ועדת חקירה ממלכתית: עריפת ראשים או הפקת לקחים

קולות רבים הקוראים להקים ועדת חקירה ממלכתית להתנהלות הרשויות בשרפה בכרמל מתייחסים לוועדה כזאת כפתרון לכל צרותינו. דנה בלאנדר טוענת כי זוהי התחמקות מהבעיה האמיתית – האשמות אישיות במקום הפקת לקחים ארגוניים.

בטרם כבו אחרוני הגחלים בשרפה בכרמל החלו להתלהט הרוחות סביב היוזמה להקים ועדת חקירה ממלכתית. הפוליטיקאים, מקצתם מנסים להציג את עצמם כשוחרי ביקורת ואחרים המצטיירים כחוששים מפניה, מתקוטטים בשאלה אם יש להקימה, אולם השאלה הראויה להישאל אינה נשאלת: מהי תכלית הקמת ועדת החקירה הממלכתית במקרה זה?
מוסכם על כולם כי יש לחקור את השרפה, אולם הדעות חלוקות באשר לאמצעי הראוי והיעיל ביותר במקרה המדובר. ברור שכל אירוע בסדר גודל שכזה מחייב חקירה יסודית ומקיפה, שמטרתה הפקת לקחים ומניעת אסונות כאלה ואחרים בעתיד. אולם השאלה היא אם בשיח הפוליטי בישראל הקריאה להקמת ועדת חקירה אינה משמשת מסווה ליצר הטבעי, אך הלא הגיוני, למצוא אשמים במחדל ולא בהכרח לתרום למניעת הישנות תרחישים כאלה בעתיד.

מגמה זו של שימוש בוועדות חקירה כדי "לכבות שרפות" ולא בהכרח לצורך בירור עובדות והפקת לקחים מצטרפת למגמה אחרת הרווחת בציבוריות בישראל - הקמת ועדות חקירה ממלכתיות כמפלט מאחריות, הן מיניסטריאלית של הממשלה והן של חברי הכנסת מלמלא את תפקידם כמבקרים ומפקחים על הרשות המבצעת. פרדוקסלית, בדינמיקה הנוצרת סביב הקמת ועדות חקירה בישראל, עצם ההחלטה על הקמת הוועדה הופכת חשובה יותר מעבודתה וממסקנותיה המערכתיות.

מצד הממשלה ושריה הקמת ועדת חקירה ממלכתית עשויה לדחות את הקץ בכל הנוגע להפגנת אחריות מיניסטריאלית. כולם מחכים למוצא פיה של הוועדה, וגם אז אם הוועדה אינה קובעת במפורש כי מישהו "אשם", דהיינו בשפה משפטית, הוא נחשב "זכאי" אף על פי שמדובר בתחומים שבהם למשפט אין יד ורגל, והאחריות הרלוונטית היא פוליטית ולא פלילית.

גם בקרב חברי הכנסת התפתחה נטייה לחכות לגזר הדין של הוועדה במקום לפעול באמצעים פרלמנטריים. דבריו של יו"ר הוועדה לביקורת המדינה ח"כ יואל חסון בהקשר של הצורך בהקמת ועדת חקירה ממלכתית לחקירת השרפה בכרמל ומערך הכבאות מדגימים עד כמה התחלפו היוצרות בשיח הפוליטי בישראל:

"לאור הדו"ח החמור [של מבקר המדינה], הדרך היחידה להביא לשינוי תפישה בקרב מקבלי ההחלטות ביחס למערך הכיבוי וההצלה היא באמצעות הקמת ועדת חקירה ממלכתית. רק לוועדת חקירה ממלכתית יש את הסמכות המשפטית להסיק מסקנות אישיות ואת הסמכות המקצועית לגבש מודל חדש וטוב למערך הכבאות." [ההדגשה שלי].

