מקומה של ביקורת המדינה במערך החוקתי בישראל: פרשת רמון כביטוי לצורך בהתוויית גבולות

סוגיות שקשורות ביחסי הגומלין בין מבקר המדינה, בתי המשפט והיועץ המשפטי לממשלה עולות מדי יום ביומו על סדר היום הציבורי באופן שמלווה לעתים בטונים צורמים. כזכור, מחלוקת זו הגיעה לשיאה בפרשת האזנות הסתר במשפטו של השר חיים רמון. שר המשפטים לשעבר דניאל פרידמן דרש כי הממשלה תקים ועדת חקירה לחקירת התנהלותה של המשטרה בתיק. היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז ופרקליט המדינה משה לדור התנגדו לדרישה ואמרו כי "מבקר המדינה ממילא מוסמך לבדוק סוגיה זו, והוא אכן קיים בדיקה של הנושא לפני מספר שנים".עדנה אדטו, "הניצחון המתוק של מזוז", ישראל היום, 7.7.2008. בתום ישיבה סוערת החליטה הממשלה להפנות את הנושא לבדיקתו של מבקר המדינה, ש"יבדוק לפי סמכותו את נושא האזנות הסתר בחקירות פליליות, דרכי הביצוע והשימוש בהן – ותלונות שהופנו בנושא זה בשנים האחרונות".

השר פרידמן ראה בהחלטה זו מתן הכשר לתחילתה של בקרה הדוקה ומרחיבה יותר של מוסד המבקר על דרך קבלת ההחלטות של היועץ המשפטי לממשלה ושל הפרקליטות:

"החלטת הממשלה [...] מהווה צעד חלקי בדרך להנהגת בקרה חיצונית על מערכת אכיפת החוק. ממשלת ישראל קבעה שלא ניתן להסתפק עוד בביקורות פנימיות שנעשו בעבר על ידי המשטרה,
הפרקליטות, היועץ המשפטי לממשלה או מי שמונה על ידו."טובה צימוקי, "העימות הבא: מה יבדוק המבקר", ידיעות אחרונות, 7.7.2008.

היו שראו בכך תקדים חוקתי חשוב בכל הנוגע לסדרי השלטון בישראל, ולפיו היועץ הוכפף למבקר המדינה. על פי גישה זו מינוי המבקר "שם סוף פסוק לתקוות הפרקליטות והמשטרה שאת הכביסה המלוכלכת שלהן יכבסו רק הן".בעז אוקון, "ניצחון פירוס", ידיעות אחרונות, 7.7.2008.

פרשה זו משקפת את הבעייתיות הקיימת בישראל בכל הנוגע למעמדו של מוסד הביקורת וליחס בינו ובין הרשויות האחרות. ביקורת המדינה קשורה באופן הדוק לאחד מתפקידיה העיקריים של הכנסת: פיקוח על הרשות המבצעת. עם זאת, בעולם מדינות נבדלות ביניהן ביחס הנהוג אצלן בין הפרלמנט ובין מבקר המדינה.Supreme Audit Institutions of the Central and Eastern European Countries, Cyprus, Malta and the "European Court of Auditors", Relations between Supreme Audit Institutions and Parliamentary Committees, Limassol, November 2001, pp. 5-6: ההבדלים במודלים נעוצים במשתנים היסטוריים, פוליטיים ותרבותיים, ואולם למרות השוני, כל מוסדות הביקורת מנסים למצוא את האיזון שבין עצמאות של עבודת הביקורת – שמטרתה להבטיח אובייקטיביות ואמינות, ובין הקשר האפקטיבי עם הפרלמנט – שמטרתו להבטיח שדוחות הביקורת יזכו להתייחסות הולמת של הרשות המבצעת.

