משך החיים של פרלמנטים

מבוא 

במלאות שנה לכהונתה של הכנסת השמונה עשרה ולנוכח טענות חוזרות ונשנות של חברי כנסת ואישי ציבור אחרים על חוסר יציבותו של המשטר הישראלי ומשך חייהן הקצר של הכנסות בישראל, יצאנו לבדוק האם כצעקתה. האם אכן בית המחוקקים הישראלי יציב פחות ממקביליו בעולם? האם במובן זה הדמוקרטיה הישראלית יציבה פחות מדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות? האם במשך השנים חלו שינויים מהותיים כלשהם? ואם כן - האם ניתן לסמן נקודת זמן ואירוע מסוים שהביאו לשינויים אלה.

השוואות בין פרלמנטים 

אחד ממדדי היציבות המקובלים בספרות המקצועית הוא משך הכהונה (Duration) של בית המחוקקים. משך כהונת בית המחוקקים יכול להימדד באופן מוחלט (משך הכהונה ביחידות זמן) או באופן יחסי (אורכי הכהונות מתוך משך החיים המרבי שהחוק מאפשר לאותה כהונה, או שיעור השלמת הקדנציה הקבועה על פי חוק). חשוב לציין כי בשני האופנים שמדד זה מיושם, הוא משקלל ומשקף לא רק את ההוויה הפוליטית במדינה נתונה, אלא גם את המסגרת החוקית שבה זו מתקיימת, את משך הכהונה הקבוע על פי חוק (מדידה באופן מוחלט) ואת המידה שהחוק מאפשר פיזור מוקדם של בית המחוקקים (מדידה באופן יחסי).

באוכלוסיית המחקר של הדוח נכללו 35 מדינות: ארצות הברית, אוסטריה, אוסטרליה, איטליה, איסלנד, אירלנד, אסטוניה, בלגיה, בריטניה, גרמניה (מערב גרמניה לפני 1990), דנמרק, הודו, הולנד, הונגריה, יוון, יפן, ישראל, לוקסמבורג, מלטה, נורווגיה, ניו זילנד, סלובניה, סלובקיה, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, צ'ילה, צ'כיה, צרפת, קוסטה ריקה, קנדה, קפריסין, שוודיה ושווייץ. במדינות אלה נבחנו מערכות הבחירות הדמוקרטיות כמו שמגדירן לייפהרט (Lijphart 1999) מאז 1945. במדינות שבהן בית המחוקקים מורכב משני בתים (בית מחוקקים ביקמרלי) נבחנה הכהונה של הבית התחתון בלבד.

טבלה 1 מתארת את משך הכהונה של הכנסות. על פי חוק יסוד: הכנסת (סעיף 9) משך כהונתה של הכנסת הוא ארבע שנים, והבחירות מתקיימות ביום שלישי השלישי בחודש חשוון, אלא אם השנה הקודמת הייתה מעוברת (במקרה כזה הבחירות מתקיימות ביום שלישי הראשון בחודש חשוון). אם כנסת התפזרה לפני מועד הבחירות הקבוע בחוק, כהונתה של הכנסת הנבחרת אחריה יהיה עד חודש חשוון שלאחר תום ארבע שנים. הכנסת רשאית להאריך את כהונתה בחוק שמתקבל ברוב של 80 חברי כנסת אם "נתקיימו נסיבות מיוחדות המונעות עריכת בחירות בעיתן" (סעיף 9א'). משתי סיבות אלו בכנסות השלישית, החמישית, השביעית, התשיעית, והאחת עשרה ארכו הקדנציות יותר מארבע שנים.

חמש כנסות מילאו עד כה את כהונתן עד תום. הכנסת האחרונה שלא התפזרה לפני המועד הנקוב בחוק והקדימה בכך את הבחירות הייתה הכנסת האחת עשרה (שכיהנה בשנים 1984 1988). שש כנסות השלימו פחות מ-75% ממשך הכהונה המרבי שלהן, ושש הכנסות הנותרות השלימו 82.5% 93.7% מהקדנציה המרבית הקבועה על פי חוק.

טבלה 1 - משך כהונת הכנסות בישראל 1949 -2009

כנסת	תאריך בחירות	משך כהונה (שנים)*	שיעור השלמת קדנציה
1	25.1.1949	2.5	52.8%
2	30.7.1951	4.0	93.7%
3	26.7.1955	4.3	100%
4	3.11.1959	1.8	44.5%
5	15.8.1961	4.2	100%
6	2.11.1965	4.0	100%
7	28.10.1969	4.2	104.2%
8	31.12.1973	3.4	88%
9	17.5.1977	4.1	92.3%
10	30.6.1981	3.1	71%
11	23.7.1984	4.3	100%
12	1.11.1988	3.6	90.9%
13	23.6.1992	3.9	90.4%
14	29.5.1996	3.0	67%
15	17.5.1999	3.7	82.5%
16	28.1.2003	3.2	66.5%
17	28.3.2006	2.9	62.8%

* משך הכהונה של כל כנסת חושב מתאריך הבחירות הכלליות שהובילו לבחירתה ועד הבחירות הכלליות שהובילו להחלפתה.

