לא לחורבן הבית

ביום שישי נערך באירלנד משאל עם על ההצעה לבטל את בית הנבחרים העליון. ההצעה, שקודמה בידי הממשלה, נדחתה ברוב קטן על ידי האזרחים ואירלנד תישאר גם בעתיד הקרוב דמוקרטיה בעלת מבנה ביקמרלי.

התמונה באדיבות Shutterstock

מבוא

ב-4 באוקטובר דחו אזרחי אירלנד במשאל עם את ההצעה לבטל את בית הנבחרים העליון, הסנאט. כ-52% הצביעו נגד הביטול לעומת  כ-48% שתמכו בו. משאל העם היה השלב האחרון בהליך החקיקה שנועד לשנות את מבנה הרשות המחוקקת ממבנה דו-בָּתִי (ביקמרלי) למבנה חד-בָּתִי (אוניקמרלי). ההליך זכה לתמיכה של מפלגות הקואליציה וההפסד במשאל העם מהווה מכה קשה לראש הממשלה אנדה קני (Enda Kenny) שביטול הסנאט היווה כבר כמה שנים את אחד מיעדיו המרכזיים. מאמר זה ידון בהכרעתם זו של אזרחי אירלנד. הוא פותח בסקירה קצרה של המערכת הפוליטית באירלנד, ממשיך בדיון במקורות המבנה הדו-בתי ובהיגיון העומד ביסוד קיומו, וחותם בתיאור של הליך החקיקה ושל הקמפיין שקדם למשאל עם.

הרפובליקה של אירלנד זכתה לעצמאות מבריטניה בשנת 1922. המדינה מונה כיום כ-5 מיליון תושבים, וממוקמת במקום השביעי בעולם מבחינת מדד הפיתוח האנושי. אירלנד היא דמוקרטיה פרלמנטרית שבראשה עומד נשיא טקסי, הנבחר בבחירות כלליות על ידי האזרחים. מנהיגהּ הפוליטי הוא ראש הממשלה, שהוא בדרך כלל מנהיג המפלגה הגדולה בבית התחתון של הפרלמנט. בבית התחתון כיום 166 נציגים הנבחרים בשיטת בחירות ייחודית, המכונה "הקול היחיד הנייד" (Single Transferable Vote, STV). שיטה זו מאפשרת למצביעים לדרג את המועמדים השונים במחוז הבחירה שלהם, והיא נחשבת לשיטה המפיקה תוצאות יחסיות.

מערכת המפלגות ייחודית בכך שאינה נחלקת לפי הציר הכלכלי-חברתי של שמאל וימין. מקורן של שתי המפלגות המרכזיות - פינה פייל (Fianna Fail) ופין גייל (Fine Gael) - במלחמת האזרחים האירית בשנות העשרים של המאה העשרים. שתיהן נחשבות מפלגות מרכז. מלבדן, בולטות מפלגת הלייבור הוותיקה ושין פיין הלאומנית. מאז הבחירות של 2011 מכהנת באירלנד ממשלה קואליציונית של פין גייל והלייבור, שיש להן ביחד 113 מושבים מתוך 166 מושבי הפרלמנט.

הבית העליון של הפרלמנט, הסנאט, מונה 60 נציגים ונחשב ייחודי בכך שהרכבו נקבע במגוון דרכים ומשקף מגזרים תעסוקתיים שונים. 11 מבין 60 הסנאטורים ממונים על ידי ראש הממשלה. 6 סנאטורים נוספים נבחרים על ידי בוגרי שני המוסדות האקדמיים הוותיקים של אירלנד (האוניברסיטה של דבלין והאוניברסיטה הלאומית). יתרת 43 המושבים נבחרים (בצורה עקיפה) כדי לייצג חמישה פאנלים תעסוקתיים: חקלאות, תרבות וחינוך, תעשייה ומסחר, איגודים מקצועיים ומינהל ציבורי.

