אך הם אינם זכאים לקבל את אזרחות המדינה אליה עברו. ישראלים רבים חיים לתקופות ארוכות בארצות הברית בלא שהם הופכים לאזרחים אמריקאים. אך הישראלים בוחרים לעבור לגור במדינה אחרת, הפלסטינים לא בחרו כך. עיקרון השוויון, גם הוא עיקרון בסיסי בדמוקרטיה, מחייב כי זכויות אלו יינתנו ללא הפליה על בסיס אתני, מגדרי או אחר.

למעשה, אין כמעט דוגמאות בעולם הדמוקרטי למצב שבו מדינה בחרה להחיל את ריבונותה של שטח מסוים, ולא הציעה לתושבים באותו שטח את האזרחות של המדינה.שתי דוגמאות המועלות לעיתים בהקשר זה הן פורטו ריקו וסמואה האמריקאית. ביחס לפורטו ריקו – מטעמים שונים זכות הבחירה של תושבי פורטו ריקו למוסדות הנבחרים האמריקאיים אכן מוגבלת, אך אין המשמעות שהתושבים אינם אמריקאים. תושבי האי יכולים לעבור לארצות הברית ולזכות שם לאזרחות מלאה. סמואה האמריקאית (קבוצת איים באוקיינוס השקט, ובה פחות משישים אלף תושבים) היא טריטוריה לא מאוגדת (unincorporated) של ארצות הברית. תושביה אינם אזרחי ארצות הברית, אלא מנהלים אוטונומיה ובה מוענקות להם זכויות. סמואה האמריקאית בחרה שלא להצטרף למדינת סמואה העצמאית במשאל עם ב- 1966. כמו כן, רוב תושבי סמואה מבקשים להיוותר במצב בו הם נמצאים, על מנת לשמור על עצמאותם מכמה חוקים אמריקאים. על כן לא ניתן להשוות את מצבה לזה של הפלסטינים ביהודה ושומרון.

נראה, אם כן, שאין כל הצדקה דמוקרטית שלא להציע, לכל הפחות, לפלסטינים שיושבים בשטחים שיסופחו לישראל אזרחות ישראלית מלאה. משעה שהשטח שהם גרים בו הפך לישראלי לחלוטין, זכותם של התושבים לאזרחות במקום מגוריהם לא אמורה להיות שנויה במחלוקת.

אם הפלסטינים יבחרו שלא לקבל את האזרחות הישראלית, יש להעניק להם "תושבות קבע" הכוללת הענקה של מלוא הזכויות:

ראשית, על מנת להימנע מהמצב הבעייתי השורר במזרח ירושלים יש להקפיד כי יהיו מוסדות מקומיים רלוונטיים ובעלי סמכות אליהם יוכלו התושבים להצביע, אם יבחרו בכך.

שנית, הפעלת המנגנון של שלילת תושבות אם אדם עוזב את המקום הגיונית לגבי תושבים שבחרו להגר לישראל, אך אין בה שום הגיון לגבי אנשים שמצאו את עצמם תחת שלטון ישראלי. יש אפוא לבטל את האפשרות לשלול את התושבות הקבועה מתושבים פלסטינים של שטחים שסופחו.

שלישית, גם אם הפלסטינים לא יבקשו להיות אזרחי ישראל, יש להקפיד כי ישראל תכיר במלוא זכויות היסוד שלהם בשטח שיסופח, ובעיקר הזכות לשוויון. החשש המרכזי בשטחים שיסופחו הוא מכך שיתקיימו שתי אוכלוסיות, האחת בעלת זכויות שלטובתה יופנו המשאבים, והשנייה אוכלוסייה מקופחת חסרת זכויות, או בעלת זכויות מופחתות. למשל: בשנים האחרונות ויכוח מרכזי לגבי השליטה הישראלית בשטחים נגע להסדרת הבניה של התנחלויות על קרקעות פלסטיניות פרטיות. לשם פתרון בעיה זו העבירה הכנסת בשנת 2017 את החוק להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, חוק שכנגדו הוגשה עתירה לבית המשפט העליון, אשר טרם הוכרעה. חוק ההסדרה מאפשר למדינה להפקיע את הקרקעות הפלסטיניות הפרטיות עליהן בנויות ההתנחלויות, וזאת לכאורה בניגוד לכללי המשפט הבינלאומי של דיני הכיבוש שחלים בשטח.

