המלצות לנוהל חדש עבור שקיפות ההעברות התקציביות בממשק שבין משרד האוצר וועדת כספים

על רקע העלייה בשנים האחרונות בשימוש בהעברות תקציביות המתבצעות לאורך שנת התקציב וכחלק מהצורך בהגברת השקיפות, גובש מסמך המלצות המשותף למספר ארגוני חברה אזרחית העוסקים בנושא ממשל פתוח ושקיפות. חלק מההמלצות שגובשו במסמך, אומצו לאחרונה על ידי ועדת הכספים של הכנסת.

מבוא:

עקרון השקיפות בעבודת הממשלה והכנסת בכלל, ובהליכי תכנון וביצוע התקציב בפרט, הינו עקרון מרכזי וחשוב המאפשר לציבור ולנבחריו פיקוח על השימוש הנעשה במשאבים הציבוריים. בעקבות עבודתנו וניסיונננו בפרוייקט "התקציב הפתוח" , במחקרים בנושאי תהליכי התקצוב ובנושאי ממשל פתוח ושקיפות, ובעקבות פעילות  ציבורית בתחומים אלה - נחשפנו לחשיבותן של ההעברות התקציביות שהחלטות לגביהן מתקבלות  בוועדת הכספים של הכנסת. השיטה הקיימת לגבי ההעברות משנה לא רק את גג ההוצאה, כי אם את סדרי העדיפויות כפי שמשתקפים באופן התפלגות התקציב.  בצירוף חוסר המידע המספיק העומד לרשות וועדת הכספים בעת הבקשה לאישור שינויי התקציב - נפגע ההליך הדמוקרטי של ניהול התקציב ונפגעת זכותו של הציבור לשקיפות ולהתנהלות פתוחה של הליך התקצוב בכלל והליך ההעברות בפרט. לכן, מצאנו לנכון להציע מספר הצעות אשר יש לאמץ לטעמנו במסגרת כתיבת נוהל חדש עבור וועדת הכספים. זאת, במסגרת התהליך שעליו הורה בג"ץ בעתירה 8749/13 סתיו שפיר נ' שר האוצר ואח' מתאריך 18.6.2014, לפיו על המדינה לגבש נוהל מוסכם בעניין ההעברות התקציביות והשינויים בתקציב המוגשים לוועדת כספים. אנו סבורים שעיגון נוהל מפורט ומחייב לטיפול בהעברות תקציביות בועדת כספים הוא צורך השעה. יש לקבוע נוהל המסדיר את אופן ביצוע ההעברות התקציביות שלגביהן מתקבלות החלטות בוועדת הכספים. במסגרת נוהל זה ראוי כי תיקבע רשימה סגורה של מקרים אשר בהתקיימם ניתן לבצע העברה תקציבית (נקודת המוצא לדיון יכולה להיות עמדת המדינה בעתירה לעיל), יפורטו המסמכים הנלווים לבקשה, דרכי הגשתה, אופן פרסומה והמכותבים לה, סדרי הזמנים להגשת המסמכים וכן אופן תיעוד ההצבעות בוועדה. במדינות רבות מעוגנת הסדרה זו בחקיקה ראשית ואנו סבורים כי כך ראוי לעשות גם בארץ. למצער - יש לקבוע נוהל שקוף ומסודר שאי עמידה בו תעיד על אי תקינות ההליך ותהווה פגם בהתנהלות הגורמים המאשרים, על כל המשתמע מכך, לרבות התגבשות עילה לפניה לערכאות.      

המלצות:

1. היקף ההעברות התקציביות בשנה האחרונה הועברו יותר מ-53 מיליארד שקלים בהעברות תקציביות. על מנת שהעברות תקציביות לא יהוו צינור לעקיפת הכנסת, יש להגביל את היקפן. אנו ממליצים כי היקף ההעברות התקציביות השנתי לא יעלה על  5% מכלל תקציב המדינה, זאת על מנת לאפשר את הגמישות התקציבית המתבקשת ע"י משרדי הממשלה מחד, ועל מנת למנוע שינוי דרמטי של התוכנית התקציבית מאידך. אנו מציעים כי במידה והיקף ההעברות עולה על סכום זה, יש להביא אותן להצבעה בכנסת.

2. הודעה מראש ולוחות זמנים על מנת לאפשר דיון שקוף ומסודר בהעברות התקציב ראוי לפרסם מראש את מועדי הישיבות בהן יידונו העברות תקציביות מראש, כמו גם את הבקשות העומדות לדיון בפורמט סטנדרטי המפרט את מספרי הבקשות העומדות לדיון. אי פרסום מראש ימנע את האפשרות להעלות לדיון את ההעברה התקציבית המבוקשת. דיון בהעברה תקציבית ייקבע ויפורסם לא מוקדם מ- 5 ימי עבודה מיום הגשתה לוועדת הכספים. בנוסף, כל בקשה להעברה תקציבית שמועברת לוועדה מטעם משרד האוצר, תועבר לידיעת חברי הכנסת, ללא תלות בקביעת מועד לדיון. 