בשל חשיבותה של ביקורת ציבורית חיצונית שנעשית על ידי מערכת עצמאית ובלתי תלויה, זכה מוסד ביקורת המדינה בישראל למעמד חוקתי בחוק יסוד: מבקר המדינה. קיום הֶסדר חוקתי כללי שעוסק בתפקידי המבקר, בדרך מינויו ובעצמאותו, ולצדו סעיפי הסמכה שמותירים את עיצוב מוסד הביקורת בידי המחוקק – הסדרים אלה אופייניים גם למדינות אחרות. אלא שחוק היסוד שלנו אינו בהיר דיו בשאלת מהותה של עצמאות ביקורת המדינה, ואף הגבולות בין מוסד זה ובין מוסדות אחרים במדינה אינם מתוחמים דיים.סעיף 6 לחוק יסוד: מבקר המדינה קובע: "במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה". מהי מהותה של אחריות זו? האם מדובר בכפיפות – שלה אינדיקציות גם בשליטת הכנסת על מינוי המבקר והעברתו מתפקידו? או שמא מדובר ב"רשות מבקרת", שהתפתחה לצד שלוש הרשויות המסורתיות. 

כך למשל, בהתייחסו ליחס בין מבקר המדינה ובין בתי המשפט אמר הנשיא הקודם של בית המשפט העליון, אהרן ברק:

מבקר המדינה בתפקידו כנציב תלונות הציבור דואג, כמו בתי המשפט, לצדק היעיל.
כמונו הוא עצמאי בהחלטותיו, ואין עליו מרות זולת מרותו של הדין. מבצע הוא את תפקידו
בהגינות, באובייקטיביות, ומתוך תחושת השליחות המוטלת עליו. גם בית המשפט וגם
הנציבות דנים בפתרון סכסוכים בין הפרט לרשות. אין בינינו תחרות. עינינו אינה צרה בכם.
נהפוך הוא: נשמח אם תעמיקו את הביקורת ותרחיבו אותה, ותפתרו בעיות שללא פתרון מתגלגלות אלינו. שני המוסדות - בית המשפט והנציבות - פועלים להשלטת החוק. לא תחרות יש בינינו, אלא השלמה.אהרן ברק, "על ערכים, שיפוט ודמוקרטיה בישראל", עיונים בביקורת המדינה 59 (2002), עמ' 21, 25.

האומנם לא תחרות אלא השלמה? לצורך בחינתה של שאלה זו יש לבדוק את מקומו של מבקר המדינה מול רשויות השלטון האחרות – הן הרשות השופטת והן היועץ המשפטי לממשלה, שגם הוא עוסק בביקורת על חוקיות פעולתם של גופים ציבוריים ובפרשנות שגופים אלה צריכים לתת לחוק. ברי שאין להלום מצב שבו החוק יתיר לגוף להכריע לפי נוחותו לפי איזו פרשנות של החוק יפעל – של מבקר המדינה או של היועץ המשפטי לממשלה.

ב-1992, על רקע קביעותיו של דוח ועדת אגרנט בנושא מעמד היועץ המשפטי לממשלה,דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה", בתוך: י' זמיר (עורך), ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי, ירושלים: המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי על שם סאקר, תשנ"ג, עמ' 421. קבעה ועדת השרים לתיאום ולמִנהל כי במקרה של מחלוקת משפטית בין רשויות המדינה, לרבות מחלוקת בין היועץ המשפטי לממשלה ובין מבקר המדינה, חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה היא המחייבת עד שבית המשפט העליון יכריע בסוגיה.הוועדה הוקמה בעקבות הביקורת שנמתחה בדוח שנתי 43 של מבקר המדינה לשנת 1992 (בעמ' 335), על פרשנות שנתנה משטרת ישראל לחוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, תשמ"א-1981. ראו: המרשם הפלילי, אתר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. פרשנות זו חוזקה בדוח ועדת שמגר, שבו נקבע כי פרשנות היועץ המשפטי מחייבת כל גוף ממלכתי חוץ מבית המשפט, דהיינו גם את מבקר המדינה.דוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו (1998) (להלן: דוח ועדת שמגר). עמדה זו עוררה את התנגדותה של מבקרת המדינה לשעבר, גב' מרים בן פורת. לדעתה –

