שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים
אחת לכמה זמן (ונדמה שבשנים האחרונות בתדירות גבוהה מתמיד) מונחת על שולחן הכנסת הצעת חוק חדשה-ישנה בעניין שלילת אזרחות בגין גילויים של חוסר נאמנות למדינה. היוזמה האחרונה בעניין זה היא הצעת החוק הטרומית של שני חברי כנסת מסיעת ישראל ביתנו, דוד רותם (כיום יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט) ורוברט אילטוב, שהונחה על שולחן הכנסת ב-10 במאי 2010 וכותרתה "הצעת חוק האזרחות (תיקון – ביטול אזרחות בגין מעשה טרור או ריגול), התש"ע-2010". ברשימה זו אבקש לבקר הצעה זו ממעוף הציפור, בלי להתייחס להשתלבותה ב"מבול" ההצעות ויוזמות החקיקה לטיפול בסוגיית הנאמנות למדינה הבאות עלינו (שלא) לטובה.
"אזרחות אינה רישיון הפוקע בגין התנהגות רעה. [...] שלילת אזרחות אינה נשק שהשלטון יכול להשתמש בו כדי להביע את חוסר שביעות רצונו מהתנהגות האזרח, חמורה ככל שתהיה"
(ארל וורן, שופט בית המשפט העליון האמריקני, בפרשת Trop v. Dulles מ-1958)
המצב החוקי הקיים- בעקבות שינוי סעיף 11 לחוק האזרחות ב-2008
הסמכויות הקיימות לביטול אזרחות קבועות בהוראת סעיף 11 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952, שהשתנה שינוי מקיף לפני כשנתיים. ב-2008 הועברה הסמכות לשלילת אזרחות מידיו של שר הפנים לבית המשפט לעניינים מנהליים, ובידי שר הפנים נותרה סמכות מצומצמת לביטול אזרחות בגין רכישתה על יסוד פרטים כוזבים ובתנאי שטרם חלפו שלוש שנים מיום הרכישה (לאחר מכן גם במקרה זה עוברת הסמכות לבית המשפט). בכל הנוגע לעילת הביטול האחרת - "מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל" - נוספה לסעיף 11 הגדרה (רחבה מדי) של המונח העמום "הפרת אמונים", הכוללת בין היתר מעשה "המהווה" בגידה לפי סעיפים 99-97 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, או ריגול חמור לפי סעיף 113(ב) לחוק העונשין (משמע, אין דרישה להרשעה). עוד נקבע סייג (מסויג) בנוגע למי שייוותר חסר אזרחות עקב ביטול אזרחותו הישראלית, כך שלא ניתן יהיה לגרשו מישראל.
תיקון סעיף 11 נעשה במטרה מוצהרת לאפשר למדינה להשתמש ביעילות בכלי זה נגד "מפרי אמונים" בכלל ומעורבים בטרור בפרט, שכן בשל הבעייתיות הרבה בסעיף 11 במתכונתו הקודמת - ובעיקר בשל הקניית הסמכות לשר הפנים, ולא לבית המשפט - לא נעשה בו שימוש אלא במקרים ספורים.
השינוי המבוקש בהצעת החוק
הצעת החוק מבקשת להוסיף על הסמכויות הקיימות לביטול אזרחות: ראשית, ההצעה מבקשת לשוב ולהקנות לשר הפנים סמכות לביטול אזרחות בגין מעשי "הפרת אמונים" - הרשעה חלוטה (שלא ניתן עוד לערער עליה) בעברות "ריגול" או "ריגול חמור"; שנית, ההצעה מבקשת להסמיך את בית המשפט לשלול אזרחות בהליך פלילי בעקבות הרשעתו של אדם בביצוע עברות ביטחון מסוימות, "וזאת בנוסף לכל עונש", ובמפורש מצוין שאין בסמכות זו כדי לפגוע בסמכותו האמורה של שר הפנים. כלומר, אפילו אם קבע בית המשפט שאין מקום לשלול אזרחותו של אדם בעקבות הרשעתו, עדיין שר הפנים רשאי "להשלים" את ש"החסיר" בית המשפט.
עיקרי הביקורת על הצעת החוק
בדברי ההסבר להצעה מפורטות שתי המטרות שהיא אמורה לקדם. המטרה הראשונה היא "להדגיש כי הקשר בין הזכות לאזרחות ישראלית ונאמנות למדינה הוא קשר בלתי ניתן לניתוק". טיעון זה אמנם שובה את העין במבט ראשון - האין זה ברור לחלוטין שאזרח חב נאמנות למדינתו, לפחות במובן המצומצם של אי-ביצוע מעשי ריגול ובגידה? - ואולם לדעתי טיעון הנאמנות חסר את הבסיס המוסרי הדרוש להצדקת שלילת אזרחות. כך למשל אם טיעון זה מבקש לייחס לאזרח מחויבות רגשית ומוסרית למדינתו על סמך דימוי המדינה למשפחה, ספק רב אם ניתן להצדיק את הדימוי הזה במדינת ההמונים המנוכרת של ימינו, ולא זו בלבד אלא שמדינת לאום כמו ישראל משמשת "בית לאומי" לעם היהודי, ולא לאזרחיה הלא-יהודים. גם הניסיון לבסס את טיעון הנאמנות על תורת האמנה החברתית מעורר סימני שאלה רבים, ותורה זו אף מצדיקה הגבלות חמורות על שלילת אזרחות. זאת ועוד, טיעון הנאמנות נוגע להיבט העקרוני של הסוגיה, ואולם גם אם נניח שתיתכן הצדקה עקרונית לשלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות, מנגד קיימת הנחה חזקה נגד כוחה של המדינה לשלול אזרחות, ואף על פי כן ההצעה מבקשת להרחיב עוד יותר את הסמכויות הקיימות והרחבות מדי לשלילת אזרחות הקיימות היום בחוק.
