מדרום תיפתח הרעה?

בתוך כשבועיים, על רקע משבר החוב האירופי החמור, נושלו משלטונם ראשי הממשלות של שלוש מדינות בדרום אירופה. כיצד ניתן לפרש את השינויים האלה? כביטוי לרצונם של האזרחים או דווקא כדוגמה להתערבות בוטה של האליטה הכלכלית האירופית בריבונות העם?

בתוך פרק זמן של כשבועיים במהלך נובמבר 2011 הוחלף השלטון ביוון, באיטליה ובספרד. לכול ברור שמשבר החוב החמור במדינות אלה היה גורם הרקע הכמעט בלעדי (ביוון ובספרד) או הראשי (באיטליה) לחילופים אלה. אבל כיצד יש להבין את השינויים? האם הם תוצאה של לחץ שהגיע מלמטה, פרי המחאות החברתיות שאילצו את המנהיגים לשאת באחריות למדיניותם הכושלת? או שמא נאלצו המנהיגים לפנות את מקומם בשל תכתיבים מלמעלה, מצד מנהיגי גוש האירו וכלכלניו?
מאמר זה מנסה להציע תשובות זהירות לשאלות אלו. הוא פותח בתיאור הרקע והסיבות לשינויים הפוליטיים בכל אחת משלוש המדינות, סוקר אילו חלופות אימצו המדינות בעקבות התפטרות מנהיגיהן, ולבסוף תוהה מה משמעותם של שינויים אלה מבחינה דמוקרטית.

הרקע והסיבות

ככלל ניתן לראות בשינויים הפוליטיים שהתרחשו בכל אחת משלוש המדינות חלק ממשבר החוב הרחב של אחדות מהמדינות החברות בגוש האירו.גוש האירו הוא הכינוי למדינות החברות באיחוד האירופי שמונהג בהן המטבע המשותף. קיימות חברות באיחוד שאינן נמנות עם גוש האירו: בריטניה, שוודיה ודנמרק הן הבולטות שבהן. משבר חוב זה כבר הביא לידי שינויים פוליטיים בשתי מדינות שהיו מקורבנותיו המוקדמים - אירלנד ופורטוגל. שתי מדינות אלה זכו לחבילות סיוע גדולות מאוד מקרן המטבע הבינלאומית ומקרן החילוץ האירופית, שנוסדה במאי 2010 במטרה לספק סיוע פיננסי למדינות שנקלעו למצוקה כלכלית, ובתמורה נדרשו ממשלותיהן לאשר ולבצע שורת צעדים כואבים שלא התקבלו באהדה בקרב האזרחים. התוצאות הפוליטיות לא איחרו לבוא. באירלנד נושלה מהשלטון (פברואר 2011) מפלגת הפיאנה פויל לאחר ארבע עשרה שנים רצופות, ובפורטוגל (יוני 2011) הודחו מהשלטון הסוציאליסטים.

אנו עדים אפוא לחמישה חילופי שלטון בתוך פחות מחצי שנה שהיו תוצאה ישירה של המשבר הכלכלי החמור הפוקד את גוש האירו. עם זאת, לכל מקרה גם ייחודיות משלו. המשותף לכל המקרים הוא שכל אחת מהמדינות צברה חובות אדירים שהיה חשש שלא תוכל לפרוע אותם. מוסדות האיחוד האירופי, ובייחוד המדינות החזקות בגוש האירו, הביעו נכונות לסייע למדינות הנמצאות במצוקה בתמורה לצעדי צנע להידוק החגורה שינקטו ממשלותיהן. מדיניות צנע זו הזינה את המחאה החברתית, שכבר לובתה ממילא לנוכח ההחמרה במצב הכלכלי.

יוון

עד לפני שנים ספורות נהנתה יוון משגשוג וממשק יציב. במצב עניינים זה הרשו לעצמם קברניטי המשק לקחת הלוואות גדולות ולהיכנס לגרעון גדול. הם עשו זאת בדרכים עקלקלות שנועדו להסתיר מדיניות זו, שכן היא נגדה את ההתחייבות שעליה חתמו בהסכם מאסטריכט המדינות החברות בגוש האירו, ולפיה על החברות לשמור על גירעון מזערי והוצאות סבירות. כשהואטו השווקים ב 2008 והכלכלה העולמית נקלעה למשבר, נפגעה יוון באופן חמור והחובות שצברה התנפחו במהירות שיא לסכומים שכמעט לכול היה ברור שהמדינה לא תוכל לפרוע אותם.