"אין לשכוח כי מבקר המדינה הוא שנבחר ברוב קולות חברי הכנסת לכהן בשני תפקידיו,
והסמכויות בחוק היסוד הוענקו לו כמבקר המדינה. ייעודו של מבקר המדינה הוא לעמוד
על משמר תקינותו של המינהל, כולל חוקיות פעילותו, לערוך ביקורת על הזרועות השייכות
לרשות המבצעת ועל גופים נוספים, וכן (כנציב) לברר תלונות של בני הציבור על התנהגותן
של הזרועות האמורות, אם נפגעו מהן. כל אלה הם תמצית תכליתם של תפקידי המבקר
והצידוק לעצם קיומו. המטלות הוטלו עליו אישית, והוא, ורק הוא, חתום על דו"חותיו והחלטותיו
כמבקר וכנציב. לכן לא ייתכן [...] שבמסגרת מילוי תפקידיו אלה, הוא יהיה כפוף ליועץ המשפטי
לממשלה."מרים בן-פורת, "יחסי הגומלין בין מבקר המדינה לבין היועץ המשפטי לממשלה", המשפט 26 (3) (2008), עמ' 5 .

כיום, לנוכח הקולות הקוראים שלא להכפיף את הכנסת ואת ועדותיה וכן את מבקר המדינה לעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, עמדה זו מתחזקת. בתזכיר הצעת חוק שעוסקת בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכלליתזכיר חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (הפרדת סמכויות, מינוי, כהונה והוראות שונות), תשס"ח-2008  http://www.justice.gov.il/NR/rdonlyres/52B8FF96-6BF2-45C3-B794-06BA8A5F3AF6/0/YOETZVEPRAKLIT.pdf שהכין עו"ד דן אבי יצחק לבקשתו של שר המשפטים הקודם פרופ' דניאל פרידמן, נקבע כחריג לתוקפה המחייב של חוות דעתו של היועץ כי "על אף האמור בכל דין – הכנסת, ועדותיה, יו"ר הכנסת ומבקר המדינה, אינם חייבים להתייחס לחוות דעתו של היועץ כמשקפת את הדין".שם, סעיף 24(1). בדברי ההסבר לסעיף זה נכתב:

"הצעת החוק מסירה את העמימות סביב מערכת היחסים בין היועץ המשפטי לממשלה לכנסת ולמבקר המדינה. סעיף 6 לחוק-יסוד: מבקר המדינה קובע שבמילוי תפקידו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה. לאור האמור החוק מסדיר את אי הכפיפות של מוסדות הרשות המחוקקת ליועץ המשפטי לממשלה."שם, עמ' 6.

נייר העמדה מנסה להתוות קווים מנחים לסמכויות של הרשויות השונות. על פי הגישה המוצעת בו, ראוי שמוסד הביקורת יהיה רשות עצמאית במסגרת הכנסת. הסדר זה הוא בגדר איזון ראוי בין הרצון לשמור על עצמאות הגוף המבקר ובין הרצון לתת ביטוי לכך שהכנסת מפקחת ולא מפוקחת, והמבקר מבצע ביקורת מטעם הפרלמנט. הנייר מציע את חלוקת הסמכויות הזאת:

• בית המשפט: עוסק בבדיקת חוקיות, מידתיות וסבירות משפטית, מתוך מתן "מתחם סבירות" לרשות.
• מבקר המדינה: עוסק בבדיקת היבטים של יעילות, חיסכון, ניהול וכדומה ובעניין זה אינו  מסתפק במתחם הסבירות, אלא ממליץ המלצות חלופיות שכוחן אינו מחייב.
• הרשות המבצעת: אמורה ליישם את המלצות המבקר.
• הכנסת (לרבות הוועדה לביקורת המדינה): מפקחת על ביצוע ההמלצות על ידי הרשות המבצעת.
• היועץ המשפטי לממשלה: עומד בראש התביעה הכללית ואמון על קביעת הפרשנות המשפטית הנכונה. מתפקידו להסביר לרשויות את מצבן המשפטי בעקבות המלצות המבקר.