טבלה 2 מתארת את מכלול הנתונים שנאספו לכל אוכלוסיית המחקר. במדינות שמשך הכהונה המרבית בהן השתנה, חושב משך הכהונה המרבי כממוצע של משכי הכהונות המרביות שהיו נהוגות באותה מדינה. לשם הפשטות, לכל המדינות למעט ישראל נלקח משך הקדנציה המרבית בשנים כמו שנקוב בחוק. למשל משך הקדנציה לבית הנבחרים בארצות הברית שבו נעשה שימוש בדוח זה הוא שנתיים, אף שמועד הבחירות משתנה מבחירות לבחירות (הוא קבוע ליום שלישי שלאחר יום שני הראשון בחודש נובמבר בשנים זוגיות). מסיבה זו, או אם מסיבה כלשהי הוארכו הקדנציות, יש מדינות שבהן השיעור הממוצע של השלמת הקדנציה גבוה מ-100%. הטבלה ממוינת על פי השיעור הממוצע של השלמת קדנציה, בסדר יורד (מהיציב לבלתי יציב). על פי מיון זה ישראל נמצאת במקום 21 מתוך 35 מדינות עם ממוצע של 82.7%. ישראל, לפי טבלה זו, יציבה ממדינות מפותחות כבלגיה, בריטניה, יפן, אירלנד ודנמרק.

טבלה 2 - משך כהונת בתי מחוקקים במבט השוואתי 1945 - 2009
(בסדר יורד לפי שיעור ממוצע של השלמת קדנציה)*   

	מדינה	משך כהונה מרבי (שנים)**	ממוצע של משך כהונה (שנים)	שיעור ממוצע של השלמת קדנציה	מספר הכהונות במחקר
1	הונגריה	4	4	100.3%	4
2	קוסטה ריקה	4	4	101.1%	13
3	ארה"ב D	2	2	100.1%	31
4	צ'ילה	4	4	100.1%	5
20	איסלנד	4	3.3	82.7%	19
21	ישראל	4.3	3.5	82.7%	17
22	בלגיה	4	3.2	80.7%	19
23	סלובקיה	4	3.2	80.2%	5
32	יפן	4	3.8	68.9%	23
33	אירלנד	5	3.3	65.9%	18
34	דנמרק	4	2.6	65.7%	24
35	קנדה	5	3.2	63.4%	20

* הנתונים מתייחסים לכל בתי המחוקקים שנבחרו במדינות אלה בבחירות דמוקרטיות בשנים 1945- 2009.
** במדינות שבהן משך הכהונה המרבי השתנה במהלך תקופת המחקר (1945- 2009)
- חושב ממוצע משוקלל לפי מספר הקדנציות שבהן היה השינוי תקף.
 - D מדינות שבהן לא ניתן לקצר את הקדנציה של בית המחוקקים.

 טבלה 3 מחלקת את תקופת הזמן הנדונה לפי עשורים. בכל עשור נכללו הקדנציות שהחלו באותו עשור (אף שקדנציות אלה לא בהכרח הסתיימו באותו עשור). בטבלה מופיעים הנתונים על ישראל בתקופת הזמן הנדונה, וכן הנתונים על שאר מדינות העולם הכלולות במחקר באותה תקופת זמן. הנתונים כוללים משך כהונה ממוצע ושיעור ממוצע של השלמת כהונה.

טבלה 3 - משך כהונת פרלמנטים במבט השוואתי בחלוקה לעשורים

שנים*	משך כהונה ממוצע** במדינות למעט ישראל (שנים)	משך כהונה ממוצע בישראל (שנים)	שיעור ממוצע של השלמת קדנציה במדינות למעט ישראל	שיעור ממוצע של השלמת קדנציה בישראל
1959-1945	3.3	3.1	82%	72.7%
1969-1960	3.6	4.1	88%	101.4%
1979-1970	3.3	3.8	80.2%	90.1%
1989-1980	3.5	3.7	86.1%	87.3%
1999-1990	3.7	3.5	89.4%	80%
2009-2000	3.8	3.0	91.3%	64.6%

*  בכל פרק זמן נכללו הכהונות שהתחילו באותה תקופה.
**  משך כהונה ממוצע במדינות למעט ישראל חושבו לצורך מחקר זה בתהליך דו-שלבי.
- תחילה חושבו הקדנציות הממוצעות לכל מדינה בנפרד בכל תקופת זמן בנפרד,
- בשלב השני חושב הממוצע מבין הקדנציות הממוצעות שחושבו בשלב הראשון.
                    
נתוני טבלה 3 משתקפים היטב בתרשימים 1 ו-2. מהנתונים עולה כי אף שהשיעור הממוצע של השלמת הקדנציה בישראל ירד במתינות מאז שנות השישים (ירידה שהתחזקה לקראת שנות התשעים ושנות האלפיים), בשאר אוכלוסיית המחקר חלה עלייה מתונה משנות השבעים ואילך. 

