ראש ממשלה ו/או שר?

על אף שהחוק אינו אוסר באופן מפורש על כהונתו של ראש הממשלה גם כשר במקביל, ההסדר בעייתי לנוכח העומס הרב המוטל על ראש הממשלה והצורך בניהול תקין של משרדי הממשלה. המציאות לפיה מצד אחד ראש הממשלה – מהמנהיגים העסוקים ביותר בעולם – חולש במקביל גם על שלושה משרדים ביצועיים חשובים, ומצד שני חברים בממשלה שרים שאחראים על משרדים קיקיוניים שהוקמו לצרכים קואליציוניים, היא בלתי נסבלת מבחינה משטרית ומשילותית.

בג"צ דן השבוע בעתירה שהגישה סיעת יש עתיד כנגד מינויו של יעקב ליצמן (יהדות התורה) לתפקיד סגן שר במעמד שר במשרד הבריאות. המסר שיצא מבית המשפט היה כפול: לא רק שהוא רמז על כוונתו לקבל את עמדת העותרים ולהתנגד להסדר של סגן שר במעמד של שר, הוא אף העלה לדיון סוגייה כללית ועקרונית יותר הנוגעת לשאלה האם מן הראוי שראש הממשלה ישמש במקביל גם כשר הממונה על משרדים ביצועיים. כיום משמש ראש הממשלה בנימין נתניהו כשר בארבעה משרדים: משרד הבריאות, משרד החוץ, משרד התקשורת והמשרד לשיתוף פעולה אזורי.

את הסוגיה האם ראש הממשלה רשאי או ראוי להיות מופקד במקביל גם על משרדים ביצועיים יש לבחון בשלושה מישורים: 

• המישור החוקי – האם חוק יסוד: הממשלה הנוכחי מתיר מצב שבו ראש הממשלה יכהן גם כשֹר?
• המישור הציבורי-מנהלי – האם ראוי שראש הממשלה יתפקד גם כשר? האם מדובר בכהונה וירטואלית? מה ההשלכות של ההסדר הזה על יכולת המשילות והביצוע?
• המישור של המורשת הפוליטית והמוסכמות הנהוגות– האם בעבר כיהן ראש ממשלה גם כשר, ובאילו נסיבות?

המישור החוקי

בחוק יסוד: הממשלה הנוכחי שהתקבל בשנת 2001 אין איסור מפורש על כהונת ראש הממשלה כשר המופקד על משרדים נוספים, אך לשון החוק גם אינה מתירה זאת מפורשות. זאת, בניגוד לחוק יסוד הממשלה הקודם משנת 1992 ("חוק הבחירה הישירה") אשר קבע מפורשות "ראש הממשלה יכול שיכהן גם כשר הממונה על משרד" (סעיף 33ד.) כאמור, סעיף זה הושמט בחוק היסוד הנוכחי, עובדה שהביאה את השופט חנן מלצר לחוות דיעה שניתן יהיה בעתיד לפרש את ההשמטה הזו באופן כזה שלא מתיר לראש הממשלה לכהן במקביל גם כשר במשרדים אחרים. פרשנות זו נמצאת לעת עתה בעמדת מיעוט. כנגדה אפשר לטעון שהנוהג לפיו ראשי ממשלה שימשו גם כשרים במשרדים נוספים התקיים עוד לפני חקיקת חוק הבחירה הישירה (ראו להלן).

בחוק יסוד: הממשלה הנוכחי ניתן למצוא מספר התייחסויות עקיפות לענין כהונת ראש הממשלה גם כשר:

• סעיף 5(א) קובע שהממשלה מורכבת מ"ראש הממשלה ומשרים אחרים" (הדגש לא במקור). נוסח זה עמום במקצת, אך אפשר לפרשו כאומר שגם ראש הממשלה יכול להיות שר ולכן יש לצידו גם שרים "אחרים". גם בסעיף 5 (ב) לחוק היסוד נאמר "ראש הממשלה יהיה מבין חברי הכנסת; שר אחר יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת." (הדגש לא במקור). גם כאן, אפשר לפרש את הנאמר כאילו החוק מניח שראש הממשלה יכול להיות גם שר, אך בניגוד לשרים אחרים הוא חייב להיות מבין חברי הכנסת.
• סעיף 4 קובע כי שר נושא באחריות בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר. במקרה שראש הממשלה מכהן כשר, פירושו של דבר שהוא אחראי איפוא בפני עצמו.
• החוק מתייחס גם למקרה בו נדרש מילוי מקומו של שר (אם נבצר ממנו למלא תפקידו מסיבות שונות – סעיף 24). לפי החוק, ראש הממשלה או שר אחר ימלאו את תפקיד השר. כלומר, החוק עצמו (וסעיף זה היה קיים גם בחוקי יסוד הממשלה בנוסחים הקודמים) מאפשר לראש הממשלה לכהן גם כשר. אלא שהחוק קובע מגבלת זמנים למצב זה – עד שלושה חודשים. כלומר, מדובר בהסדר זמני. 