מדבריו של חסון משתמע שוועדות חקירה אמורות למלא את תפקיד הכנסת והרשות המבצעת גם יחד: הן אמורות לתבוע ממקבלי ההחלטות ובעלי התפקידים לשאת באחריות מיניסטריאלית ("להסיק מסקנות אישיות") וכן לגבש מדיניות בנוגע למערך הכבאות. כמו כן מטעים חסון כי הקמת ועדת חקירה היא "הדרך היחידה" שאפשר באמצעותה להשפיע על מקבלי ההחלטות. נכון שלשם הפעלת שיקול דעת לציבור ולכנסת דרוש מידע דוגמת זה המופיע בדוח מבקר המדינה, אבל ועדת חקירה ממלכתית אינה אמורה לשמש תחליף לביקורת ציבורית ופרלמנטרית. הכנסת לא יכולה ולא ראוי שתטיל יהבה רק על ועדת החקירה הממלכתית. על כל פנים לא ברור מה מהות תפקידה של ועדת חקירה ממלכתית. האם אכן צודק ח"כ חסון בהצהירו כי "רק לוועדת חקירה ממלכתית סמכות משפטית להסיק מסקנות אישיות".

תפקיד הוועדה: בירור עובדות או "עריפת ראשים"?

למעשה, ישנה מחלוקת בשאלה מהו תפקידה של ועדת החקירה ומה הן סמכויותיה. החוק קובע ש"בגמר דיוניה תערוך ועדת חקירה דין וחשבון על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה, אם תמצא לנכון להוסיף המלצות, ותגיש את הדין וחשבון לממשלה' (סעיף 19א לחוק ועדות חקירה התשכ"ט-1968). משמעותו של הסעיף היא שעל הוועדה לפרסם דוח הכולל את תוצאות החקירה, ואולם אין היא מחויבת להמליץ המלצות נוסף על בירור העובדות, אך היא רשאית לעשות כן. (ראו כאן הרחבה בנוגע לסמכות הוועדה להמליץ המלצות.)
יש הטוענים כי על ועדת חקירה להתמקד בבירור העובדות ותו לא. כזו הייתה עמדתו של חיים צדוק בעת דיון על החוק בכנסת: "[...] תפקיד הוועדה הוא לקבוע עובדות: כלומר, לא להסיק מסקנות, אפילו לא להמליץ על מסקנות, אלא לקבוע עובדות [...] אין זה עניינה להחליט או אפילו להמליץ מה ייעשה בו, זאת יעשו הממשלה, הפרלמנט ודעת הקהל."

לעומת זאת יש הסוברים כי ועדת חקירה אינה ממלאת את המנדט הציבורי שניתן לה אם היא מגבילה את עצמה לבירור עובדתי ואינה ממליצה המלצות. חברי ועדת אגרנט (שחקרה את מחדל מלחמת יום הכיפורים) סברו כי לוועדה תפקיד כפול - בירור עובדתי וגיבוש המלצות: "ועדת חקירה [...] חייבת למעשה למלא משימה כפולה: מצד אחד מצפים לכך שתברר את העובדות ותציג אותן בצורה מוסכמת, וזאת גם לשם לימוד הלקחים המתחייבים מהן לגבי העתיד לבוא; מצד שני יכולה היא להגיע למסקנות ובעת הצורך גם להמליץ המלצות בנוגע לאחריות האישית של יחידים נושאי תפקידים לאשר קרה" (דוח ועדת אגרנט, עמ' 53-54).

בפועל התגבש הנוהל שלפיו ועדות חקירה ממלכתיות נוהגות לפרסם גם המלצות. ועדות חקירה ראו את עצמן מוסמכות להצביע על כשלים בהתנהגותם של עובדי ציבור או נבחרי ציבור, לבקר התנהגות זו ולהסיק בעניינה מסקנות. כמו כן הן אימצו את הגישה שלפיה הן מוסמכות להמליץ המלצות אישיות, כגון המלצה שאדם מסוים לא ימשיך לכהן בתפקידו (דוח ביניים, ועדת וינוגרד, ע' 25).