3. תיאור ההעברה התקציבית על ידי משרד האוצר יש לצרף לכל העברה תקציבית תיאור מדוייק של פרטי ההעברה ומאפייניה, ובכלל זה: 3א. מהות ההעברה ותכליתה - בפרט יש לפרט אם התקציב ישמש לטובת פעילות אורגנית, רכש (מאילו ספקים ובאיזה היקף) או העברות לארגונים במסגרת תמיכות ממשלתיות (לאילו ארגונים ובאיזה סכומים). 3ב. הסיבה בגינה ההעברה לא נכללה בחוק התקציב (כלומר, מה הנחת היסוד בתקציב המדינה שלא התקיימה ובגינה נדרשת העברה זו או הנסיבות הבלתי צפויות שנוצרו וחייבו את ההעברה). 3ג. היסטוריה של ההעברות בסעיפים התקציביים הרלוונטיים בחמש השנים האחרונות, לרבות הנמקותיה. 3ד. מידע בנוגע לסעיף התקציבי שממנו נלקח התקציב והשלכות גריעת התקציב מסעיף זה (בצירוף דברי ההסבר הנלווים אליו בתקציב המדינה) ובנוגע לסעיף התקציבי שאליו מועבר התקציב (בצירוף דברי ההסבר הנלווים אליו). 3ה. פירוט התקנות בהן נעשה שינוי במסגרת העברה זו, באותו הפורמט בו מפורטים השינויים ברמת התכנית כבר היום (יובהר כי אין הכוונה לשינוי בסוג ההעברות הדורשות אישור בוועדה אלא רק בפירוט המתלווה אליהן). 3ו. הצעת חלופות, דיון בהן והנמקת העדיפות הגלומה בהעברה המבוקשת (הן חלופות למציאת מימון להעברה והן חלופות להשגת היעד העומד ביסודה של ההעברה). על משרד האוצר להציג בפני חברי וועדת הכספים האם נבחנו חלופות הן בנוגע למקורות הקיצוץ בתקציב כנגד ההעברה התקציבית והן בנוגע לאופן השגת היעד העומד ביסוד ההעברה התקציבית. במידה ואכן נבחנו חלופות יש להציג מדוע נדחו ובמידה ולא נבחנו יש לנמק מדוע לא נבחנו חלופות. 3ז. הצגת כל המכרזים, הספקים, תקנים, נתוני השכר ונתוני הביצוע הקשורים בהעברה, עם הגשתה. 3ח. במידה ומדובר בהחלטת ממשלה, יש לצרף את ההחלטה. במידה וההעברה היא של יותר מ-25 מיליון שקלים, יש לצרף פרוטוקול מהישיבה בה הוחלט על ביצוע ההעברה

4. הוראות נלוות לנהלים 4א. פיצול של העברות ענק להעברות נפרדות על מנת לאפשר שקיפות ודיון בכל העברה תקציבית יש לקבוע כי העברות תקציביות יטפלו בנושא אחד בלבד. העברות הכוללות מספר נושאים יפוצלו להעברות נפרדות. 4ב. דרישת קוורום העברות תקציביות לא יאושרו אלא בהצבעה של 3 ח"כים לפחות. 4ג. פרסום התקציב העדכני לאחר כל העברה תקציבית יש לפרסם את התקציב המאושר העדכני עד לרמת התקנה. 4ד. תיעוד מפורט של הדיון יש לפרסם תיעוד מפורט של הדיונים בהעברות תקציביות ובכלל זה: פרסום מפורט של מספר הפניה הנידונה בפרוטוקול הוועדה וכן ופרסום שמות הח״כים המצביעים ואופן הצבעתם ביחס לכל העברה. על פרוטוקול הוועדה להתפרסם ברשת מיד לאחר סיום הישיבה. 4ה. הגדרה מדוייקת של נסיבות ההעברה התקציבית יש לפתח מבחני עזר משפטיים מוגדרים אשר רק מכוחם תתאפשר העברה תקציבית. 9 מבחנים כאלו, הוצעו במסגרת עמדת המדינה בבג"ץ שפיר. בחינתם של אלו, אל מול ההסדרים הנוהגים במדינות אחרות, מעלה כי  העברות הנוגעות למימוש הסכמים קואליציונים ולתוספות חד-פעמיות, אין מקומם במסגרת העברות תקציביות. תקציבים אלו ידועים כבר בעת עריכת התקציב וראוי שיימצאו את ביטויים כבר בחוק התקציב. 4ו. בעת העלאת העברה תקציבית לדיון בוועדת הכספים, יגיעו לוועדה, נוסף על נציגי האוצר, גם נציגי המשרדים שמהם ואליהם מועבר הכסף.

