בוער לנו לדעת

מה בין השריפה בכרמל ובין פרשת ויקיליקס? האם חופש המידע ישפר את מצב שירותי הכבאות בישראל? קראו את מאמרה של תהילה שוורץ- אלטשולר.

במהלך השרפה ובייחוד ביום שאחרי הכיבוי, יחד עם תחושת ה"עצבות בעריה הפתאומית הזאת, עצבות של מלחמות אבודות, של דם חינם", התעוררה הביקורת על גווניה. שוב דוח מבקר המדינה, ודיונים בדבר הקמת ועדת חקירה ממלכתית על תומכיה, מתנגדיה והרכבה. ועוד דוח שיעסיק את אמצעי תקשורת ההמונים במשך כמה שעות: "הממונה הזקן על היערות השרופים מתרוצץ בין חקירה לחקירה. מוסיף שאלות, רושם תשובות... היער השרוף מעלה ריח רע של באשה, כאילו נבלה ענקית סרוחה סביבם. החקירה מתעצמת. שיעמום גדול. מה ראה? מה שמע? מה עשה? זה מעליב, התלות הזאת בחושים, כאילו הם העיקר. כאילו לא היה טמון כאן איזה רעיון".

אנשי ציבור ועיתונאים נזעקו על היעדר הפניית תקציבים לרשויות הכבאות, וסכום של מאה מיליון ש"ח הפך למטבע שאיש אינו יודע היכן הוא, ומה מתוכו נוצל בפועל לרכישת ציוד כיבוי. מהו באמת תקציב שירותי הכבאות בישראל? היכן הם מאה מיליוני השקלים? באיזה ספר תקציב הם רשומים? איזה שיעור הם מתוך הסכום שביקשו שירותי הכיבוי? מה מתוכם כבר הועבר למשרד הפנים? וכמה לשירותי הכבאות? ומה כבר נצבע להזמנות ציוד? ומתי? וכמה חומר כיבוי נרכש? ובכמה כסף? כרגיל, התברר שהמידע היחיד הוא זה המגיע ישירות ממשרד האוצר, בלי שאפילו אמצעי התקשורת הממוסדים מסוגלים לבקר אותו או להעריך את אמינותו.

כמעט בעת ובעונה אחת פרצו הלהבות בכרמל, והתפוצצה פרשת וויקיליקס. אף שאין להשוות בין הפרשיות, ראוי בכל זאת להסב את תשומת הלב להיבט של פרשת וויקיליקס המשליך על לקחי השרפה. הנחת היסוד העולה מסאגת וויקיליקס היא כי כאשר המידע קיים ברשת, ניתן להגיע אליו, לדעת עליו ולראות אותו. ואולם, בעצם קיומה של מסה אדירה של מסמכים אין שום ערובה להשפעה על השיח הציבורי. יש צורך בהנגשת המידע כך שיהפוך לידידותי לאזרח המבקש לקבל ממנו פשר, הֶקשר ותובנות. לשם כך עשו כל ארגוני המֶדְיה הגדולים בעולם, ועמם עולם הבלוגוספִרה, את ימיהם כלילות, ומיפו, ניפו, ייצרו הֶקשר והעניקו ייצוגים גרפיים.

אכן, העידן הדיגיטלי מביא עמו הזדמנויות למעורבות ישירה מצד האזרחים לצורך התמודדות עם אתגרים ציבוריים ועם תהליכי עיצוב מדיניות, הזדמנויות חסרות תקדים בהיסטוריה הדמוקרטית. אין מדובר רק בבחירות מקוונות (e-voting) ובשירותי תשלום ממשלתיים מקוונים (e-governmental services) אלא בעיקר במעורבות בתהליך קבלת החלטות ובמשילוּת מקוונת (e-governance). ואולם, תנאי בסיסי לשיתוף אזרחי בתהליכי קבלת החלטות הוא מידע זמין בכלל, וזמין במשולב עם היצע הפונקציות של המדיה הדיגיטלית בפרט. כך, האפשרויות לעבד מידע בדרכים רב-ממדיות ובגרפיקה מאירת עיניים ושֵׂכֶל הן עצומות ועשויות לשנות את מערך יחסי הכוחות בין השלטון לבין הפרט מנקודת הראות של החזקת המידע והכוח הטמון בה.
מטרותיה של הדמוקרטיה המקוונת מובנות כמעט מאליהן: טיוב קבלת החלטות שלטוניות, העלאת אמון האזרחים בממשל, שקיפות, אחריותיות, יכולת לעמוד במדויק יותר על הרצון המצרפי של אזרחים וכיוצא באלה. ואולם, אין די בהנגשת האזרחים לכלי הטכנולוגיה. יש צורך בנכונות שלטונית וביוזמה אזרחית לצורך ארגון המידע השלטוני כך שאפשר יהיה לחלץ ממנו מסקנות בהירות.

