עשר שנים לממשלת המיעוט של אהוד ברק
הקיץ אנו מציינים עשור לאירועים שגרמו בעיני רבים לקריסה של תהליך אוסלו: השיחות הכושלות בקמפ דייוויד ופרוץ אינתיפאדת אל-אקצה. אירועים אלה התרחשו בעת שממשלתו של אהוד ברק הייתה ממשלת מיעוט מצומקת. ממשלות מיעוט הן בגדר חריג בנוף הפוליטי של מדינת ישראל. מאמר זה יסקור את ההשתלשלות הפוליטית שהביאה לידי איבוד הרוב הפרלמנטרי של ממשלת ברק וידון בהיבטים המשטריים והדמוקרטיים של סוג ממשלה זה.
מקואליציה רחבה לממשלת מיעוט
הממשלה ה-28 של מדינת ישראל בראשותו של אהוד ברק הושבעה ב-6 ביולי 1999, כחודש וחצי לאחר הבחירות לכנסת ה-15 ולראשות הממשלה. אמנם בבחירות לראשות הממשלה הביס ברק את נתניהו בהפרש ניכר, אולם בבואו להרכיב ממשלה הוא נתקל באתגר לא פשוט נוכח יחסי הכוחות המפלגתיים בכנסת: הכנסת ה-15 הייתה המפוצלת ביותר בתולדות המדינה. פתק ההצבעה הכפול ושיטת הבחירה הישירה הניעו בוחרים רבים לפצל את הצבעתם. לצד תמיכה באחד המועמדים לראשות הממשלה, הצביעו רבים מהבוחרים עבור מפלגות סקטוריאליות. כתוצאה, לא פחות מ-15 מפלגות נכנסו לכנסת, והמפלגות הגדולות נחלשו במידה ניכרת. רשימתו של אהוד ברק - ישראל אחת (מפלגות העבודה, גשר ומימד) - זכתה ב-26 מושבים בלבד. ברק נאלץ אפוא להרכיב קואליציה מרובת מפלגות וניגודים אידיאולוגיים. ואמנם כשיצאה לדרכה כללה הקואליציה שבע סיעות ונסמכה על רוב של 75 חברי כנסת.
כעבור שנה נשארו בקואליציה שתי סיעות בלבד ובסיסה הפרלמנטרי הצטמק ל-32 חברי כנסת (ראו טבלה). הראשונה לפרוש הייתה יהדות התורה. היא עזבה את הקואליציה כבר בספטמבר 1999 עקב "פרשת המשחן" - שינוע טורבינה גדולה של חברת החשמל בשבת. לאחר פרישה זו חלה התייצבות מסוימת, אם כי כל העת התגלעו סכסוכים פנימיים בין ש"ס ובין מרצ בנוגע לסמכויות סגן השר משולם נהרי (ש"ס) במשרד החינוך. סכסוכים אלה הגיעו לנקודת רתיחה ביוני 2000, ולאחר שברק התייצב לצד ש"ס החליטה מרצ לפרוש מהקואליציה. כעבור חודש, עם יציאתו של ברק לקמפ דייוויד לצורך שיחות מדיניות מכריעות עם נשיא ארצות הברית ביל קלינטון ויו"ר הרשות הפלסטינית יאסר ערפאת, פרשו מהקואליציה גם ש"ס, ישראל בעלייה והמפד"ל.
הצטמקותה של ממשלת ברק
| סיעה | מספר מושבים | מועד הפרישה מהממשלה |
עילה |
| ישראל אחת | 26 | ||
| ש"ס | 17 | יולי 2000 | שיחות קמפ דייוויד |
| מרצ | 10 | יוני 2000 | סכסוך עם ש"ס |
| ישראל בעלייה | 6 | יולי 2000 | שיחות קמפ דייוויד |
| מפלגת המרכז | 6 | ||
| מפד"ל | 5 | יולי 2000 | שיחות קמפ דייוויד |
| יהדות התורה | 5 | ספטמבר 1999 | פרשת המשחן |
קריסת הקואליציה לא תמה בכך. סיעת ישראל אחת התפרקה באוגוסט 2000, כאשר שר החוץ דוד
לוי וחברי הכנסת מגשר פרשו אף הם וכיווצו עוד יותר את בסיסה הפרלמנטרי של הקואליציה. מאוגוסט 2000 כיהנה אפוא ממשלה שלמפלגות החברות בה השתייכו פחות מרבע מחברי הכנסת. בפרק זמן זה המשיכה הממשלה לנסות ולהתקדם בתחום המדיני וספגה על כך ביקורות נוקבות, שלפיהן "אין לה מנדט" לעשות כן משום שאינה נשענת על רוב בכנסת. הביקורות הללו שיקפו את הלגיטימציה הנמוכה הניתנת לממשלות מיעוט בתרבות הפוליטית הישראלית.