המלצות ועדות החקירה ניתנות בדרך כלל בשתי רמות: אישית ומוסדית. בדרך כלל המלצות ברמה האישית (העברת אדם מתפקידו וכו') ממומשות, ואילו המלצות מוסדיות הדורשות רפורמות ושינויי חקיקה נותרות מיותמות על הנייר. בניגוד לפיטורי אדם המלצות מערכתיות דורשות תכנון וחשיבה לטווח ארוך כמו גם משאבים, והן בדרך כלל נסתרות מעיני הציבור, דהיינו אי-אפשר "לגזור קופון" פוליטי ממימושן.

נראה אפוא שוועדות חקירה בישראל, מתוקף הנוהג ולא מתוקף החוק, אכן קנו לעצמן סמכות להמליץ המלצות אישיות. אולם משני טעמים עיקריים עדיין יש מקום לתהות אם זהו תפקידה של הוועדה לומר את המילה האחרונה: האחד, המלצת המלצות אישיות יש בה חדירה לתחום הפוליטי, ולכן יש להותיר לשיקול הדעת של הציבור ונבחריו כיצד לפעול בהינתן מסקנות הוועדה; כמו כן עבודת הוועדה עצמה יכולה לצאת נפסדת אם היא מתמקדת במציאת אשמים ולא בניתוח דרכי קבלת ההחלטות ובכשלים המערכתיים. כך מכלול עבודתה החשובה של הוועדה שתכליתו מניעת הישנות מחדלים נותר למעשה ברקע, ואילו מחול השדים סביב האשמים זוכה לכותרות. בשל כך החליטו, למשל, חברי ועדות וינוגרד לחקר אירועי מלחמת לבנון השנייה (שהייתה למעשה ועדת בדיקה ממשלתית שהוקנו לה סמכויות של ועדת חקירה) שלא להמליץ המלצות אישיות אף שראו עצמם מוסמכים לעשות זאת. בדוח הסופי הם אף רמזו שעבודת הוועדה ומסקנותיה אינן תחליף לביקורת פרלמנטרית וציבורית:

"ועדות ציבוריות לא נועדו לשמש כלי לעקוף את העובדה כי המערכת הפוליטית לא פעלה בצורה שחלק מן הציבור היה חפץ בה. דווקא מי שסבור כי לוועדות תפקיד חברתי חשוב בהפקת לקחים, צריך להיזהר מפעולה בדרך העלולה להחליש את יכולתן של ועדות עתידיות לתרום למטרה חיונית זו" (דוח סופי, ועדת וינוגרד, עמ' 74).

הקמת ועדת חקירה כתחליף להפגנת אחריות מיניסטריאלית

הדינמיקה של השיח הפוליטי בישראל בכל הקשור לוועדות חקירה היא כזו שעיקר המאבק הוא על עצם הקמתן. ברגע שוועדה כזו מוקמת נחשב הדבר בעיני הפוליטיקאים, ובעיני הציבור, כאילו מילאו את חובתם. כך עצם הקמת ועדת החקירה הופכת ל"כדור הרגעה" לציבור ולאופוזיציה הפרלמנטרית, ולעתים היא משככת את הביקורת הציבורית ללא קשר לתוצאות חקירתה.
למעשה, הקמת ועדות חקירה נעשתה בישראל למפלט של מקבלי ההחלטות מקבלת החלטות. מצד הממשלה הקמת ועדת חקירה רק דוחה את הקץ. אמנם הממשלות נוטות לרוב להימנע מהקמתן על שום הסיכון הטמון במסקנותיהן, אך נראה שבמקרים מסוימים דווקא הקמת ועדת חקירה עשויה להפיס את דעת האופוזיציה והציבור. כך שבמקום שחברי הממשלה יפגינו אחריות מיניסטריאלית הם יכולים לתמוך בהקמת ועדת חקירה ממלכתית בתקווה שעד שתפרסם את מסקנותיה ידעכו להבות הביקורת וחברי הכנסת והציבור יהיו עסוקים בעניין אחר.