מבחינת סמכויותיו זהו בית נבחרים חלש וללא עוצמה פוליטית ממשית. תפקידו העיקרי הוא לשמש גוף לעיון מעמיק של הצעות חוק. הוא יכול, בתנאים מסוימים, לעכב חקיקה של הבית התחתון, אך הפעם האחרונה שהוא הטיל וטו על הצעת חוק התרחשה בשנות השישים של המאה שעברה. מעמדו החלש של הבית העליון והעובדה שהסנאטורים ממונים ואינם נבחרים על ידי כלל הציבור עוררו במהלך השנים ביקורות על נחיצותו. היוזמה לבטלו קרמה עור וגידים בעקבות הבחירות האחרונות (לבית התחתון) ב-2011 שהביאו למהפך פוליטי.

מבנה ביקרמלי של הרשות המחוקקת

ספרות המחקר מציינת שתי סיבות עיקריות לכך שמדינות רבות אימצו דגם של שני בתי נבחרים, כלומר מבנה ביקמרלי של הרשות המחוקקת: ביזור העוצמה הפוליטית וחוכמת הממשל. ביזור העוצמה הפוליטית מכַוון לרעיון שהעוצמה צריכה להיות נחלתם של גופים אחדים במערכת כדי שייווצר מערך טוב יותר של איזונים ובלמים. על פי גישה זו, הימצאותם שני בתי פרלמנט – שכל אחד מהם מחזיק בסמכות מסוימת (לא תמיד שווה בעוצמתה) על הליכי החקיקה והפיקוח – משפרת את ההליך הדמוקרטי ומחלישה את הסבירות שמוסד פוליטי כלשהו יצבור עוצמת יתר. העיקרון של חוכמת הממשל גורס שדרושים שיקול דעת והיגיון בניהול ענייני המדינה. לפיכך נחוץ גוף נוסף שבמסגרתו יוכלו להתקיים דיונים מעמיקים ושיהיו בו חברים בעלי ניסיון ורוחב אופקים. כך מושגת המטרה החשובה של טיוב החקיקה.

המקור למבנה כפול של פרלמנט טמון בבריטניה, שבה נועד כל בית לייצג מעמד חברתי שונה, והדבר משתקף בשמות הבתים: בית פשוטי העם (house of commons) ובית הלורדים (house of lords). עד היום הרכבו של בית הלורדים – החלש יותר מבין שני בתי הפרלמנט – כולל חברים הממומנים מכוח הירושה.

אבותיה המייסדים של ארצות הברית אימצו אף הם מבנה של שני בתים. כוונתם המקורית הייתה ליצור בית עליון (סנאט) שחבריו יהיו בעלי ממון, ניסיון וחוכמה פוליטית, מעין אצולה רפובליקנית. חברי הסנאט נבחרו על ידי המחוקקים של המדינות (states) כדי ליצור איזון עם חברי הבית התחתון של הקונגרס אשר נבחרו על ידי "ההמונים". רק בשנת 1913 עבר תיקון חוקתי שהסדיר את בחירתם של הסנאטורים בבחירות כלליות. יעד נוסף וחשוב של הסנאט היה לייצר מוסד שיהיה בו ייצוג שווה לכל אחת מהמדינות, בניגוד לבית התחתון שבו יש ייצוג יחסי לאוכלוסייה. הסדר זה נועד לבצר את חשיבותה ואת ריבונותה של כל מדינה. כיום, מונה הסנאט 100 חברים, שני נציגים מכל מדינה. כך, בעוד שבבית הנבחרים יש למדינת קליפורניה (המאוכלסת ביותר, כ-38 מיליון נפש) 53 נציגים, ולמדינת וואיומינג (מעוטת האוכלוסייה, כחצי מיליון נפש) נציג אחד בלבד, בסנאט יש לשתי המדינות ייצוג שווה.

מדינות פדרליות נוספות אימצו את הדגם האמריקני או דגם דומה לו, ובנו בית עליון שתפקידו, בראש ובראשונה, להקפיד על ייצוג טריטוריאלי של היחידות הפוליטיות המרכיבות בממשל הפדרלי. בגרמניה, למשל, ממונים חברי הבית העליון על ידי הממשלות המקומיות בכל לַנְדֶר (הכינוי ל"מדינות" במבנה הפדרלי הגרמני). במדינות אחרות אומץ בית עליון מטעמים הקרובים יותר לעקרון חוכמת הממשל: הבית העליון מעיין בהצעות החוק שנידונו בבית התחתון. חברי הבית העליון פנויים יותר לקיים דיון מעמיק, ובחלק מהמקרים רשאים לשלוח הצעת חוק בחזרה לבית התחתון עם הערות לתיקון או להטיל וטו על הצעה זו.

להרחבה בנושא סמכויותיהם של הבתים העליונים ובנושא דרכי הבחירה של חברי הבתים הללו ראו סקירה במבט עולמי משווה.

ככלל אפשר להצביע על שני משתנים המגבירים את הסבירות שבמדינה יהיו שני בתי פרלמנט: אוכלוסייה מרובה ומבנה ממשל פדרלי. במדינות עתירות אוכלוסין קיימת סבירות גבוהה למצוא שני בתי מחוקקים. גם במדינות פדרליות, שבהן מבוזרת הריבונות הפוליטית בין הממשל המרכזי לבין יחידות משנה ("מדינות", פרובינציות, "לנדרים" וכיוצא בזה) קיימת סבירות גבוהה למצוא שני בתי מחוקקים.

התבוננות בלוח 1, המציג את מבנה הרשות המחוקקת ב-34 מדינות OECD, מאמתת את המתאם הזה. כל המדינות בעלות בית אחד אינן מדינות פדרליות, וברובן המכריע, (טורקיה ודרום קוריאה יוצאות דופן), האוכלוסייה אינה עולה על 11 מיליון נפש. רוב רובן של המדינות בעלות שני בתים הן מדינות פדרליות ו/או מדינות עתירות אוכלוסין (סלובניה ואירלנד יוצאות דופן). לא מפתיע אפוא שבישראל – מדינה בעלת אוכלוסייה מועטה באופן יחסי ומבנה לא פדרלי – יש בית מחוקקים יחיד. מהבחינה הזו, היוזמה לביטול הבית העליון באירלנד צריכה להיתפס כ"נכונה": אירלנד אינה מדינה פדרלית ויש בה פחות מ-5 מיליון תושבים. זאת ועוד, מַעבר ממבנה ביקמרלי לבית אחד (ביטול הבית העליון) נפוץ בהרבה משינוי בכיוון ההפוך: מאז תום מלחמת העולם השנייה בוטלו בתים עליונים בניו זילנד, בדנמרק, בשוודיה, בפרו, בטורקיה ובוונצואלה.

לוח 1: מבנה הרשות המחוקקת ב-34 מדינות OECD

בית אחד (אוניקמרלי)	שני בתים (ביקמרלי)
איסלנד	אוסטריה
אסטוניה	אוסטרליה
דנמרק	איטליה
דרום קוריאה	אירלנד
הונגריה	ארצות הברית
טורקיה	בלגיה
יוון	בריטניה
ישראל	גרמניה
לוקסמבורג	הולנד
נורווגיה	יפן
ניו זילנד	מקסיקו
סלובקיה	סלובניה
פורטוגל	ספרד
פינלנד	פולין
שוודיה	צ'ילה
	צ'כיה
	צרפת
	קנדה
	שווייץ

היוזמה לביטול של הבית העליון (הסנאט)

היוזמה לביטולו של הבית העליון התגלגלה במסדרונות הפוליטיים של דבלין כבר זמן מה. כבר בשנת 2009 הצהיר מנהיג האופוזיציה דאז, אנדה קני, כי אם תנצח מפלגתו (פין גייל) בבחירות הבאות ותרכיב את הממשלה, הוא יפעל לביטול הבית העליון ולצמצום מספר חברי הבית התחתון ב-20 חברים. צעד כזה, ציין אז, יחסוך למשק האירי כ-30 מיליון אירו בשנה. התחייבות זו הופיעה גם במצע הפין גייל לקראת בחירות 2011. מפלגות אופוזיציה נוספות קראו אף הן לביטול הבחירות במהלך מערכת הבחירות. פין גייל ניצחה בבחירות וכוננה קואליציה עם מפלגת הלייבור. אנדה קני, ראש הממשלה החדש, נותר נאמן להתחייבותו טרום הבחירות ודאג לכך שגם בקווי היסוד של הממשלה החדשה הוזכר ביטול הסנאט כאחד היעדים העיקריים של רפורמה פוליטית.

כדי להביא לביטולו של הסנאט נדרש הליך מורכב, שכן מדובר בתיקון לחוקת אירלנד. תיקון כזה מחייב את אישורם של הממשלה, של שני בתי הפרלמנט ולבסוף גם של הציבור באמצעות משאל עם.  הצעת החוק אושרה במליאת הממשלה בראשית יוני 2013, ולאחר מכן עברה לדיון בבית התחתון שבו אושרה ברוב גדול. התחנה הבאה הייתה מכשול קשה יותר, שכן הצעת החוק שעסקה בביטול הסנאט הייתה חייבת להיות מאושרת על ידי הסנאט עצמו. ב-23 ביולי הצביעו חברי הסנאט ברוב של 33 מול 25 חברים בעד הצעת החוק.

לאחר השלמת הליך החקיקה בשני בתי הפרלמנט עברה הצעת החוק להכנה לקראת הצגתה לפני אזרחי אירלנד במסגרת משאל עם. משאל העם בדבר ביטול הבית העליון הוא התיקון ה-32 לחוקתה של אירלנד,  מאז שהתקבלה בשנת 1937. יום הבחירות נקבע ל-4 באוקטובר, ובפני האזרחים עמדו שתי אפשרויות: הצבעת "כן" אם הם תומכים בהצעת החוק לביטול הסנאט, והצבעת "לא" אם הם מתנגדים לה.משאל העם שהתקיים ב-4 באוקטובר כלל גם תיקון חוקתי נוסף (התיקון ה-33) שנגע לשינוי במבנה הרשות השופטת, עם הקמת בית משפט לערעורים. הצעה זו זכתה לרוב המצביעים במשאל עם ואושרה.

לקראת המשאל התנהל דיון ציבורי תוסס בין מצדדי הביטול לבין המתנגדים לו. המצדדים, ביניהם שתי המפלגות השלטון אך גם מפלגת שין פיין הלאומנית, העלו כמה טיעונים. ללא ספק, המרכזי והמשכנע שבהם נגע לחיסכון הגדול של כספי ציבור שצפוי להביא עמו ביטול הסנאט. הערכות הראו כי ביטולו יביא לחיסכון שנתי של כ-20 מיליון אירו. טיעון משלים התבסס על העובדה שמספר המחוקקים באירלנד הוא גבוה מאוד יחסית למספר התושבים שבה. לוח 2 מאמת את הטיעון הזה. הוא מביא את היחס בין מספר חברי הפרלמנט למספר התושבים ב-12 מדינות בעלות סדר גודל דומה (4–11 מיליון תושבים) ומראה שבאירלנד היחס הוא הנמוך ביותר. במאמר מוסגר ראוי לציין שישראל נמצאת בקוטב הנגדי: יש בה היחס הגבוה ביותר בין מספר תושבים לחברי פרלמנט, ולפיכך הכְּנסת היא פרלמנט קטן יחסית. טיעון נוסף בעד ביטול הבית העליון הדגיש את דרכי המינוי האליטיסטיות והלא דמוקרטיות של הסנאטורים ואת העובדה שבהיותו מוסד רפה ונטול סמכויות ממשיות הוא מיותר לחלוטין.

לוח 2: היחס בין האוכלוסייה לבין מספר המחוקקים ב-12 דמוקרטיות פרלמנטריות

מדינה	אוכלוסייה (יוני 2013)	מספר חברי הפרלמנט*	מספר התושבים הממוצע שמייצג כל חבר פרלמנט
אירלנד	4.8	166 +20	21,239
שוודיה	9.1	349	26,074
פינלנד	5.3	200	26,500
נורווגיה	4.7	169	27,811
דנמרק	5.6	179	31,285
שווייץ	8	200 + 46	32,520
אוסטריה	8.2	183 + 62	33,469
יוון	10.8	300	36,000
ניו זילנד	4.4	120	36,667
פורטוגל	10.8	230	46,957
בלגיה	10.4	150 + 71	47,059
ישראל	7.2	120	60,000

* במדינות בהן יש שני בתים מופיע ראשון מספר החברים בבית התחתון ולאחר מכן מספר החברים בבית העליון.

המתנגדים לביטול, וביניהם מפלגת האופוזיציה הראשית, העלו נימוקים משלהם. ראשית, הם הדגישו שמבנה ביקמרלי הוא מאפיין של מערכות פוליטיות בעלות מסורת שלטון בריטית. שנית, הם גרסו כי הליך החקיקה זקוק לעין בוחנת נוספת ולסנאט תפקיד חשוב בהקשר זה. הם מסכימים עם כך שיש בעיות הנוגעות לבית עליון (דרכי מינויו, הרכבו וסמכויותיו) אך תומכים ברפורמה שלו במקום בביטולו. שלישית, הם טענו כי ביטול הסנאט יהפוך את המערכת הפוליטית לריכוזית ולבעלת מעגל מצומצם יתר על המידה של מקבלי החלטות.

בהפתעה גדולה ובניגוד גמור למה שהורו סקרי דעת קהל בשבועות שקדמו ליום משאל העם, ההצעה לביטול הסנאט נדחתה. 51.7% מהמצביעים התנגדו לביטול הסנאט בעוד ש-48.3% הצביעו בעד. אחוז ההצבעה היה נמוך (39.2%) לא מהווה מקור של נחמה לראש הממשלה, שהיוזמה נתפסת במידה רבה כאחד היעדים הפוליטיים המרכזיים אותם הוא הציב כשעלה לשלטון לפני כשנתיים. ההפסד במשאל העם כבר הביא למספר קריאות להתפטרות הממשלה, שלא זכתה לתמיכה ליוזמה שקידמה. קולות אחרים, מדגישים כי הדמוקרטה האירית הוכיחה את איתנותה וכי האזרחים לא התכופפו בפני הממשלה אלא גילו דיעה אמיצה עצמאית. כעת, כשקיומו של הסנאט הובטח גם בעתיד הקרוב, רבים קוראים לערוך רפורמה מקיפה במבנהו, דרכי בחירתו וסמכויותיו.

מקורות

בלאנדר, דנה ועופר קניג, 2002. "בית מחוקקים נוסף לישראל", בתוך הליכי קבלת החוקה ותיקונה והדרכים לעיצוב בית נוסף ליד הכנסת, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 418-395.

Charter, David (2013). "Ireland set to Abolish Senate and Save €20m", The Times, 2.10.2013.

Diermeier, Daniel, Hulya Eraslan and Antonio Merlo (2007). "Bicameralism and Government Formation", Quarterly Journal of Political Science 2: 227:252.

Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy, New Haven: Yale University Press.

Russell, Meg (2001). "The Territorial Role of Second Chambers", The Journal of Legislative Studies 7 (1):  105-118.

Shell, Doanld (2001). "The History of Bicameralism", The Journal of Legislative Studies 7 (1): 5-18.