חלק שני 

אחד ההיבטים הקשים ביותר של היעדר שקיפות במדינת ישראל הוא תחום התקציב. כידוע, אין שום גוף, מלבד אנשי אגף התקציבים באוצר, שהמידע בשלמותו פרוש לפניו. לפיכך הליך התקצוב במדינת ישראל מתבצע בהיעדר שקיפות, עובדה הפוגעת בהליך הדמוקרטי ככלל, מעניקה כוח רב לאנשי אגף התקציבים באוצר, וחותרת תחת היבטים שונים של עקרון הפרדת הרשויות. גופים, ארגונים ומוסדות, בין שמדובר בגופי הממשלה והכנסת עצמם ובין שמדובר בציבור הישראלי, המבקשים לבחון את התקציב בחתכי רוחב שונים, אינם יכולים לעשות כן, ועל אחת כמה וכמה אין באפשרותם לחלץ ממנו מסקנות ברורות.

הקושי בהפיכת תקציב המדינה לשקוף ולנגיש יותר טמון בשני גורמים. ראשית, חוסר במשאבים. שנית, היעדר מוטיבציה שלטונית הנובע מן התפיסה של מיניסטריון של מידע השומר את המידע לעצמו, וכן מטיעון החשש מחוסר הבנה, שיש בו יותר מקורטוב זלזול באינטליגנציה של הציבור וביכולתו לכלול כמה אנשים לפחות שיודעים לקרוא מספרים ומבינים בניהול תקציב.

סיעת "עיר לכולנו" במועצת העיר תל אביב הפנתה בשנת 2009 בקשה אל העירייה לקבל את כל נתוני תקציב העירייה לשנת 2009. הבקשה נענתה בשלילה בטענה ש"הציבור אינו מספיק מתוחכם להבין את הנתונים ולנהוג בהם באחריות". בשלב הבא הסכימה העירייה למסור את המידע, אך בעותקים מרשרשים בלבד ובקבצים "סגורים" (פי.די.אף). לאור סירוב העירייה לפרסם את המידע בקובץ קריא מכונה (ולכן "חפיש") פנתה סיעת עיר לכולנו יחד עם התנועה לחופש המידע לבית המשפט המחוזי בתל אביב בעתירה מכוח חוק חופש המידע. במהלך הדיון ניאותה העירייה להקים מערכת שאילתות סגורות בעניין התקציב, בדומה למוצג באתר אגף התקציבים במשרד האוצר. השופט עודד מודריק החליט במהלך הדיון כי אם תהיה העירייה מוכנה לקבל על עצמה לקראת תקציב 2011 לפרסם את הצעת התקציב בקובץ המאפשר חיפוש ועיבוד של הרשומות, תימחק העתירה.

בראשית 2010 העלתה סיעת עיר לכולנו לרשת את אתר ה"תקציבולטור", תוכנה המאפשרת לחפש נתונים בתקציב העירייה וכוללת את נתוני התקציב של השנים 2006-2009. תגובת העירייה לתקציבולטור: "הכלי החדש והמתוחכם לכאורה, משיג בדיוק ההפך: בלבול ואי סדר בנתונים המובילים להטעיה של הקורא. הכלי מאפשר לאנשים לא מקצועיים להשוות בין נתונים שאין ביניהם שום קשר". רוח הדברים מזכירה במידה רבה תגובות ממוסדות להדלפת הענק של אתר וויקיליקס. אכן, סטטיסטיקה בידיים הלא נכונות עלולה להפוך לפורנוגרפיה של מספרים, אך התועלת והחשיבות בהנגשת מידע לרשות הציבור גוברות על החשש מפירוש שגוי של נתונים.