יתרה מזאת, הדיון בסוגיה של שלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות אינו מתמצה בהיבט העקרוני שלה, אלא מצדיק בחינה נוספת בראי של שיקולי מדיניות שיקולי מדיניות פירושם מאזן הסיכונים והסיכויים הצפונים בהפעלת הסמכות שמדובר בה במציאות הקיימת, ובהקשר זה הדיון משתלב במטרה השנייה שההצעה מתיימרת לקדם.
המטרה השנייה היא להרתיע מפני סיוע ישיר או עקיף לפעילות טרור.להשלמת התמונה יצוין כי רק שבוע קודם להגשת ההצעה הגישו יזמיה עוד הצעת חוק - "הצעת חוק שלילת אזרחות למחבלים ושלילת תושבות קבע למחבלים ולמשפחותיהם (תיקוני חקיקה), התש"ע-2010" - שנועדה אף היא להרתעה. טיעון ההרתעה טומן בחובו את טיעון "הדמוקרטיה המתגוננת", הגורס כי מדינה חייבת לנקוט צעדים כדי להגן על עצמה מפני אלו המשתמשים בעקרונות דמוקרטיים כדי לחסלה. טיעון "הדמוקרטיה המתגוננת" יוצר דילמה חוקתית מורכבת בשל המתח העמוק הקיים בין מטרתו המוצהרת (הגנה על הדמוקרטיה) ובין עקרונות הדמוקרטיה (למשל זכויות אדם) - מתח המחייב להעניק לו פירוש מצומצם ביותר. יתרה מזאת, לא ברור ששלילת אזרחות היא אכן כלי מרתיע, וכבר נטען לא פעם שאמצעים דרסטיים כגון גירוש או הריסת בתים אינם יעילים. מטעמים אלו ומטעמים נוספים כגון סכנת האכיפה הסלקטיבית נגד ערביי ישראל, שיקולי המדיניות בענייננו מלמדים כי דרך המלך להתמודד עם עברות נגד ביטחון המדינה היא שימוש בהליך הפלילי, ולא שלילת אזרחות.
נוסף על הביקורת העקרונית האמורה, ההצעה לוקה גם בפגמים האלה:
- הביקורת על היעדר איזונים ובלמים ראויים בחוק הקיים חלה ביתר שאת גם על ההצעה, המבקשת להשיב על כנה את סמכותו של שר הפנים (גורם פוליטי) לשלול אזרחות בגין מעשי "הפרת אמונים" (אף שבמתכונת מצומצמת מבעבר);
- ספק רב אם ההליך הפלילי הוא מסגרת משפטית מתאימה לביטול של מעמד האזרחות, על כל המשתמע מכך;
- ההצעה חלה על עברות ביטחון הלוקות בניסוח רחב ביותר כגון עברת "ריגול" לפי סעיף 112 לחוק העונשין, שהיסוד העובדתי שלה מתמצה במסירה או בהחזקה של "ידיעה" כלשהי, להבדיל מ"ידיעה סודית"; וכן עברות שאינן שייכות "לגרעין הקשה" של מעשי בגידה כגון הפצת "תעמולה תבוסנית" לפי סעיף 103 לחוק העונשין. ההצעה מאפשרת אפוא לשלול אזרחות גם בגין מעשים שוודאי אינם יכולים להיחשב גילויים קיצוניים של חוסר נאמנות;
- המגבלה הקיימת בחוק (באופן שאינו נחרץ דיו) בעניין מי שייוותר חסר אזרחות - סוגיה כבדת משקל במשפט הבין-לאומי - לכאורה אינה קיימת כלל בכל הנוגע לביטול אזרחות על ידי שר הפנים או על ידי שר הפנים או על ידי בית המשפט בהליך פלילי;
- הדרישה הקיימת בחוק להסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה, שנועדה לשמש "מסננת" להפעלת הסמכות לביטול אזרחות, אינה חלה על הסמכויות הנוספות שבהצעה.
נדמה לי שבכל האמור לעיל די כדי להבהיר כי נזקה של ההצעה רב על תועלתה המפוקפקת, ומוטב להסירה מעל שולחן הכנסת.
עו"ד אפרת רחף חיברה את המחקר אף על פי שחטא - ישראלי הוא? שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים בהנחיית פרופ' מרדכי קרמניצר.