כבר במאי 2010 התגייסה קרן המטבע הבינלאומית לסייע ליוון להיחלץ מהחוב והלוותה לה 110 מיליארד אירו בתמורה לצעדי צנע שנדרשה לנקוט הממשלה היוונית. צעדים אלה כללו בין היתר העלאת מסים, קיצוצים בשירותים חברתיים, קיצוצים בפנסיה והעלאת גיל הפרישה. צעדים אלה הציתו הפגנות אלימות שהחלו באביב 2010 ברחובותיה של אתונה וסימנו את תחילתה של תסיסה חברתית ממושכת. כשנה לאחר מכן (מאי 2011), משהתברר שכספי הסיוע שניתנו ליוון לא עזרו לחלצה מהחוב הגדול וכי נדרשים צעדי צנע נוספים, פרץ גל נוסף של מחאה. הפעם התאפיין הגל, לפחות בראשיתו, בגילויי אלימות פחותים ובין היתר הושפע ממחאה דומה שהתרחשה באותו הזמן ברחובות הערים הגדולות בספרד (ראה להלן). את גל המחאה הובילה קבוצה בלתי מפלגתית הקרויה "דמוקרטיה ישירה". המחאה שבה לפסים אלימים במהלך יוני-יולי, כשמפגינים צרו על בניין הפרלמנט וכוחות השיטור הפגינו אלימות בניסיון להרחיקם מהמקום. ראש הממשלה הסוציאליסט, ג'ורג' פאפאנדריאו, היה נתון במצב לא קל שכן היה עליו להשקיט את הרחובות ובה בעת לנסות לאשר בפרלמנט שורה של קיצוצים וצעדי צנע נוספים.

ספרד

בספרד החל המשבר ב-2008, כחלק מגל המשבר העולמי, אך הוא היה חריף יותר בשל גירעון מסחרי גבוה ובשל בועת הנדל"ן המקומית שהתפוצצה ובין היתר הביאה לידי שיעורי אבטלה גבוהים ביותר - מעל 20%, הגבוהים ביותר במדינות האיחוד. הייאוש מהמצב הכלכלי היה גדול, בעיקר בקרב צעירים, והוא הביא לידי התפרצותו של גל מחאה חברתית שראשיתו בהפגנות ענק ברחבי ספרד ב-15 במאי 2011. הפגנות אלה העניקו לגל המחאה את הכינוי הרווח "תנועת ה-15 במאי" (15-M Movement). את השראתם קיבלו המפגינים הן מהמחאות שסחפו את מדינות ערב באותה תקופה ("האביב הערבי"), והן מהמחאות החברתיות ביוון ומהפגנות הסטודנטים הסוערות בצרפת של סוף שנות השישים. את המחאה הובילה קבוצה ושמה "דמוקרטיה אמיתית עכשיו!"(Democracia Real Ya!).

עיקר המחאה נגע לצורך הדחוף בשינוי פוליטי מקומי. המפגינים התריסו נגד המערכת הפוליטית, שבראשה שתי מפלגות דומיננטיות, המביאה לידי תחושה שהפוליטיקאים אינם דואגים לאזרח הקטן. מחאות פרטניות יותר נגעו לשחיתות בפוליטיקה, לעוצמת היתר של מערכת הבנקאות, למדיניות הקיצוץ הממשלתית בשירותי הרווחה ולמחסור בפתרונות ראויים לאבטלה הגואה. רוב המוחים התרכזו בכיכר המרכזית של מדריד ולמשך חודשי יוני-יולי הקימו בה עיר אוהלים גדולה. במקביל נמשך הכרסום באמונו של הציבור בממשלה ובעומד בראשה, חוסה לואיס סאפטרו. ראש הממשלה, שעלה לשלטון ב 2004, כבר הודיע כמה חודשים קודם לכן כי לא יתמודד לתקופת כהונה שלישית ותכנן להשלים את תקופת כהונתו עד מועד הבחירות במרס 2012. המחאות והתסיסה הגוברת ברחובות אילצו אותו להקדים את הבחירות בחמישה חודשים.