לכאורה, סיפוח של השטח למדינת ישראל יהפוך את חוק ההסדרה למיותר, שכן אם השטח מצוי בריבונות ישראלית, חלים בו כל החוקים הנוגעים להפקעה בתוך תחומי מדינת ישראל.החוק הישראלי המרכזי המאפשר הפקעות לצרכי ציבור הוא פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור). החוק קובע מנגנון להפקעה של קרקעות לצרכים ציבוריים, לרבות הקמה או הרחבה של יישוב. לא למותר לציין כי כמעט כל ההפקעות של קרקעות על פי הפקודה בתוך תחומי מדינת ישראל נעשו בקרקעות בבעלות ערבית, בעיקר הפקעות הקרקעות של שנות השבעים סביבן התפתח "יום האדמה". אלא שהצבה כזו של הדברים מתעלמת מפוטנציאל ההפליה שיש בהפעלת חוקים כלפי קבוצות תושבים שאינם אזרחים. בעניין ההתנחלויות, החשש הוא כי חוקים אלו יאכפו באופן מפלה, שיפעל אך ורק לטובת תושבי ההתנחלויות, על חשבון זכויותיהם הקנייניות של הפלסטינים. על כן, לדעתי הפגיעות שפוגע חוק ההסדרה בתושבים הפלסטינים מצדיקות את ביטולו, וזאת אף אם השטחים הרלוונטיים יהפכו להיות בריבונות ישראלית.

רביעית, הניסיון מלמד כי הכלי המרכזי המאפשר שלילת זכויות של הפלסטינים הוא שימוש בחשש הביטחוני. העובדה כי עשרות אלפי תושבים פלסטיניים עוברים לריבונות ישראל מעלה חששות ביטחוניים מוצדקים. הבעיה היא שחששות אלו מתורגמים לעיתים למדיניות של הגבלת זכויות לא מדתיות. למשל: קיים חשש שיוטלו הגבלות על זכות התנועה של הפלסטינים תושבי השטחים הללו למדינת ישראל. יש לכן צורך להדגיש כי השימוש בנימוקים ביטחוניים לשלילה לא מדתית של זכויות הפלסטינים מסוג זה - פסולה.

לסיכום: סיפוח שטחים ביהודה ושומרון על תושביהם הפלסטיניים למדינת ישראל מחייב טיפול מקיף וזהיר בזכויות התושבים הפלסטינים. הקפדה מלאה על זכויותיהם, לרבות מערכת אכיפה נגישה ויעילה של הזכויות היא דרישת יסוד בביצוע מעשה זה.

סיפוח על פי קווים אתניים

סוגיה נוספת שיש לעסוק בה בהקשר לתכנית המאה, היא שאלת תיחום קווי הסיפוח על פי קווים אתניים. כלומר: השרטוט של קווי הסיפוח באופן "לא טבעי" וסביב השטח המיועד להתנחלויות, באופן שיכלול מינימום של פלסטינים, בייחוד כאשר סיפוח כזה נעשה שלא בהסכם עם הפלסטינים.

הבעיה המרכזית של סיפוח כזה היא פגיעה קשה בזכויות של התושבים הפלסטינים החיים בשטחי C ובסמוך להתנחלויות. כמובן, כל עוד לא שורטטו מפות מדויקות קשה לדבר על התוצאות הקונקרטיות, אך הניסיון הקיים בבניית גדר ההפרדה, למשל, יכול ללמד על כמה תוצאות אפשריות של סיפוח כזה.

ראשית, יש להניח כי התושבים הפלסטינים בשטחי C ימשיכו להיות תחת שליטת צה"ל במשטר המלא של דיני הכיבוש. כך שמבחינתם אין כל רווח או שיפור מול המצב הקיים כיום, במובן זה שהם ימשיכו להיות מנותקים מהרשות הפלסטינית.