המישור הציבורי-מנהלי

האם ראוי שראש הממשלה יכהן גם כשר במקביל והאם מבחינה מינהלית-משילותית ראוי שראש הממשלה ינהל משרד "במשרה מלאה"? בעתירה של "יש עתיד" כנגד מינוי ליצמן לסגן שר וכהונת נתניהו כשר הבריאות הועלתה התהייה מצד השופטים האם יכול ראש הממשלה לאמיתו של דבר לשמש במקביל כשר לנוכח העומס המוטל על כתפיו. גם בבג"ץ קודם בסוגיה זו, שהוגש על ידי הסתדרות הרופאים בישראל (הר"י) בעת כהונתו הקודמת של ליצמן במשרד הבריאות (בג"ץ 3002/09) נטען כנגד אין זה ראוי שמשרד כה חשוב כמשרד הבריאות יתפקד ללא שר, וכי מצב זה עלול להוביל להזנחת המשרד ולפגיעה באינטרסים של המשרד ובאינטרס הציבורי בשל עומס המטלות על ראש הממשלה.

התפקוד בשטח של ראש הממשלה כשר מוטל איפוא בספק. לפי החוק יתכן שר בלי תיק, אך לא משרד ללא שר. כהונתו של ראש הממשלה כשר היא לעיתים סמלית, אם כי במקרים מסוימים, כשראש הממשלה מכהן במשרדים חשובים (כמו משרד הבטחון) יכולת הפעולה המעשית שלו דווקא מתעצמת. במקרה שראש הממשלה מכהן רק בכוח ולא בפועל כשר ברי שתיתכן פגיעה במנהל התקין ובקידום האינטרס הציבורי בשל כפל התפקידים של ראש הממשלה. אך כפי שנראה להלן בהיסטוריה הפוליטית של מדינת ישראל כיהנו ראשי ממשלה במקביל גם כשרים במשרדים חשובים.

המישור של המסורת הפוליטית הנהוגה בישראל

הנוהג לפיו ראש ממשלה מכהן במקביל גם כשר במשרד ביצועי אחר רחוק מלהיות חריג או חדש. כבר בממשלה הראשונה נטל על עצמו ראש הממשלה דוד בן-גוריון את תפקיד שר הביטחון. הוא כיהן בשני התפקידים במקביל לאורך כל שנות כהונתו כראש ממשלה. ראשי ממשלה נוספים הלכו בעקבותיו: לוי אשכול (עד למינויו של משה דיין לשר הביטחון ערב מלחמת ששת הימים), יצחק רבין בתקופת כהונתו השנייה (1995-1992), שמעון פרס שנכנס לתפקידים לאחר הרצח, ואהוד ברק. מנחם בגין כיהן אף הוא במשך יותר משנה כשר הביטחון, לאחר התפטרותו של עזר ויצמן מהתפקיד. במקרים אחרים כיהנו ראשי ממשלה במקביל גם במשרד החוץ ופעם אחת גם במשרד האוצר (ראה טבלה).

טבלה: ראשי ממשלה שכיהנו במקביל באחד משלושת המשרדים הבכירים (ל-5 חודשים לפחות)

ראש ממשלה + שר הביטחון	ראש ממשלה + שר החוץ	ראש ממשלה + שר האוצר
דוד בן גוריון 1954-1949, 1963-1955	משה שרת 1955-1954	בנימין נתניהו 1997-1996
לוי אשכול 1967-1963	מנחם בגין 1980-1979
מנחם בגין 1981-1980	יצחק שמיר 1984-1983
יצחק רבין 1995-1992	בנימין נתניהו 2013-2012, 2015-
שמעון פרס 1996-1995
אהוד ברק 2001-1999

 