איטליה

באיטליה גורמי הרקע לשינוי הפוליטי מגוונים יותר. אמנם גם כאן מדובר במדינה שצברה חובות גדולים וסובלת מהאטה ניכרת בפעילות המשק ומשיעורי אבטלה גבוהים; אבל במקרה זה נבע השינוי גם מהמיאוס ההולך וגובר של אזרחי הרפובליקה באדם שהנהיג אותם במשך שמונה מתוך עשר השנים האחרונות: סילביו ברלוסקוני. לשמו של ברלוסקוני נקשר בשני העשורים האחרונים מספר לא מבוטל של פרשיות ושערוריות - מקצתן נותרו בגדר שערוריות בעלות אופי רכילותי ואחרות הגיעו לכדי תביעות וכתבי אישום. פעם אחר פעם הדגיש ברלוסקוני שכל אותן שערוריות הן חסרות שחר ופרי רדיפה של "השמאל", ובעזרת טיעון זה הצליח לשמור על גרעין גדול של תומכים נאמנים ולהתחמק ממה שנראה בוודאות כסוף דרכו הפוליטית.

אבל אפילו תומכיו הנאמנים החלו להתייאש בשנתיים האחרונות, כשהשערוריות חרגו מפרשיות שחיתות או התבטאויות מעוררות מחלוקת והחלו להתאפיין בפרשיות מין ובמסיבות נוצצות, שהעידו על אורח חיים נהנתני וכמעט מנותק מהמציאות. אורח חייו הראוותני של ברלוסקוני צרם במיוחד לנוכח המציאות הכלכלית העגומה שאליה נקלעה איטליה בשנתיים האחרונות. ב-15 באוקטובר צעדו ברחובות רומא כ-200,000 מפגינים שמחו נגד אי-השוויון הכלכלי, חוסר התקווה של צעירים למצוא עבודה וההתערבות הבוטה של קרן המטבע הבינלאומית והבנק האירופי המרכזי במדיניות הפנים של איטליה. הזעם הופנה גם כלפי ברלוסקוני, שבעיני רבים נתפס כמנהיג שהיה עיוור להתקרבותו של המשבר לאיטליה, ובמקום לערוך רפורמות נחוצות ולהיערך לשינוי, המשיך בחגיגות ובמסיבות. הוא הצטייר יותר ויותר כמנהיג לא אמין, מנותק מהמציאות וחסר כישורים להתמודד עם האתגר העצום שהמשק האיטלקי ניצב בפניו.

ומה במקום? שלושה פתרונות שונים

בכל שלושת המקרים אפשר לראות שהמנהיגים - ברלוסקוני, סאפטרו ופאפאנדריאו - שילמו מחיר פוליטי ונאלצו לפנות את מקומותיהם. אבל התהליכים הפוליטיים הביאו לידי אימוץ דפוסים שונים של פתרונות. במקרה אחד הגיע השינוי הפוליטי בעקבות בחירות. בשני המקרים האחרים התחלפו שני ראשי ממשלה ללא הליך כזה. ביוון קמה ממשלת אחדות סביב ראש ממשלה לא-מפלגתי, ובאיטליה קמה ממשלה טכנוקרטית של מומחים.

יוון: המחאה מובילה להתפטרות ראש הממשלה ולהקמת ממשלת אחדות בראשותו של ראש ממשלה בלתי מפלגתי

אף שמצבה הקשה של יוון הוא תוצר של מדיניות רבת שנים שהובילו שתי המפלגות הגדולות - הסוציאליסטים (PASOK) ויריביהם השמרנים (דמוקרטיה חדשה, ND) - באחריות נשא הסוציאליסט ג'ורג' פאפאנדריאו, שנבחר לראשות הממשלה ב-2009. הוא ירש מקודמיו השמרנים משק במצב קשה, אך ניכר שלא הצליח להצעיד את המדינה לכיוון חיובי, ובקיץ 2011 איבד כמעט לגמרי את אמונם של האזרחים.