בהקשר של היחס בין סמכות המבקר לסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה, נייר העמדה מציע בראש ובראשונה להטעים את תחום המקצועיות השונה של כל אחת מהישויות. המבקר – יתרונו בהיותו רשות אינקוויזיטורית שיש לה הכלים לבחון את יעילות התפקוד של הגופים המבוקרים ולכן תפקידו צריך להתמקד בבחינת יעילות, להבדיל מחוקיות. ואילו היועץ המשפטי – הוא הפרשן המוסמך של החוק מבחינת הרשות המבצעת, ולכן עבודתו צריכה להתמקד בבחינת החוקיות של ההחלטות המנהליות. ייתכן שגישה זו מחייבת תיקון סעיף 2 לחוק יסוד: מבקר המדינה, הקובע כי על המבקר לבחון בין היתר את "חוקיות" הפעולות של הגופים המבוקרים, באופן שמבהיר את הגבולות של בחינת החוקיות. למצער, יש להבהיר את הקשר שבין סעיף זה ובין סעיף 14 לחוק היסוד הקובע כי כאשר יש חשד לעניינים פליליים, יש להעביר את העניין ליועץ המשפטי לממשלה. עניינים שמהותם העיקרית היא לכאורה פלילית (כגון טענה שאחד ממוסדות אכיפת החוק השתמש בכוח במהלך חקירה), צריכים לעבור לטיפולו של היועץ המשפטי לממשלה, והוא זה שיחליט אם יש מקום להגיש כתב אישום, ובכך יעביר את הטיפול לבית המשפט. לעומת זאת, עניינים שמהותם יעילות או תקינות (כגון יעילות השימוש בשיטות מסוימות או התאמת נוהלי החקירה לדין), הם בבחינת בדיקת "חוקיות" שתואמת את עבודת המבקר.

עוד מוצע לקבוע בחוק, בדומה להסדר שקיים באוסטרליה,סעיף 18 ל-:Auditor-General Act 1997. The Auditor-General may at any time conduct a review or examination of a particular aspect of the operations of the whole or part of the Commonwealth public sector, being a review or examination that is not limited to the operations of only one Agency, body or person,  כי המבקר אמור לבדוק עניינים מערכתיים ועקרוניים ולא לבחון מקרה או אדם פרטני. על כן מן הראוי אפוא שביקורת המדינה תשתרע על ענייני מדיניות כלליים כגון "מדיניות התרת האזנות סתר", וזאת בהיבטים הרגילים של הביקורת ומתוך שימוש בכלים המקצועיים העומדים לרשותו של מבקר המדינה כרשות אינקוויזיטורית. המבקר מצויד בסמכויות העיקריות שיש לוועדות חקירה ממלכתיות, לרבות זימון עדים ודרישה להצגת מסמכים, והתוצאה היא שנושא האזנות הסתר ייחקר בצורה כוללת ולא נקודתית. ואכן, שלטון חוק מתוקן מחייב בחינה כוללת של שיטת השימוש בהאזנות סתר, ולא בדיקה נקודתית בלבד.השוו אביעד הכהן, "תיאטרון האבסורד", ישראל היום, 7.7.2008.

אלא שלאחרונה התבשרנו כי טיוטת הדוח שגיבש המבקר כוללת ביקורת על המשטרה ועל הפרקליטות בתחום האזנות הסתר בכלל ובפרשת רמון בפרט, וכי שוגרו מכתבים אישיים לארבעה ממובילי החקירה.ראו תומר זרחין, "מבקר המדינה: מעורבות ישירה של בכירים בפרקליטות ובמשטרה בפרשת רמון", הארץ, 4.6.2009. המבקר כמובן אינו כפוף לרשות המבצעת, אלא שבמקרה זה הממשלה – שהיא הגוף המבוקר – ביקשה את ביקורתו. התייחסותו הפרטנית של המבקר לפרשה הספציפית עלולה בהחלט לעורר את השאלה אם חרג מ"המנדט" שניתן לו בהחלטת הממשלה, בהתחשב בעובדה שהדוח לא נערך ביוזמתו, ולהבעיר מחדש את שאלת יחסי הכוחות שבין הרשויות.

