כוחה של לגיטימציה בינלאומית

החלטת החלוקה מלמדת כי השאיפה ללגיטימציה בינלאומית אינה מנוגדת לאינטרס הלאומי של מדינת ישראל, אלא היא מהווה חלק מרכזי ממנו. היא אף מלמדת כי לטענות בדבר צדק והגינות יכולה להיות השפעה מכרעת על מתן לגיטימציה בינלאומית.

עמדתה של מדינת ישראל ביחס לסוגיית הלגיטימציה הבינלאומית נעה מאז ומתמיד בין שני קטבים מנוגדים. מחד גיסא, מצויה אמירתו של דוד בן גוריון לפיה "עתידנו אינו תלוי במה יאמרו הגויים אלא במה יעשו היהודים",נאום במסדר צה"ל ביום העצמאות ברמת גן, ביום ה' באייר תשט"ו, 27 באפריל 1955. וכי "רק העזת היהודים הקימה [את] המדינה ולא החלטת 'אוּם-שמוּם'".משה שרת, יומן אישי, ג (1978) 874. האמירה הנ"ל נאמרה בישיבת הממשלה מיום 29 למרץ 1955. מאידך גיסא, מגילת העצמאות מיום ה' באייר תש"ח (14 במאי 1948) מנתה שורה של הצהרות בינלאומיות שאישרו את זכות העם היהודי לתקומה לאומית בארץ ישראל – הצהרת בלפור, כתב המנדט, ובמיוחד – החלטת החלוקה משנת 1947. להחלטה האחרונה – שאנו מציינים, ממש בימים אלו, שבעים שנה לאימוצה - נועד תפקיד מיוחד בביסוס הלגיטימציה הבינלאומית של המדינה החדשה. ראשית, נקבע לגביה בהכרזת העצמאות, כי "הכרה זו של האומות המאוחדות בזכות העם היהודי להקים את מדינתו אינה ניתנת להפקעה". שנית, החלק האופרטיבי של ההכרזה נתלה גם ב"תוקף זכותנו הטבעית וההיסטורית" וגם על "החלטת עצרת האומות המאוחדות" בכדי להצדיק את הכרזת הקמת המדינה.

הדים למתח בין ביטול חשיבותה של עמדת הקהיליה הבינלאומית לבין ייחוס משקל רב לעמדתה זו, ניתן למצוא גם בהתייחסות גורמי ממשל לביקורת הבינלאומית על פעולות ביטחוניות בהן נוקטת ישראל. מחד גיסא, ישנו שלל התבטאויות מצד ראשי מערכת הביטחון בדבר היות צה"ל "הצבא המוסרי ביותר בעולם", וכי אין ליחס משמעות רבה לביקורת על הצבא שמקורה ב"ארגונים צבועים".ראו למשל: חזקי ברוך "נתניהו לחובלים: אתם בצבא המוסרי בעולם", ערוץ 7, 2.9.14 ;שלומי סגל, "בישראל מגיבים: דו"ח האו"ם מוטה נגד ישראל", לדעת, ה' תמוז תשע"ה. מאידך גיסא, מספר גופים ממשלתיים, לרבות צה"ל, המשרד לעניינים אסטרטגיים ומשרד החוץ, משקיעים מאמצים גדולים במאבק נגד הדה לגיטימציה של פעולות ישראל בתחום הביטחון.ראו למשל: יוחאי עופר, "למנוע את גולדסטון 2: גוף חדש בצה"ל יילחם בדה לגיטימציה", NRG 14.2.16; יוסי מלמן, "האיום שהחליף את איראן: כיצד מתמודדת ישראל עם סכנת החרם", פורבס ישראל 2.9.16.

השניות המאפיינת את עמדת ישראל ביחס לצורך בלגיטימציה אינה מפתיעה במיוחד. על-פי התיאוריות המקובלות בספרות האקדמית,ראו למשל: Stephen M Walt, ‘International Relations: One World, Many Theories’ 110 Foreign Policy (1998) 29, 38. היחסים הבינלאומיים מושתתים על שלושה אדנים עיקריים – אינטרסים לאומיים (ריאליזם), שיקולי צדק והוגנות (ליברליזם), ואינטראקציה עם מדינות וגופים אחרים (קונסטרוקטיביזם) – ומונח הלגיטימציה הבינלאומית מקיים יחסים מורכבים עם שלושתם. מדינות פועלות על-פי האינטרסים שלהן, אך יש להן אינטרס מובהק בכך שפעילותן תיתפס כמוצדקת (קרי, לגיטימית) גם בעיני גורמים אחרים; מדינות נוהגות להצדיק את פעילותן על בסיס שיקולי צדק והוגנות, אך פעילות הנתפסת כמוסרית ומוצדקת בעיני מדינה אחת עשויה להיתפס כבלתי מוסרית ולא מוצדקת בעיני הסביבה שלה; ומדינות וגופים בינלאומיים נוהגים להשפיע על מדינות אחרות להתאים את פעולתן לאינטרסים שלהם ולתפיסות העולם שלהם בדבר מהי פעילות לגיטימית. מכאן שמדינה הפועלת על מנת לקדם את האינטרסים שלה בצורה הנתפסת כבלתי לגיטימית עלולה לשלם מחירים מדיניים על פעולותיה, והיא חושפת עצמה ללחצים עתידיים על מנת שתשנה אותן. החלטות ישראל לשנות את מדיניות החקירות של צה"ל, לצמצם מאוד את השימוש בפגזי זרחן, ולהפסיק את מדיניות הגירוש מהשטחים, מדגימות מקרים בהם מקבלי ההחלטות הישראלים שינו את המדיניות בעקבות ביקורת בינלאומית, הואיל והם ראו בצורך בהשגת לגיטימציה כחשוב יותר מהתועלת הביטחונית הצרה של האמצעים או השתכנעו בדבר חוסר ההצדקה שלהם. לעומת זאת, המשך פעולות הריסת הבתים העונשית, מדיניות ההתנחלויות והמצור על עזה, למרות הביקורת הבינלאומית הנוקבת עליהם, מייצגים דוגמאות למקרים בהם מקבלי ההחלטות סבורים, בצדק או שלא בצדק, כי האינטרסים הביטחוניים או הלאומיים התומכים במדיניות הנם בעלי משקל כבד יותר מעלות נזקי הדה לגיטימציה הנגרמים בגינה למדינה, או כי ישנם שיקולי צדק והוגנות מיוחדים התומכים במדיניות (למרות העמדה המנוגדת של רוב חברות הקהילה הבינלאומית) המצדיקים את מחיר הפגיעה בלגיטימציה.