ממשלתו הצליחה לשרוד כמה הצבעות אי-אמון מאז פרוץ המשבר הכלכלי, אבל הרוב שלה הלך והצטמצם כשכמה חברי פרלמנט נטשו אותה במחאה על המדיניות. בניסיון להתמודד עם המצב הפוליטי הקשה, בסוף אוקטובר 2011 הודיע פאפאנדריאו שחבילת הסיוע האירופי, שהותנתה בצעדים קשים נוספים, תעמוד לאישור במשאל עם. כוונה זו יצרה סערה וגררה גינויים רחבים בתוך יוון ומחוצה לה, וראש הממשלה נאלץ לסגת מתכניתו. עם זאת ברור היה שבמצבו הוא יתקשה להשיג רוב בפרלמנט לאישור חבילת הסיוע מאירופה ללא שיתוף פעולה של יריביו השמרנים.

פאפאנדריאו נפגש אפוא עם ראש האופוזיציה סמראס והציע לו להצטרף לממשלת אחדות עד שיתקיימו הבחירות החדשות, אבל סמראס דחה את ההצעה ודרש לקיים בחירות מיידיות. רק לאחר שהציע פאפאנדריאו להתפטר מתפקידו בתמורה להקמת ממשלת אחדות - התרצתה האופוזיציה. כדי להימנע מוויכוחים מי יעמוד בראשה של ממשלה כזאת, החליטו שתי המפלגות הגדולות להציע את התפקיד לדמות בלתי מפלגתית. האדם שנבחר הוא לוקאס פאפדמוס, כלכלן מכובד שבעבר כיהן כנשיא הבנק המרכזי של אירופה וזוכה לאמון בקרב שתי המפלגות. ב-11 בנובמבר הושבעה הממשלה החדשה, הכוללת נציגים משתי המפלגות הגדולות וכן מהמפלגה האורתודוכסית העממית. ממשלה זו תצעיד את יוון עד הבחירות, שייערכו בפברואר 2012.

השינויים הפוליטיים ביוון, באיטליה ובספרד

	יוון	איטליה	ספרד
ראש הממשלה היוצא	ג'ורג' פאפאנדריאו (סוציאליסט)	סילביו ברלוסקוני  (שמרן)	חוסה לואיס סאפטרו (סוציאליסט)
נסיבות עזיבתו	התפטר לאחר שהיה קרוב לאבד את הרוב בפרלמנט	התפטר משנוכח לדעת כי איבד את הרוב בפרלמנט	מפלגתו הפסידה בבחירות שהוקדמו
ראש הממשלה הנכנס	לוקאס פאפדמוס (בלתי מפלגתי)	מריו מונטי (בלתי מפלגתי)	מריאנו ראחוי (שמרן)
מועד השבעת הממשלה החדשה	11 בנובמבר 2011	16 בנובמבר 2011	20 בדצמבר 2011
סוג הממשלה הנכנסת	ממשלת אחדות לאומית בראשות מומחה (טכנוקרט)	ממשלת מומחים (ממשלה טכנוקרטית)	ממשלה שמרנית בעלת רוב מוחלט

 

איטליה: ממשלת מומחים טכנוקרטית

כפי שהוזכר לעיל, הסיבות לשינוי הפוליטי באיטליה היו תערובת של מחאה על המצב הכלכלי-חברתי ושל סלידה ושאט נפש מהשערוריות הבלתי פוסקות שנקשרו לראש הממשלה סילביו ברלוסקוני. מאז ניצחונו בבחירות של 2008 התרברב ברלוסקוני לעתים קרובות כי הוא ימשול כל עוד ירצה בכך. הוא התייחס בביטול אפילו לעריקתו של בן בריתו הוותיק ג'ינפרנקו פיני, שבדצמבר 2010 פרש מהסיעה של ברלוסקוני יחד עם עוד כמה תומכים, וכך צמצם את הרוב של הממשלה בפרלמנט. ברלוסקוני שרד עוד כמעט כשנה, אבל בראשית נובמבר 2011 ערקו עוד כמה מנאמניו. משנוכח לדעת, במהלך הצבעת מפתח שהתקיימה ב-7 בנובמבר, שאין לו רוב בפרלמנט (ההצבעה עברה רק בזכות הימנעות האופוזיציה), הכיר בעובדה שתקופת שלטונו הסתיימה והגיש את התפטרותו לנשיא.