במקרים לא מעטים בהם התפנתה, מנסיבות שונות, כהונתו של שר, החזיקו ראשי ממשלה במשרד המתפנה באופן זמני כמעין פיקדון. כך, למשל, כאשר נפטר בשנת 1952 שר התחבורה דוד-צבי פנקס במהלך כהונתו, החליפו בן גוריון בתפקיד למשך ארבעה חודשים. ב-1965, כאשר התפטר שר השיכון יוסף אלמוגי מהממשלה, החליף אותו ראש הממשלה אשכול לתקופה של כחצי שנה. כאשר ש"ס פרשה מממשלת רבין ב-1993, החליף ראש הממשלה רבין את אריה דרעי במשרד הפנים למשך כשנה וחצי עד למינוי שר אחר לתפקיד. ראש הממשלה נתניהו נטל לידיו את תיק החוץ עם התפטרותו של אביגדור ליברמן (דצמבר 2012) לאחר הגשת כתב אישום נגדו. הוא השיב את התיק לליברמן כשנה לאחר מכן עם זיכויו בבית המשפט.

לעיתים, החזיקו ראשי ממשלה בתיקים נוספים בראשית כהונת ממשלה, מתוך הצהרת כוונות על כוונתם להרחיב את בסיס הקואליציה ולייעד את התיקים הללו לסיעה שתצטרף. הראשון שעשה זאת היה מנחם בגין, אשר אחרי המהפך של 1977 החזיק בארבעה תיקים (משפטים, תחבורה, עבודה ורווחה, תקשורת) למשך ארבעה חודשים מתוך כוונה למסור אותם לסיעת ד"ש, כאשר זאת תתעשת ותצטרף לממשלה. ייתכן כי זו הסיבה גם להחלטתו של נתניהו לאחר בחירות 2015 לשמור בידיו את תיק החוץ ותיקים נוספים.

סוגיה אחרת, שהיא זו שעמדה בלב העתירה של יש עתיד, נוגעת למצב בו ראש הממשלה מכהן לכאורה כשר, אך למעשה סגן השר הממונה משמש כשר בפועל. זהו נוהג שהתקבע בהסכמים הקואליציוניים עם המפלגות החרדיות בשל סירובן ההיסטורי להיות חלק רשמי מהממשלה.לראשונה הונהג הסדר זה בשנים 1988-1989 כאשר כיהן סגן שר מטעם אגודת ישראל במשרד העבודה והרווחה, והשר המכהן באופן רשמי היה ראש הממשלה יצחק שמיר. בהקשר זה יש להבהיר כי למעשה אין מעמד חוקי שכזה, וכי שר אינו יכול לאצול את מעמדו הסטטוטורי לסגן שר. סגן שר אינו שותף בהצבעות הממשלה, אינו יכול למנות מינויים או לחתום על תקנות. בעתירה שהוגשה ב- 2009 העריך בג"ץ כי "המוסד של 'כאילו' סגן שר הממלא את פונקצית השר... קרוב לתום דרכו." (בגץ 3002/09 ההסתדרות הרפואית ואח' נ' ראש הממשלה בנימין נתניהו).

סיכום

על אף שהחוק אינו אוסר באופן מפורש על כהונתו של ראש הממשלה גם כשר במקביל, הדבר בעייתי לנוכח העומס הרב המוטל על ראש הממשלה והצורך בניהול תקין של משרדי הממשלה. עם זאת, זהו אינו חזיון נדיר בישראל, ובעבר, בעיקר לנוכח נסיבות זמניות או אילוצים פוליטיים כיהנו ראשי ממשלה גם כשרים.

אולם, נסיבות הממשלה הנוכחית הופכות את שליטתו של ראש הממשלה על מספר משרדים ביצועיים אחרים לצורמת במיוחד לאור העובדה שהממשלה הנוכחית כוללת מספר לא מועט של שרים המופקדים על משרדי רפאים – כלומר שרים ש"נתפרו" עבורם משרות שונות ומשונות. המציאות ולפיה מצד אחד ראש הממשלה – מהמנהיגים העסוקים ביותר בעולם – חולש במקביל גם על שלושה משרדים ביצועיים חשובים, ומצד שני חברים בממשלה שרים שאחראים על משרדים מומצאים לצרכים קואליציוניים, היא בלתי נסבלת מבחינה משטרית ומשילותית. זהו מצב עקום שפוגע פגיעה כפולה ביכולת המשילות: הוא מנציח מצב של שרים המופקדים על תיקים קיקיוניים, שלא לומר וירטואלים, בעוד שתיקים ביצועיים חשובים – חוץ, בריאות, תקשורת – זוכים לטיפול בסדר חשיבות משני בגלל שראש הממשלה המופקד עליהם טרוד בעניינים אחרים.