ממשלות מיעוט במשטרים פרלמנטריים
לכאורה משטרים פרלמנטריים אינם אמורים לאפשר את כהונתן של ממשלות מיעוט, שהרי במשטרים כאלה הממשלות תלויות באמון הפרלמנט. אולם בפועל ממשלות יכולות לכהן גם ללא רוב, כל עוד אין רוב חלופי שיפיל אותן.
אחד המשתנים המבניים שעשויים לעודד את הקמתן של ממשלות מיעוט הוא היעדר דרישה לאישור הממשלה על ידי הפרלמנט לאחר בחירות (הצבעת אמון או במינוח המקצועי vote of investiture). כלומר, ממשלה יכולה לצאת לדרכה גם בלי לקבל אמון פורמלי מהפרלמנט, והיא תשרוד כל עוד הרוב "סובל" אותה. אפשרות אחרת היא כי הממשלה תזכה לתמיכה חיצונית. תמיכה חיצונית משמעה תמיכה שנותנות לממשלה מפלגה או מפלגות אשר אינן חברות בקואליציה אך הגיעו להסדר עם מפלגת השלטון והן תומכות במדיניותה. המפלגות התומכות מבחוץ בממשלות מיעוט הן לרוב מפלגות אשר דבקה בהן תווית של "מוקצות" - כאלה שאינן נחשבות לשותפות לגיטימיות בממשלה. בישראל, למשל, תמכו המפלגות הערביות בכמה ממשלות מיעוט. בדנמרק מכהנת בשנים האחרונות ממשלה שמרנית הנתמכת מבחוץ על ידי מפלגת העם בעלת הגוון הפופוליסטי-קיצוני. ובהולנד עומדת ככל הנראה לקום ממשלת מיעוט שתיתמך על ידי מפלגת החירות של חירט וילדרס (ראו: ימין עולה: האם הימין הקיצוני באירופה מרים את ראשו?).
מבט על הממשלות המכהנות כיום (אוגוסט 2010) במשטרים דמוקרטיים חושף כי בקנדה, בדנמרק, בספרד ובבולגריה מכהנות ממשלות מיעוט. במחקר שבדק שכיחויות של סוגי ממשלות באירופה מתום מלחמת העולם השנייה ועד שנת 2000 נמצא כי כ-35% מן הממשלות היו ממשלות מיעוט (ראו תרשים להלן) וכי בדנמרק, בספרד, בשוודיה ובנורווגיה מרבית הממשלות היו ממשלות מיעוט.
תרשים: סוגי ממשלות באירופה, 2000-1945
מקור: Mitchell and Nyblade, 2008: 207
הסבר: ממשלת רוב של מפלגה יחידה (single party majority government), קואליציה זוכה מינימלית (minimal winning coalition) וקואליציה עודפת (oversized coalition) הן כולן ממשלות רוב, אך הן נבדלות זו מזו במאפייניהן. ממשלת רוב של מפלגה יחידה מכילה מפלגה אחת בלבד; קואליציה זוכה מינימלית כוללת יותר ממפלגה אחת אך לא יותר מן הדרוש להבטחת רוב בפרלמנט; וקואליציה עודפת היא קואליציה הכוללת מפלגות רבות מן הדרוש להבטחת רוב בפרלמנט.