אף שלאחרונה הועלתה באתר אגף התקציבים של האוצר מערכת שאילתות מקוונות, ומאוחר יותר נוספה לאתר פונקציה המאפשרת לקבל מידע בתחום התמיכות, מדובר עדיין במה שנחשב בעולם הדיגיטלי "אתר דיקטטורי" במובן זה שהוא איננו מאפשר חיפוש מילולי לפי בחירת המבקש; הוא מספק תשובות רק על שאלות שהמערכת מסוגלת או רוצה לטפל בהן; ואיננו מאפשר ביצוע של השוואה בתוך מאגר הנתונים בין שנים או בין נושאים שונים.

צורך השעה הוא הנגשת מסמך תקציב המדינה לכלל הגורמים המעוניינים בכך, בצורה שאינה תלויה מהותית במבנה המשרד שבו הוא נוצר. הדרך העכשווית והמתאימה לעשות כן היא באמצעות שימוש בטכנולוגיה הדיגיטלית, והיא אינה כה סבוכה. מדובר בהשמשת ממשק מקוון, מזמין, נגיש וחכם שבאמצעותו יוכל כל אדם בעל מיומנויות טכניות בסיסיות לאתר נתונים רלבנטיים בתקציב המדינה, להגיע לחיתוכי מידע מורכבים בדרך אינטואיטיבית ומסבירת פנים ולהציג את המידע באופן התומך בהפקת מסקנות. אכן, במספרים לבד אין די. יש צורך בריכוז שכבות מידע שאינן חשבונאיות על התקציב, שיספקו מגוון חתכים של הכתוב בו, ובבניית בסיס מידע שיציג נתונים שקופים ואמינים". אלה יאפשרו דיון ציבורי מעמיק, ענייני ולא מוטה בהקצאות המדינה, בהכנסותיה ובהוצאותיה.

הרשת מלאה באתרים שמטרתם להנגיש כלכלה להמונים, מתוך התפיסה שחלק מן המידע מוצג בכוונה בצורה מורכבת כדי לשמר כוח בידי המחזיקים אותו. בבריטניה, למשל, אף שהאתר הרשמי של משרד האוצר הבריטי מזכיר את זה הישראלי, קמו כמה גורמים פרטיים "משוגעים לדבר" אשר גייסו כסף לצורך הנגשת תקציב הממלכה המאוחדת. התקציב הפדרלי האמריקני מונגש בצורה נרחבת ומתוחכמת, כמו סדרות נתונים רבות אחרות.

אכן, שקיפות תקציבית היא כלי דמוקרטי ראשון במעלה, וקשה לחשוב על נושא המעורר עניין ציבורי רב יותר, אשר רלבנטי לחיי תושבי המדינה ומצדיק את פרסומו ברבים. חשיפת התקציב תיאלץ את המדינה לפעול בהתאם לסטנדרטים מתקדמים של שקיפות, ובכך תהיה לה תרומה מכרעת לטיוב המערכת השלטונית ולמלחמה בשחיתות.

ראשית, יש לדרוש כי קובצי התקציב יינתנו בפורמט אחיד קריא מכונה (למשל בקובצי אקסל) ולא בקבצים סגורים (קובצי פי.די.אף), מתוך התפיסה שלפיה הערך של המידע וכוחו עולים בשיעור ניכר אם הוא ניתן לעיבוד. העובדה שהיה צורך לפנות לבית המשפט כדי להשיג מידע בדרך זו היא שערורייתית. בשבוע האחרון של נובמבר החליטה ועדת השרים לשיפור השירות וממשל פתוח בראשות השר מיכאל איתן על פתיחת סדרות נתונים (Datasets) לשימוש הציבור. על פי ההחלטה יוגש המידע בקבצים פתוחים כדי לשמש אנשי תוכנה לפיתוח אפליקציות שונות לטובת הציבור. זהו צעד ראוי אך מוגבל בהיקפו, משום שהוא מתייחס לכך שכל משרד ממשלתי חייב להציג שלוש סדרות נתונים חדשות. בנוסף, יש לעקוב אחר ביצוע היוזמה, בייחוד על ידי משרדי ממשלה שאין להם היסטוריה של שקיפות שלטונית.