הפתרון שאליו פנתה איטליה הייתה הקמתה של ממשלת מומחים שתוכל להתמודד עם האתגר הכלכלי המורכב ללא המגבלות הפוליטיות-מפלגתיות. בניגוד ליוון, שבה רק ראש הממשלה הוא "מומחה", ראש הממשלה הנכנס מריו מונטי בחר למנות ממשלת מומחים טהורה. כל השרים שמינה הם בלתי מפלגתיים וכוללים בין השאר אנשי אקדמיה, משפטנים, דיפלומט לשעבר, גנרל בדימוס ומומחה לדיני בריאות. לאיטליה כבר יש ניסיונות קודמים עם ממשלות טכנוקרטיות, שתיים כאלה כיהנו בשנות התשעים.

ספרד: המחאה מביאה לידי הקדמת הבחירות ומהפך בשלטון

על הקדמת הבחירות הכריז ראש הממשלה היוצא סאפטרו בסוף יולי 2011, כמענה למחאות החברתיות ההולכות וגוברות. בניגוד לחילופי השלטון ביוון ובאיטליה, סאפטרו הוליך את ספרד ב"דרך המלך" של שינוי דמוקרטי: באמצעות בחירות כלליות שישקפו את רצון הריבון. התוצאות הפוליטיות של הבחירות היו צפויות: הסוציאליסטים (PSOE), ששלטו ברציפות מאז הבחירות של 2004, איבדו את אמון הציבור כבר לפני כשנתיים. ניצחונם בבחירות של יריביהם, המפלגה העממית (PP), לא הוטל בספק גדול והעיניים היו נשואות יותר אל שיעור ההשתתפות בבחירות, שכן במהלך ההפגנות הגדולות של קיץ 2011 הושמעו קולות רבים בזכות ההימנעות מהצבעה - הימנעות שתשלח לאליטה הפוליטית מסר חד של חוסר שביעות רצון מהמערכת הפוליטית.

תוצאות הבחירות איששו את שתי הציפיות: ראשית, המפלגה העממית נחלה ניצחון מוחץ לאחר שזכתה ב-186 מושבים, המעניקים לה רוב מוחלט בפרלמנט. שנית, אחוז ההצבעה היה נמוך (71.7%) ויותר מ-300,000 אזרחים הטריחו את עצמם לקלפיות רק כדי להטיל פתק לבן.

הדמוקרטיה במבחן

מקרב שלוש המדינות ספרד היא ככל הנראה המקרה היחיד שהשינוי הפוליטי בו נכפה מלמטה והיה פועל יוצא של המחאות החברתיות. רמת האמון כלפי ראש הממשלה סאפטרו הגיעה במהלך השנה לשפל חסר תקדים, ובסופו של דבר הוחלף השלטון בתהליך דמוקרטי שניתן לראות בו "דרך המלך": הקדמת הבחירות וניצחון מפלגת האופוזיציה הראשית. מבחינה זו הפגינה ספרד חוסן דמוקרטי ראוי לשמו, אלא שעדיין קיימים סימנים מדאיגים למשבר אמון במוסדות הדמוקרטיה הייצוגית. שיעור ההצבעה הנמוך משקף את הסלידה של רבים מהאליטה הפוליטית ומחזק את האמיתה הרווחת ברחוב הספרדי שראחוי והשמרנים לא זכו הודות למצע פוליטי מעורר השראה, אלא רק מפני שהיו החלופה הגרועה פחות.