כמו כן, בשל מגמת המשפוט של השיח הציבורי בישראל מסקנות הוועדה והמלצותיה מתורגמות מיד למונחים משפטיים של "אשם" או "זכאי", כך שאישי הציבור יכולים להמשיך בתפקידם במקרה שהוועדה "רק" מתחה עליהם ביקורת חמורה ולא המליצה להעבירם מתפקידם, למשל. ובעיני הציבור אם ועדה לא המליצה המלצה אישית בנוגע לנבחר ציבור פירוש הדבר שהוא זכאי, גם אם הביקורת הציבורית כלפיו עומדת בעינה. הדבר נכון גם באשר לכנסת, שאינה מפעילה ביקורת פרלמנטרית אלא מעדיפה שוועדת החקירה הממלכתית תעשה בשבילה את העבודה.

מצד הכנסת ההתבטלות לפני ועדת חקירה ממלכתית מדגימה את תופעת "חוסר האונים הנרכש של הכנסת". חברי הכנסת עצמם אינם מאמינים בכוחם לפקח על הרשות המבצעת ולבקר אותה וביכולתם לקבל החלטות, ולכן הם מחפשים אחר גורמים אחרים שיעשו זאת במקומם: מצד אחד הם מעבירים הכרעות קשות לפתחו של הציבור (חוק משאל העם), ומצד שני הם מחפשים סעד אצל גופים משפטיים ומעין-משפטיים דוגמת ועדת החקירה הממלכתית. אולם על חברי הכנסת לזכור כי ועדת חקירה ממלכתית היא כלי ביקורת העומד לשימושם, וכי הממשלה חייבת באחריות כלפיהם, והם מצִדם נושאים באחריות כלפי הציבור. אמנם אין מניעה שהכנסת תיעזר בגוף מקצועי לצורך ביצוע החקירה ובירור העובדות ולצורך גיבוש המלצות כיצד לתקן את הטעון תיקון, אך לא ראוי שהכנסת תצפה מוועדת חקירה למלא את תפקידה ולקבל הכרעות פוליטיות.

בנוסף, בשנים האחרונות לכנסת יש נטייה לעשות שימוש-יתר בסמכותה להקים ועדות חקירה ממלכתיות. עד הכנסת השבע עשרה הוקמה רק ועדה אחת ביוזמת הוועדה לביקורת המדינה, ואילו בכנסת השבע עשרה הוקמו שלוש ועדות נוספות. אמנם הן הוקמו בנושאים חשובים (זכויות ניצולי שואה, משבר המים והטיפול במפוני גוש קטיף), ובחלק מהמקרים עבודתן אף תרמה לשינויים בחקיקה וביחס הציבורי לנושא (למשל ועדת דורנר בנוגע לזכויות ניצולי שואה), אך יש להשתמש בוועדות החקירה באופן שקול כדי שלא יהפכו למנגנון שנמצא בשימוש יום-יומי ויאבדו אגב כך מיוקרתן.

ייתכן שוועדת חקירה ממלכתית היא האמצעי הטוב ביותר העומד לרשות הממשלה או הכנסת לצורך בירור העובדות והסקת המסקנות בשל האמצעים והסמכויות העומדים לרשותה (הסמכות לזמן עדים וכו'); ואכן זה המקום לציין כי ועדות החקירה הממלכתיות שהוקמו עד היום התייחסו ברצינות רבה למנדט שהופקד בידן וביצעו עבודתן ביסודיות והגישו דוחות מקיפים ורציניים. אולם בלי להקל ראש ביתרון העצום שברתימת אישים בעלי שם ומומחיות לחקור עניין מסוים לעומקו באופן נטול פניות, רצוי שחברי הכנסת יפעלו לחיזוק המנגנונים העומדים לרשותם (למשל, הקניית סמכויות ומשאבים לוועדות חקירה פרלמנטריות כדי שיוכלו להיות בעלות עוצמה כמו ועדות הקונגרס האמריקני) ולמיצוי עבודת הגופים העומדים לשירותם (דוגמת מבקר המדינה).