במקביל, יש יסוד להנחה שסיפוח מעין זה יצור מובלעות של פלסטינים המוקפים בשטח בריבונות ישראלית- מה שיגביל את תנועת הפלסטינים בשטחים אלו, בדיוק כפי המצב שיצרה גדר ההפרדה.

לבסוף, החלת הריבונות על שטחים שיושבים בהם יהודים בלבד, תוך הוצאה מכוונת של הפלסטינים על מנת שלא לתת להם זכויות, משקפת הבנה מעוותת של מוסד הריבונות. כפי שכבר ציינתי, ריבונות איננה רק פעולה נדל"נית של השתלטות של שטח. את הריבונות יש ליישם את הריבונות באמצעות כלים שאינם כלים מפלים. לא ניתן להשאיר מחוץ לשטח הריבונות תושבים פלסטיניים של השטח, כאשר המטרה העומדת בבסיס פעולה זו, היא שלילת זכויות על בסיס אתני.

דברים אלו רלוונטיים במיוחד כלפי התושבים הפלסטיניים של שטח C, שאין כל כוונה לחבר אותם אל המדינה הפלסטינית העתידית, או להעביר את השטח עליו הם יושבים לשליטת הרשות הפלסטינית. הפרדה זו, על בסיס אתני, של החלת הריבונות, אינה אלא מסווה להפליה בוטה.

העברת שטחים בריבונות ישראל למדינה הפלסטינית

חלק מהתוכנית המוצעת הוא העברה של שטחים המצויים כיום בשטח מדינת ישראל הריבונות לידי המדינה הפלסטינית. הסכמת הנציגים הפלסטינים לתוכנית היא הפתרון העדיף על פני כל פתרון אחר. עם זאת, גם במצב זה עולות כמה שאלות באשר לזכויות הבסיסיות של התושבים העשויים להיות מושפעים לרעה מהתכנית:

האם רשאים הפלסטינים וישראל, לנהל מו"מ על העברת "שטחים" ישראלים בהם גרים אזרחי ישראל ערבים אל תחומי הרשות הפלסטינית? גם אם ידון מתווה כזה, לאזרחי ישראל תינתן האפשרות לעבור לתחום שיישאר בריבונות ישראלית, ואם אכן יבחרו לעשות כך, יקבלו פיצוי ראוי על הבית שיישאר מאחור. כל תוצאה אחרת תהיה בניגוד לכללים בסיסיים ביותר של זכויות אדם, לרבות הזכות לחופש התנועה, הזכות לקניין הקבועים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כמובן, אם העברת השטח והתושבים עליו נעשית רק על שטחים המאוכלסים בערבים, המעשה פסול גם כמעשה מפלה.  

אך אף אם אכן לאזרחי ישראל הערבים תינתן אפשרות הבחירה האם להישאר בבתיהם ולהפוך לתושבי מדינת פלסטין, או לעבור לתחומי מדינת ישראל, חילופי השטחים הם בעייתיים ביותר. מצד המדינה, מודל האזרחות כולל לא רק את היכולת לגבות מיסים ולחייב את האזרח להישמע לחוקים. אזרחות משמעה גם מחויבות פוליטית של המדינה לדאוג לרווחת האזרח, ולא לנסות "להיפטר" ממנו על בסיס מוצאו האתני או להתייחס אליו כאל ״אזרח על תנאי״. על כן, לא ניתן לבצע חילופי שטחים כאלו בלא דרישה ברורה של מרבית התושבים לעבור למדינה הפלסטינית.

החלת הריבונות הישראלית על שטחים ביהודה ושומרון, או הסיפוח, איננה רק פעולה משפטית טכנית. היא תשפיע על חייהם של אזרחים ואזרחיות רבים, ישראלים ופלסטיניים. חשוב שנדון כבר בשלב זה בהשלכות אלו, ולא ניתקל בהן רק לאחר שהסיפוח יתבצע.