לשם ההשוואה יש לציין כי מיד עם כניסתו לתפקיד פרסם נשיא ארצות הברית ברק אובמה מסמך מדיניות בעניין חופש המידע אשר, בין השאר, קבע את הדברים האלה (ההדגשה שלי):   

To the extent practicable and subject to valid restrictions, agencies should publish information online in an open format that can be retrieved, downloaded, indexed, and searched by commonly used web search applications. An open format is one that is platform independent, machine readable, and made available to the public without restrictions that would impede the re-use of that information.

ואכן, אתר Apps Showcase מציע אפליקציות הנשענות על סדרות נתונים בתחומים נרחבים של הפעילות השלטונית האמריקנית, וחלקן מאפשרות חיתוכים גרפיים מרהיבים.

נוסף על כך, נענה האוצר לפניית התנועה לחופש המידע והעביר אליה לאחרונה את תקציב 2009-2010 בקובצי אקסל. את הצעת התקציב לשנים 2011-2012 מסרב בינתיים האוצר להעביר, על אף פניית התנועה, ואף שמידע ציבורי לגביו חשוב שבעתיים בעת הדיונים על אישורו.

שנית, נדרשת הקמת פלטפורמה דיגיטלית ציבורית הכוללת כלי חיפוש שיאפשרו להשתמש בכלים מקצועיים ובזמן סביר לצרכים האלה: קריאת המידע, הבנתו, עיבודו וניתוחו; השוואה בין נתונים משנים שונות; איתור סעיפים וקיבוץ נתונים ממקומות שונים בתוך הררי מידע בקובץ המונה מאות אלפי רשומות; מעקב אחר מגמות שחלו בהשקעה בפרטי התקציב השונים; השוואה בין התכנית לבין ביצועהּ. זהו, אולי, הלקח החשוב ביותר מפרשת וויקליקס: האפשרות להפוך מידע לכזה הניתן לפענוח ולהבנה.
היעדר עניין לציבור ו"עצלות אזרחית", בייחוד בתחומים המייצגים תהליכי מדיניות אטיים, דוגמת רפורמות הפרטה שונות בחוק ההסדרים וייבוש שירותים ציבוריים, הם אחד הגורמים לכשל הדמוקרטי של היעדר דיון ציבורי בנושאים בעלי חשיבות ארוכת טווח. האסון בכרמל הוא הזדמנות להעלות על סדר היום את הקצאת התקציבים לשירותי הכבאות בישראל, וככזה הוא עשוי לעורר עניין בקרב החוקרים והציבור הרחב גם יחד. ואולם, הנתונים אינם בנמצא, והמידע היחיד הנוגע לפילוח תקציב הכבאות הוא זה המגיע ישירות ממשרד האוצר, בלי שאפילו אמצעי התקשורת הממוסדים מסוגלים לבקר אותו או להעריך את אמינותו.

אחד הנתונים העולים מן המחקר המועט הקיים כיום העוסק ביוזמות שיתוף מקוון במדינות OECD הוא שאחד התנאים להצלחת המיזם הוא שמרכז הכוח שלו ומיקומו של המשתתף נמצאים ב"פינות" של המערך המשילותי (בין שמדובר ביוזמות הקשורות במקום גאוגרפי מובחן וקטן בין שבנושא ייחודי). ממצאים אלה מתאימים למחקרים אחרים המראים ירידה בעניין בבחירות, בד בבד עם עלייה בפעילות אזרחית ישירה המתמקדת בנושאים ספציפיים על ידי אזרחים המבקשים ליטול חלק נכבד יותר בשליטה בחייהם ובחיי הקהילה הקרובה שבתוכה הם חיים. אחת הדרכים ההגיוניות ביותר לעשות זאת היא באמצעות מתן גישה לנתוני התקציב הרלבנטיים לכל "אזרח מודאג" בהתאם לתחום העניין שלו.