תרשים 1 - משך כהונת בתי מחוקקים - ישראל לעומת שאר אוכלוסיית המחקר  

 

 

תרשים 2 - שיעור השלמת קדנציה של בתי מחוקקים - ישראל לעומת שאר אוכלוסיית המחקר                   
                        
                      
                        
תרשימים 3 ו-4 זהים במבנה שלהם לתרשימים 1 ו-2 אבל במקום לחלק את ההיסטוריה לעשורים, הם מחלקים אותה לתקופות משמעותיות מבחינת הפוליטיקה הישראלית: עד 1976 (תקופת השליטה החד-מפלגתית), 1977 1995 (מערכת מפלגות דו-גושית), 1996 2002 (הנהגת שיטת הבחירות הישירה לראשות הממשלה), 2003 2009 (חזרה לשיטת הבחירות הישנה). מחלוקה זו עולה כי בהשוואה לכהונות של פרלמנטים אחרים בעולם, שתי התקופות האחרונות מאופיינות בהתקצרות משך הכהונה של בית המחוקקים הישראלי.

תרשים 3 - משך כהונת בתי מחוקקים - ישראל לעומת שאר אוכלוסיית המחקר         

 

 

תרשים 4 - שיעור השלמת קדנציה של בתי מחוקקים - ישראל לעומת שאר אוכלוסיית המחקר   

 

 

טבלה 4 דומה במבנה שלה לטבלה 2, אך במקום לסקור את כל תקופת המחקר, היא מתמקדת בשנים 1996- 2009 - "השנים הבעייתיות", שבהן משכי כהונות הכנסת היו קצרות יותר. התמקדות בשנים אלו ממחישה את ההידרדרות במצבו של בית המחוקקים הישראלי, שבדירוג המדינות לפי שיעור ממוצע של השלמת קדנציה מדורג במקום 33 מתוך 35, עם ממוצע של 69.7% בלבד. ישראל, לפי טבלה זו, יציבה רק מהודו ומקנדה, שבהן השיעור הממוצע של השלמת קדנציה הוא 66.07% ו-56.6% בהתאמה. 

טבלה 4 - משך כהונת בתי מחוקקים במבט השוואתי 1996 - 2009
(בסדר יורד לפי שיעור ממוצע של השלמת קדנציה)

---	מדינה	משך כהונה ממוצע (שנים)**	שיעור ממוצע של השלמת קדנציה	מספר הכהונות במחקר
1	ניו זילנד	3.02	100.7%	4
2	צרפת	5.02	100.5%	2
3	ספרד	4.01	100.2%	3
4	קוסטה ריקה D	4	100.2%	2
5	צ'ילה	4	100.1%	3
6	ארה"ב D	2	100.1%	6
7	נורבגיה D	4	100.1%	3
31	אוסטריה	3	75%	3
32	הולנד	2.85	71.3%	3
33	ישראל	3.18	69.7%	4
34	הודו	3.30	66.1%	4
35	קנדה	2.83	56.6%	4

* הנתונים מתייחסים לכל בתי המחוקקים שנבחרו במדינות אלו בבחירות דמוקרטיות בשנים 1996 - 2009.
D מדינות שבהן לא ניתן לקצר את הקדנציה של בית המחוקקים.

סיכום

לסיכום, מהניתוח עולה כי משך חייה של הכנסת היה דומה מאוד למשך חייהם הממוצע של הפרלמנטים במדינות המחקר, ואף ארוך מהם במקצת. בשנות התשעים, אולי בשל שינוי שיטת המשטר בישראל, קרי, אימוץ חוק הבחירה הישירה לראשות הממשלה, התקצר במידה ניכרת משכן של כהונות הכנסת. ביטול הבחירה הישירה והחזרה לשיטה הישנה בשנת 2003 לא הפכו את המגמה המתוארת, ומאז משך חיי הכנסת התקצר אף יותר. נראה אפוא כי לפי מדד משך כהונות בית המחוקקים מצבה של ישראל ככלל אינו יציב פחות ממצבן של דמוקרטיות פרלמנטריות רבות אחרות. נראה כי ניסיונות "לשפר" את שיטת המשטר הישראלית ככלל (וניסיונות לשפר את מידת היציבות של המשטר בפרט) באמצע שנות התשעים רק הרעו את המצב ודרדרו את היציבות של בית המחוקקים הישראלי לאחד המקומות הנמוכים יותר בקרב המדינות המפותחות שנבדקו.

מר מתן שרקנסקי הוא עוזר מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.            

המאמר הוא הרחבה של מחקר בנושא פיזור פרלמנטים. הוא נכתב כהכנה למפגש השלישי של הפורום לתיקון שיטת השלטון בישראל שהתקיים ב-18 במרס.
קראו כאן על המפגש הקרוב של הפורום ועיינו בניירות ההכנה האחרים ותקציריהם.

מקורות 

Lijphart Arend, 1999. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Democracies, New Haven and London: Yale University Press.