להשלמת התמונה יש להזכיר את הדיון שנערך לאחרונה בדבר הקמת גוף ביקורת חיצוני שיבקר את הפרקליטות. שופטת בית המשפט העליון עדנה ארבל, מי שהייתה בעבר פרקליטת המדינה, מתחה ביקורת על שאין גוף חיצוני שמבקר את עבודת הפרקליטות. לדבריה, לטיפול מהיר ויעיל בתיקים הנמצאים בפרקליטות יש היבטים אתיים, והתארכות הטיפול מביאה לידי פגיעה בפרט, פגיעה באינטרס הציבורי ופגיעה בבירור העניין. לפיכך, כמו שקיימת נציבות תלונות על שופטים, ראוי שיהיה גוף מקביל שמבקר את הפרקליטות.לסיקור דבריה ראו תומר זרחין, "פרקליט המדינה, משה לדור: ראוי שהפרקליטות תבקר עצמה על ההתנהלות סביב תיק קצב", הארץ, 24.2.2009. פרקליט המדינה לדור התנגד ליוזמה וטען כי "אסור שגורם אחר ילווה אותנו ויגיד שכך נכון לפעול ולא אחרת [...] יש פוטנציאל שזה ישמש כלי ניגוח של הפרקליטות". לדבריו, את עבודת הפרקליטות מבקרת הפרקליטות עצמה, בתי המשפט, מבקר המדינה ואף לשכת עורכי הדין.שם. עם זאת יש הסבורים שביקורת זו אינה מספקת, וכי כוחה הרב של הפרקליטות בהחלטה על הגשת כתב אישום, בגיבוש עסקת טיעון, בהשפעה על בית המשפט בעניין העונש ובהחלטה אם לערער על זיכוי – מופעל בעצם ללא ביקורת.ראו זאב סגל, "פרקליטות בלא ביקורת", הארץ, 2.3.2009   מבקרי המדינה אינם בוחנים את שיקול הדעת של הפרקליטות ואת דרכי התנהלותה, ואילו בית המשפט כמעט שאינו משתמש בסמכותו לבטל כתב אישום משום ש"הגשת כתב האישום או ניהול ההליך הפלילי עומדים בסתירה מהותית לעקרונות של צדק והגינות משפטית"סעיף 149(10) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב]. בתי המשפט דורשים דרישות מחמירות להוכחת הטענה. ראו מיכל טמיר, אכיפה סלקטיבית, שריגים-ליאון: נבו, תשס"ח, עמ' 447 448. והשוו ישגב נקדימון, הגנה מן הצדק (מהדורה שנייה), שריגים-ליאון: נבו, תשס"ט, עמ' 24.  לפי עמדה זו, בהקמת גוף כזה, בדומה לגוף הקיים לבירור תלונות על התנהלות שופטים, אין לראות ניסיון לנגח את הפרקליטות, אלא הכרח.

אמנם, בהתייחס להאזנות הסתר בפרשת רמון פורסם כי המבקר מייחס התנהלות בלתי תקינה למשטרה ולפרקליטות, אך לא זדון.אביעד גליקמן ואטילה שומפלבי, "מכתבים אישיים בפרשת האזנות הסתר לרמון",  Ynet, 4.6.2009. אך לו הייתה חקירתו מעוררת חשדות לפלילים, הרי שהחוק מחייבו להעבירן ליועץ המשפטי לממשלה. בתרחיש בעייתי שכזה – התיק חוזר אל הגוף המבוקר – לא רק לצורך יישום מסקנות הדוח בהיבט העקרוני שלהן, אלא לצורך החלטה אם יש להגיש כתבי אישום בפרשה.

עוד בנושא 

מאמרים ופרסומים

דנה בלאנדר, מחטף או עניין שבשגרה: על הסמכויות של ועדת חקירה שהקנתה הוועדה לענייני ביקורת המדינה למבקר המדינה

מבט ביקורתי על ביקורת המדינה, מאת מיכל טמיר ובהנחיית מרדכי קרמניצר, 2009.

מוסד ביקורת המדינה, מאת גד ברזילי ודוד נחמיאס, 1998.

אירועים

שולחן עגול: מבקר המדינה, דצמבר 2009

שולחן עגול: משפט עומד לתקשורת, מרץ 2007