אזרח אשר מודע לקיומה של שורת תקציב הנוגעת לו אישית עשוי לחפוץ למצוא אותה, לאתר את סכומה התקציבי ולראות אף אם היא נוצלה הלכה למעשה. אם שיעור ניצולהּ אינו הולם את ציפיותיו, יוכל לשלוח תגובה על הנתון התקציבי, אשר תגיע בסופו של דבר אל הממונה על שורה זו. די בכך שאזרח מודאג וחרוץ אחד יוכל בעבודה שיטתית לחלץ נתונים הנוגעים למערך אחיות בתי הספר, לטיפות החלב, למרכזי בריאות הנפש, לזיהום האוויר והמים באזור מסוים או למערך האשפוז בבתי החולים.

על אחת כמה וכמה נכונים הדברים בעת משבר: שיתוף פעולה בין חברות הייטק לבין ארגונים בעלי סדר יום ציבורי להקמת אתר תקציב המדינה היה מעורר מוטיבציה בקרב אזרחים מודאגים רבים להשקיע זמן ומאמץ בבדיקה שיטתית של השאלות שהועלו בראשית הדברים: כיצד נראה תקציב שירותי הכבאות לאורך שנים? כיצד הוא מחולק? כמה הובטח? ומה ניתן בפועל? כיצד נוצל התקציב ועבור אילו צרכים? אין ספק שנתונים מסוג זה היו מופצים באופן ויראלי במֶדְיה החברתית ומוצאים את דרכם במהירות גם אל אמצעי תקשורת ההמונים. גורמי התקשורת, מצדם, יכלו להעניק אסמכתה נקודתית לנתונים המוצגים מטעמם ואשר נלקחו מתקציב המדינה, ולא להסתפק בהודעות לתקשורת היוצאות ממשרד האוצר והמובאות כלשונן ללא ביקורת. גופים מתמחים (האקדמיה ומכוני מחקר) יוכלו לסכוֹם נתונים הנוגעים לסך ההשקעה התקציבית בנושא שירותים מצילי חיים בחתך רוחב, לחקור שינויים תקציביים לאורך שנים ולייצר מידע ציבורי יקר ערך.

הנגשת תקציב המדינה על גבי הרשת היא פרויקט בעל חשיבות ציבורית לאומית מן המעלה הראשונה שיקדם דיון ציבורי בנושאים בוערים, עוד בטרם יבעירו את הארץ. 

---

עו"ד ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר היא חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה.

לקריאה נוספת

בן-דב, ניצה, 2006. והיא תהילתך: עיונים ביצירות ש"י עגנון, א"ב יהושע ועמוס עוז, תל אביב: שוקן, עמ' 145-150.

שקד, גרשון, 1998. הסיפורת העברית 1880-1980, חלק ה': בהרבה אשנבים בכניסות צדדיות, תל אביב וירושלים: הוצאת הקיבוץ המאוחד וכתר, עמ' 164-166.

הסדנא לידע ציבורי, והנגשת תקציב המדינה (נכתב בידי ערן קליין משתי"ל).

Botterman Maarten, Millard Jeremy et al., 2009. Value for citizens: A vision of public governance in 2020, Report for the European Commission, Brussels: Information Society and Media Directorate.

Codagnone Christiano, and David Osimo, 2008. Future technology needs for future eGovernment Services: Services platform report, Report for the European Commission, Brussels: Information Society and Media Directorate.

Osimo David, Dieter Zinnbauer and Annaflavia Bianchi, 2007. The future of eGovernment: An exploration of ICT driven models of e-Government for the EU in 2020, IPTS, Brussels.

Potnis, Devendra D., 2010. "Measuring e-Governance as an innovation in the public sector", Government Information Quarterly 27 (1): 41-48.

Torres Natalia, 2009. "Institutional design for an effective access to public information", Open Government: a journal on Freedom of Information 5 (2) (online journal available)