על רקע דברים אלה, מתחוורת חשיבותה הדרמטית של החלטת החלוקה – החלטה 181 של העצרת הכללית. ההחלטה כללה הכרה של האומות המאוחדות בזכותו של העם היהודי להקמת מדינה בארץ ישראל ובפתרון שתי המדינות (מדינה יהודית לצד מדינה ערבית), והיא ייצרה מסה קריטית של לגיטימציה בינלאומית לזכות להגדרה עצמית של העם היהודי, ולהתייחסות למדינת ישראל כאל מדינת הלאום של העם היהודי (תוך שמירה מלאה על זכויות המיעוטים בה). ללגיטימציה כזו, היה ככל הנראה תפקיד מכריע בהצלחתה של התנועה הציונית לממש את האינטרס שלה בהקמת מדינה, ולבסס לאורך זמן את ההצדקה להמשך קיומה של המדינה. הגם שההחלטה עצמה אינה מחייבת מבחינה משפטית, שכן היא נוסחה מלכתחילה כהמלצה גרידא, וממילא לא ניתן עוד ליישמה לאור עמדת כל הצדדים המעורבים בסכסוך הישראלי פלסטיני ובשל שינוי הנסיבות, היא עדיין מייצגת, במידה רבה, את התפיסה של חלקים נרחבים בקהילה הבינלאומית, ושל הנהגות הצדדים לסכסוך עצמם, בדבר מה מהווה פתרון צודק והוגן לסכסוך – שתי מדינות לשני עמים. יתר על כן, עיגון אלמנטים מרכזיים של החלטת החלוקה בהחלטות בינלאומיות מאוחרות יותר, כגון החלטות מועצת הביטחון 242 (1967) ו- 2334 (2016),ראו החלטת מוהב"ט 242 (1967), 2334 (2016). מצביע על המשך קיומו של גרעין קשה של לגיטימציה בינלאומית להחלטה. נראה כי צדקו, אפוא, מנסחי מגילת העצמאות בקבעם כי ההכרה במדינה יהודית בארץ ישראל המצויה בהחלטת החלוקה "אינה ניתנת להפקעה".

באופן רחב יותר, ניתן לטעון כי לכללי משפט בינלאומי ולהחלטות של גופים בינלאומיים המבוססות עליהם או על שיקולי צדק והגינות, תרומה חשובה לביסוס לגיטימציה בינלאומית, ועל כן, מדינות רבות מנסות להפחית התנגשות עם כללים והחלטות כאלה מחד, ולנסות להשפיע על תכנן מאידך. אשר על כן, לטענת ישראל כי אמצעי ביטחון ספציפי הנו מוסרי או מוצדק צפויה אולי להיות השפעה מסוימת על עמדתם של גורמים בינלאומיים ביחס ללגיטימציה של האמצעי, אך להערכתם של גורמים אלה את חוקיותו של האמצעי לפי המשפט הבינלאומי ואת התאמתו לעמדתם של גופים בינלאומיים צפויה להיות השפעה רבה עוד יותר. לפיכך, במבט צופה פני עתיד, נראה כי אם ישראל מבקשת להקנות למדיניות שלה בנושאי חוץ וביטחון לגיטימציה בינלאומית רחבה ככל האפשר, עליה לנסות לשכנע את הקהילה הבינלאומית כי היא שומרת בפעילותה על כללי המשפט הבינלאומי וכי היא פועלת לפי החלטות של ארגונים בינלאומיים, לפחות ככל שאותן החלטות מבוססות על תפיסות מקובלות של משפט, צדק והגינות.

החלטת החלוקה מלמדת כי השאיפה ללגיטימציה בינלאומית אינה מנוגדת לאינטרס הלאומי של מדינת ישראל, אלא היא מהווה חלק מרכזי ממנו. היא אף מלמדת כי לטענות בדבר צדק והגינות יכולה להיות – לפחות בסיטואציות מסוימות – השפעה מכרעת על מתן לגיטימציה בינלאומית.