5. סיוע לחברי הכנסת ולציבור בנושא העברות תקציביות 5א. הממ"מ כגורם תקציבי מייעץ במדינות רבות בעולם קיימת יחידה ממשלתית העוסקת במתן ייעוץ לבית הנבחרים בנוגע לתקצוב (Parliamentary Budget Offices)[1]. במציאות הישראלית נראה שיש לפעול לשילובה של יחידה פרלמנטרית כגון הממ"מ כגורם בעל מעמד זהה. בהקשר של ההעברות התקציביות אנו מציעים כי הממ"מ תשמש כגורם המנתח את משמעויות ההעברות. מימוש המלצה זו ידרוש הקצאת תקנים נוספים לממ"מ לטובת העניין. 5ב. יועץ כלכלי לחברי הכנסת על מנת שחברי ועדת הכספים יוכלו לבצע את תפקידם בצורה מקצועית יש לאפשר לח"כ המעוניין בכך, להסב את אחד מהתקנים הנתונים לו לטובת העסקת יועץ כלכלי. נושא המשרה יהיה בעל הכשרה כלכלית (תנאי סף של תואר שני בכלכלה או במדיניות ציבורית) מוצע לבחור אותו באמצעות מנגנון בחירה כפול הדומה לאופן בחירת העוזרים המשפטיים בביהמ"ש העליון. על פי מנגנון זה, ועדה חיצונית מאשרת "פול" של מועמדים אשר מתוכם רשאי חה"כ לבחור את המועמד המתאים ביותר לו. על מנת לאפשר לחה"כ למצוא מועמדים ראויים יש להעלות את שכר היועץ. 5ג. הכשרת חברי ועדת כספים על ידי הממ"מ והתמחותם מוצע לחייב את כל חברי ועדת הכספים לעבור הכשרה מסודרת אשר תסייע להם בעבודתם. כמו כן, ניתן לשקול מודל הקיים בפרלמנט הגרמני לפיו על כל חבר בוועדה מוטלת חובה להתמחות בענייניו של אחד ממשרדי הממשלה. שיטה זו מאפשרת לחברי הפרלמנט לתרום תרומה של ממש לאופן ניהול התקציב. 

6. הצעות נוספות:

6א. הרשאות להתחייב יש ליצור תהליך בר-פיקוח ומעקב אחר ההרשאות להתחייב. בין היתר מוצע לפרט את ההתחייבויות, את התנאים בהרשאה ומול מי מבוצעת ההתחייבות.

6ב. מעקב מלא ושקוף אחרי השתתפויות במימון בין משרדי נכון להיום השתתפויות במימון בין משרדי, אינן מתועדות בצורה שקופה. הן אינן מובאות להצבעה בפני ועדת הכספים וההצגה שלהן בפני הועדה היא חסרה ומטעה. יש לפעול לשינוי מצב זה בהקדם האפשרי.

7. חיזוק הקשר עם הציבור משרד האוצר יפרסם בפורמט נגיש לציבור את התקציב העדכני עד רמת התקנה, את לוחות הזמנים של הדיונים, את המידע שצורף לפנייה ואת אופן ההצבעות.

אנו סבורים כי הצעות אלה יכולות לתרום תרומה משמעותית להגברת השקיפות והניהול הנכון של העברות תקציביות בישראל. נשמח לעמוד לרשותכם ביחס לכל אחת מן ההצעות ולהשתלב בדיונים שיתקיימו בנושא ארגוני החברה האזרחית שלקחו על עצמם לקדם שקיפות במדינת ישראל יכולים וגם צריכים להיות חלק מן התהליך החשוב שיתרחש בחודשים הבאים לקביעת נהלים מסודרים להעברות תקציביות.

בברכה,         

אדם קריב, מושון זר-אביב ועמיחי דנינו, מתנדבי הסדנא לידע ציבורי

ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר, ראש פרוייקט ממשל פתוח, המכון הישראלי לדמוקרטיה

עו"ד גליה שגיא,  מנכ״לית שקיפות בינלאומית ישראל

עו"ד רחלי אדרי,  יועצת משפטית, התנועה לחופש המידע

תומר לוטן, מנכ"ל התנועה להעצמת האזרח

עו"ד אלעד מן, יועץ משפטי, הצלחה - התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת

________________________________________ [1] לסקירה משווה ראו: John K. Johnson and Rick Stapenhurst, “Legislative Budget Offices: International Experience  (2008). לצפיה ראו: https://www.ndi.org/files/Legislative%20Oversight%20and%20Budgeting%20-%20Chapter%2010.pdf ________________________________________ [1] לניתוח דומה של התקציב האמריקאי ראו: http://www.nytimes.com/interactive/2012/02/13/us/politics/2013-budget-proposal-graphic.html