סיכום

השאלה האמיתית העומדת לדיון בעת הזאת היא מהי התכלית שלשמה מוקמת ועדת חקירה ממלכתית, ומה ראוי שיהיו הציפיות ממנה מצד הממשלה, הכנסת והציבור. יש לוודא שהקמת ועדת חקירה לא תוביל דווקא להסרת הנושא מסדר היום ולהשתקת הביקורת והעשייה עד לפרסום מסקנותיה. הציבור, הכנסת והממשלה לא יכולים להתחבא מאחורי סינרה של ועדת החקירה ולצפות שהיא תפצה על חוסר הפעולה שלהם. המגמה המסתמנת בישראל היא שוועדת חקירה מוקמת כדי לפצות על היעדר התרבות של אחריות מיניסטריאלית, על היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה בעלי עוצמה בידי הכנסת בצד היעדר אמון של חברי הכנסת ביכולתם לשמש גוף מבקר ומפקח בעל השפעה, וכן על היעדרה של מחאה ציבורית אפקטיבית. האמונה העיוורת של הגורמים השונים בכוחה של הוועדה לחולל פלאים, כפי שהיא באה לידי ביטוי בדבריו של יושב ראש הוועדה לביקורת המדינה שצוטטו לעיל, צריכה להדיר שינה דווקא מעיניהם של מי שמוסד ועדות החקירה הוא בעל ערך בעבורם. 

ובמקרה שאכן תקום ועדת חקירה ממלכתית, טוב יעשו חבריה אם יתמקדו במשימה המקורית שלשמה היא נועדה - בירור העובדות והגשת המלצות מערכתיות לצורך הפקת לקחים - ולא ייכנעו לריטואל הפוליטי והציבורי התובע למצוא את האשמים ולהעלותם על המוקד. אולם כאמור ספק רב אם בעקבות דוח הוועדה יופקו לקחים וימומשו שינויים מערכתיים, שכן מתוך המלצות ועדות החקירה בדרך כלל מיושמות בעיקר ההמלצות האישיות, ואילו המוסדיות, שהן המהותיות לעתיד, נותרות בצל. היות שוועדות החקירה ממונות מטבע הדברים לאחר מחדלים, כמו במקרה זה, לאחר שהאסון כבר אירע, המלצת המלצות ברמה האישית תספק אולי את יצר הציבור להפנות אצבע מאשימה, אך לא את האינטרס הציבורי לקדם שינויים מערכתיים שימנעו אסונות מעין אלה בעתיד. כמו כן מן הראוי שבלי קשר להחלטה אם תוקם ועדה או לא יפעילו חברי הכנסת את מנגנוני הפיקוח, הבקרה והביקורת העומדים לרשותם כדי להצדיק את היותם הגורם שהממשלה אחראית לפניו.

מו כן, יש לעשות שימוש זהיר בוועדות החקירה ולא להטיל עליהן את תפקיד ההכרעה בעניינים שהפוליטיקה אחראית להם. הוועדות הן גופים מעין-משפטיים שזכו עד היום ליוקרה רבה ולאמון הציבור. אולם שימוש תכוף בהן והציפייה שיקבלו הכרעות פוליטיות עלולים להשפיע באופן שלילי על מוסד ועדות החקירה, כפי שמגמת העברת נושאים פוליטיים שנויים במחלוקת להכרעת בית המשפט העליון השפיעה על מעמדו בעיני הציבור. יוקרתן של הוועדות עלולה להיפגע אם יהפכו לכלי ניגוח פוליטי ולא ייעשה בהן שימוש לתכלית ראויה.

ד"ר דנה בלאנדר היא חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה.