מחדל דיווח לביטוח לאומי = הרשעה פלילית?
על פי הצעת חוק חדשה, מקבלי קצבאות וגמלאות מהביטוח הלאומי שלא ידווחו על פרטים מסוימים בחייהם יואשמו בעברה פלילית שעונשה מאסר. מדובר בשימוש לא ראוי במשפט הפלילי, שכן הוא יביא להכללת מקרים רבים בהגדרת העברה הפלילית אף על פי שאין הם אמורים להיכלל בה.
בתום דיון סוער שהתקיים ב-12 באוקטובר 2010 בוועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, אושרה לקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק לתיקון הביטוח הלאומי. על פי התיקון המוצע, מקבלי קצבאות וגמלאות מהביטוח הלאומי שלא ידווחו על פרטים שונים, המצוינים בהצעה, יואשמו בעברה פלילית שעונשה שישה חודשי מאסר. לדעתנו מדובר בשימוש לא ראוי במשפט הפלילי, שכן הוא יפליל מקרים רבים שאינם אמורים להיכלל בעברה פלילית.
בתמצית, החוק המוצע קובע שזכאי גמלה מהביטוח הלאומי חייב לעדכן את פרטיו בתוך שלושים יום (לאחר הדיון בוועדה הוסכם שהתקופה תוארך לשישים יום). תובע שימסור הצהרה כוזבת בנוגע למידע הדרוש לגמלה או שלא יעדכן אותה כאמור בחובת העדכון (בנוגע לפרט העשוי להשפיע על זכאותו או על גובה הגמלה) צפוי למאסר של שישה חודשים או לקנס. החוק לא יחול על סובלים מנכות קשה או אנשים במצב סיעודי קשה.
סוג המידע הנדרש תלוי בסוג הגמלה, אך ככלל מדובר בשינויים בהכנסות, בנכסים, בכתובת מגורים, במועדי כניסה לישראל ויציאה ממנה, במגורים עם בני משפחה ובקבלת כספים מסוגים שונים.
יש לציין שלפי הצעת החוק לכל מקבלי הגמלאות תישלח אזהרה שתודיע על חובת עדכון הפרטים ותזהיר על "העונשים הקבועים לפי החוק, לרבות מאסר או קנס". כדי להאשים אדם לפי העברה, יהיה צורך להוכיח שהוא קיבל את האזהרה, שתוקפה חמש שנים (גם תקופה זו קוצרה לאחר הדיון בוועדה לארבע שנים).
בדברי ההסבר מוסבר שכ-5% לפחות מתשלומי הביטוח הלאומי מועברים עקב מעשי הונאה וחוסר יכולת של המוסד לביטוח לאומי לברר ולבדוק את הנתונים. אי לכך מוצע להוסיף "סנקציות אפקטיביות" במטרה ליצור "הרתעה הולמת" ולצמצם את תופעת הרמייה.
לאמתו של דבר, אף שמדובר בעברה של מחשבה פלילית, הדורשת מודעות ליסודות העברה (שכן היא שותקת באשר ליסוד הנפשי שלה, כלומר אינה מציינת יסוד נפשי אחר כגון רשלנות או אחריות קפידה), יש לשים לב שהיא אינה דורשת יסוד כלשהו של מרמה, הונאה, זיוף או הצהרת שווא. כל שנדרש הוא מחדל דיווח כאשר העושה מודע לשינוי שחל בסטטוס שלו (אבל אינו מודע בהכרח לחובתו לדווח - אף שקיבל את האזהרה) ולכך שהוא אינו מדווח עליו. בכך החוק יכול להפוך כל קשיש המקבל הבטחת הכנסה וקיבל ירושה או זכות כלשהי בנכס ולא דיווח על כך במשך שישים יום מסיבות כלשהן (למשל ילדיו טרם התפנו לטפל בניירת שלו) למועמד לחקירה ולדין פלילי. נדגיש, מדובר בעברה מחדלית טהורה, שבאופייה היא פוגענית יותר בחירות הפרט מאשר עברה התנהגותית, משום שהיא מטילה על אדם חובת עשה, להבדיל מאיסור על התנהגות אקטיבית. יצירתה של כל עברה מחדלית מחייבת זהירות, קל וחומר עברה שאיננה מגנה על החיים או על שלמות הגוף (בניגוד למשל לעברת לא תעמוד על דם רעך או יצירת סיכון לילדים). ספק אם הערך המוגן כאן (רכוש המדינה, תקציב האוצר) מצדיק יצירת עברה מחדלית כדי להגן עליו.
יש לציין שהצהרת "נציג האוצר" (לפי ההודעה לעיתונות שפרסמה הוועדה) ש"לא ייעשה שימוש בעונשי מאסר אלא בקנסות בלבד" תמוהה ביותר ומקוממת. שכן עולה מכאן שאחד מן השניים נכון - או ש"נציג האוצר" מצהיר את האמת, ואם כך האזהרות שיצאו למקבלי הגמלאות על עונש המאסר הן אזהרות שקריות. האם בזאת רוצה המדינה לעסוק? בהפחדת שווא של אזרחיה? או שהאזהרות אינן שקריות, ואז ההצהרה שקרית. יש לציין שלאיום במאסר על עברה מחדלית כזו יש השפעות לא רצויות קשות: ראשית הוא עלול להביא לידי חרדות ופחד בקרב אנשים שמידת השליטה שלהם בעניינים ביורוקרטיים אינה מושלמת. שנית, ייתכן גם שיהיו אנשים שיוותרו על הגמלה המגיעה להם רק מהחשש שמא "יסתבכו" עם השלטונות בעברה ובחקירה פלילית. אפקט מצנן כזה הוא מחיר שחייב להילקח בחשבון, ולכן הטקטיקה של הפחדה בלבד בלי שימוש בעונש המאסר היא טקטיקה פסולה.
זאת ועוד, עצם ההימנעות משימוש במאסר אינה מונעת את הטלת הסטיגמה הכרוכה בענישה (ואפילו חקירה) פלילית. כך שעצם השימוש או האי-שימוש במאסר לא פותר את הבעיה של הטלת אחריות פלילית במקום שלא מן ראוי להטיל אותה.
החוק מכסה מקרים רבים מעבר למה שתכליתו המוצהרת מבקשת להשיג - מלחמה בהונאות. ראשית נציין שגם כיום יש עברות כגון קבלת דבר במרמה, זיוף מסמכים, הונאה וכדומה. ברור שהצעת החוק מבקשת לתפוס גם מקרים שאינם בגדר סעיפים אלה, כאשר אין כוונת מרמה. די שאדם שקיבל את האזהרה לא הבין אותה נכון, או שהוא סבור (בטעות) שאין בשינוי הסטטוס כדי להשפיע על גובה הגמלה, והוא נמנע מלדווח, כדי שימצא עצמו נתון לחקירה פלילית ואף בסיכון של הרשעה פלילית. בעינינו מצב זה בלתי נסבל, והוא בגדר התעמרות קשה באזרחים, שלא מעטים מהם קשי יום. גם אם תכלית החוק - צמצום ההונאות והגדלת התשלומים המועברים לאנשים הזכאים להם - ראויה, היא אינה מצדיקה את המחירים הקשים שהחוק עלול לגבות מאזרחים תמימים.
נציין שהדרך של הפעלת קנסות מנהליים, ככל שמדובר בקנסות סבירים, עשויה להיות אמצעי מידתי לעניין זה - והחוק אכן קובע שהעברות המוצעות יהיו גם עברות מנהליות. נקודה זו רק מחריפה את התהייה - מדוע לא להסתפק בקנס המנהלי? מדוע הייתה דרושה כאן עברה פלילית? דומה שהתשובה טמונה בנסיון להפחיד באמצעות עונש המאסר, כמו שנכתב באזהרה שתישלח לכל מקבלי הגמלה.
לסיכום, החוק המוצע סותר באופן קשה את עקרון השיוריות, שלפיו המשפט הפלילי הוא "חרב" השמורה רק למקרים של אנטי-חברתיות קשה, ולא כלי שגרתי להכוונת התנהגות בכל תחום ובכל בעיה. חבל שהכנסת אינה מכירה באחריותה להיות שומר הסף מפני חקיקה מתעמרת שכזו מצד הרשויות, שלהן אינטרס ברור להפליל כל התנהגות הסוטה בעיניהן מהסטנדרט הרצוי וכן לעשות לעצמן "חיים קלים" בבואן לאכוף את החוק.
עו"ד עמיר פוקס הוא עוזר מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.