ביוון קשה יותר לאתר את הכוחות שעמדו בבסיס חילופי השלטון. מצד אחד אפשר לראות בעצם הדחתו של פאפאנדריאו הישג למפגינים הרבים שפקדו את כיכרות אתונה מאז מאי 2010. מהצד האחר קשה להתעלם מהתחושה המטרידה של התערבות בוטה של קברניטי גוש האירו בענייניה הפנימיים של מדינה ריבונית. הדברים הגיעו לשיאם בגינויים החריפים שספג פאפאנדריאו מאנגלה מרקל, ניקולא סרקוזי ומנהיגים אחרים לאחר שהודיע על כוונתו להעמיד את תכנית הצנע לאישור אזרחי יוון במשאל עם. הגינוי החריף של משאל העם הוא זה שגרם לפאפאנדריאו להחליט סופית שיפנה את מקומו בתמורה לאישור תכנית הצנע. סיבוב הפרסה החד שהתבצע בתוך ימים ספורים מהכוונה להעמיד הכרעה כואבת למשאל עם אל פתרון בדמות ממשלה בהנהגת טכנוקרט יכול להתפרש כבעייתי מבחינה דמוקרטית.

באיטליה נבעה התפטרותו של ברלוסקוני לא רק ממשבר החוב, אבל זה היה הקש ששבר את גב הגמל. כמו כלפי יוון, גם כלפי איטליה ציפו בדריכות מנהיגי גוש האירו כי ברלוסקוני יפנה סוף סוף את מקומו למנהיג שיוכל להתמודד טוב יותר עם האתגרים הקשים.

מבחינה זאת גם הפנייה לפתרון בדמותה של ממשלה טכנוקרטית (איטליה) ושל ממשלת אחדות בראשות טכנוקרט (יוון) יכולה להיראות בעייתית ביותר מזווית דמוקרטית. שני ראשי הממשלה הנכנסים הם כלכלנים שבעבר מילאו תפקידים במוסדות של האיחוד האירופי. מונטי האיטלקי הוא כלכלן שכיהן בשנים 1995 2004 כחבר בנציבות האירופית ומשמש גם יועץ בינלאומי של בנק ההשקעות גולדמן-זקס; ופאפדמוס היווני כיהן בשנים 2002 2010 כסגן נשיא הבנק האירופי המרכזי. יש להניח כי הם יפעלו למען אישור תכניות הצנע ויתמכו בקיצוצים הנרחבים. רבים אולי רואים בהכתרתם, ללא בחירות, של שני אישים הנטועים בחוגים הכלכליים הבכירים חלק מהעברת הטיפול במצב הקשה לידיים בטוחות; אבל בעיני אחרים היא נתפסת כזלזול עמוק בדעות שהביעו במהלך ההפגנות האזרחים ששיוו לפתרונות אחרים. לא רק לעוד קיצוצים.

מנהיגי האיחוד, מצדם, יודו אולי בלשון רפה שמינויים של טכנוקרטים כראשי ממשלה הם צעדים לא רצויים מבחינה דמוקרטית, אבל הכרחיים בעתות של מצב חירום כלכלי. רבים רואים בעמדה זו גישה מתנשאת המטילה ספק בכך שהריבון - אזרחי יוון ואיטליה - יודעים מה טוב להם. אפילו המונח "שלטון מומחים" (ממשלת טכנוקרטים) מטעה, שכן הוא מתיימר לצייר מראית עין של מציאות שבה הכלכלה והפוליטיקה אינן קשורות זו בזו. הראשונה היא עניין ל"מומחים", והשנייה ל"פוליטיקאים", נציגי העם. ואולם ברור שבמקרים שלנו המומחים מביאים עמם השקפת עולם כלכלית בעלת גוון מסוים מאוד, שלא בהכרח מקובלת על רוב האזרחים. הציניקנים יאמרו שהדמוקרטיה הונחה לרגע הצדה לטובת טכנוקרטיה, המשרתת בפועל את הפלוטוקרטיה, שלטון בעלי ההון. 

---

ד"ר עופר קניג הוא ראש ענף חקר מפלגות בפרויקט תיקון שיטת הממשל בישראל של המכון הישראלי לדמוקרטיה. תחום המחקר העיקרי שלו הוא פוליטיקה השוואתית.