שלא כמו הדמוקרטיות שהוזכרו לעיל, שבהן ממשלות מיעוט שכיחות, בהיסטוריה הפוליטית של מדינת ישראל קיומן נדיר, ורק ממשלות מעטות לא נסמכו על רוב בפרלמנט. אדרבא, ברוב הממשלות בישראל היו חברות יותר סיעות מהנדרש להקמת קואליציה זוכה מינימלית משיקולים של הרחבת בסיס הלגיטימציה, נטייה לכוללנוּת ורצון לגשר על שסעים באמצעות שותפות קואליציונית.
ממשלת המיעוט הראשונה הייתה הממשלה שהרכיב יצחק רבין ב-1974, לאחר התפטרותה של גולדה מאיר. במשא ומתן הקואליציוני להרכבת הממשלה הציגה המפד"ל עמדות קשיחות, והממשלה יצאה לדרכה עם שלוש סיעות בלבד, שבהן 58 חברי כנסת: 51 מהמערך, 4 מהליברלים העצמאיים ו-3 מרצ. למעשה, הממשלה נסמכה גם על תמיכתן החיצונית של רשימות הלוויין של מפא"י (שלושה חברי כנסת ערבים), אך מבחינה פורמלית זו הייתה ממשלת מיעוט. היא נשארה כך רק ארבעה חודשים, ולאחריהם התרצתה המפד"ל והצטרפה לממשלה וזו הפכה לממשלת רוב. ממשלת מיעוט נוספת, אף היא בראשות רבין, נוצרה ב-1993 עם פרישתה של ש"ס מן הקואליציה (שכללה גם את מפלגת העבודה ואת מרצ). פרישתה של ש"ס גרמה לאיבוד הרוב בפרלמנט, והממשלה נסמכה על תמיכתן החיצונית של המפלגות הערביות. הממשלה העוקבת, שהקים שמעון פרס לאחר רצח רבין, .הייתה זהה בהרכבה וכיהנה אף היא כממשלת מיעוט
סיכום
כפי שהזכרנו, התרבות הפוליטית בישראל אינה אוהדת את הדגם של ממשלות מיעוט. בפעמים המעטות שבהן כיהנו ממשלות כאלה הופנו כלפיהן ביקורות על חוסר הלגיטימיות שלהן. לגיטימציה שמעניק הציבור לממשלה היא חיונית וחשובה בכל מערכת דמוקרטית, אולם במסורת הדמוקרטית ממשלת מיעוט היא ממשלה לגיטימית כמו כל ממשלה אחרת. יש הטוענים אף שהרוח הדמוקרטית באה לידי ביטוי בצורה מובהקת באופן התנהלותה של ממשלת מיעוט משום שהכרעותיה על אודות מדיניות הן תוצאה של משא ומתן תמידי בכל עניין ועניין.
ייתכן כי שלא כמו במדינות אחרות, שבהן ממשלות מיעוט משמשות לעתים קרובות גשר להסכמה כללית, בישראל ממשלות מיעוט אינן מקובלות משום שבתרבות הפוליטית הישראלית הדמוקרטיה מתפרשת בעיקר כ"שלטון הרוב", דהיינו ברוח הדמוקרטיה הפרוצדורלית ולא המהותית.
חשוב לזכור כי ממשלת מיעוט אין משמעותה "שבירת הכלים" הדמוקרטיים. זו ממשלה לגיטימית וחוקית לכל דבר, ולכנסת יש שני כלים מוסדיים להתמודד עם ממשלת מיעוט שהיא מתנגדת לה: היא יכולה להפיל אותה בהצבעת אי-אמון ולהביע אמון בממשלה חלופית, או להחליט על פיזור מוקדם והקדמת הבחירות.
ד"ר עופר קניג הוא ראש ענף חקר מפלגות בפרויקט תיקון שיטת הממשל של המכון הישראלי לדמוקרטיה וכן מנהל הידע במכון.
מקורות
המכון הישראלי לדמוקרטיה (2000). "ממשלות מיעוט: הכלל או היוצא מן הכלל?", פרלמנט 30.
קורן, דני ובועז שפירא (1997). קואליציות, תל אביב: זמורה ביתן.
Mitchell, Paul and Benjamin Nyblade (2008). "Government Formation and Cabinet Type", in Kaare Strøm, Wolfgang C. Müller and Torbjörn Bergman (eds.), Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Western Europe, Oxford: Oxford University Press, pp. 201-235