סיום ההגנה הקבוצתית ל"נתיני" דרום סודאן וגירושם המתוכנן - שני קשיים משפטיים

הודעת הממשלה על סיום ההגנה הקבוצתית ל"נתיני" דרום סודאן וגירושם המתוכנן מישראל עוררו סערה ציבורית שהתעצמה לנוכח הידרדרות המצב ההומניטרי במדינה הצעירה והעימותים הצבאיים בינה לבין סודאן, שכנתה מצפון. רובי ציגלר טוען כי הגירוש המתוכנן מעורר שני קשיים משפטיים. קראו את מאמרו.

רקע

במאמר קודם דנתי בטיפול בתושבי סודאן שהגיעו לישראל בשנים האחרונות.ראובן ציגלר, "כוחן של הגדרות: 'מסתננים' ו'מבקשי מקלט' בישראל - שישים שנה לאמנת הפליטים", 10.1.2011 (עדכון אחרון 1.9.2011) אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. ציינתי שם כי תושבים אלה אינם מוכרים בישראל כפליטים לפי אמנת הפליטים,Convention and Protocol Relating to the Status of Refugees, I, UNHCR, p. 5 (להלן: אמנת הפליטים או האמנה). ובנוגע להם מוחלת "הגנה קבוצתית זמנית" (temporary protection status) שבבסיסה כיבוד העיקרון הקבוע בסעיף 33 לאמנה ולפיו תימנע החזרה (refoluement) של מקבלי ההגנה למקום שנשקפת בו סכנה לחירותם או לחייהם.

במאמר אחר התייחסתי להכרזת העצמאות של דרום סודאן מיום 9 ביולי 2011.ראובן ציגלר, "על הקשר בין בית המשפט העליון, עצמאות דרום סודן וסוגיית מבקשי המקלט", 8.8.2011 (עדכון אחרון 1.9.2011), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. שם ציינתי שישראל הייתה אחת המדינות הראשונות שהכירה במדינה החדשה וכוננה עמה יחסים דיפלומטיים: שגרירה הראשון של ישראל בדרום סודאן, חיים קורן, הגיע לבירה ג'ובה, ונשיא דרום סודאן הודיע בפגישה שערך ביום 25 במרס 2012 עם הנשיא פרס על כוונת ארצו לפתוח שגרירות בירושלים (אם אכן כך יקרה, תהיה זו המדינה היחידה העושה כך). ואולם לעת הזאת טרם נפתחה בישראל נציגות דיפלומטית של דרום סודאן.

ב-31 בינואר 2012 קראה רשות האוכלוסין וההגירה של משרד הפנים "לנתיני דרום סודאן השוהים בישראל לשוב למולדתם מרצון", הציעה סיוע כספי למי שיבחרו לעשות כן עד יום 1 באפריל 2012, וציינה כי "החל מתאריך 01/04/12 יינקטו פעולות אכיפה כנגד שוהים בלתי חוקיים מדרום סודאן אשר לא עזבו את ישראל מרצונם ולא תתאפשר קבלת סיוע כספי" (ההדגשות שלי)."אזרחי דרום סודן השוהים בישראל ידרשו לעזוב מרצון עד סוף מרץ 2012 ", הודעות דוברות, אתר רשות האוכלוסין וההגירה.

בחודשים שחלפו עזבו את ישראל רק מבקשי מקלט ספורים; יוזמת המדינה עוררה התנגדות, בין היתר בקרב אנשי רוח,רמי גודוביץ, "צו המוסר - לעצור גירוש פליטי דרום סודן", וואלה, חדשות, דעות, 15.3.2012. ובסמוך למועד הגירוש המתוכנן הגישו ארגוני זכויות אדם עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.עת"מ 53765-03-12 ארגון סיוע לפליטים ולמבקשי מקלט בישראל ואח' נגד משרד הפנים. ביום 29 במרס 2012 הוציא השופט יגאל מרזל צו ביניים המחייב את המדינה להגיב לעתירה עד יום 15 באפריל 2012; המדינה ביקשה להאריך את המועד להגשת התגובה עד יום 6 במאי 2012.

המחאה הציבורית נגד הגירוש המתוכנן נסבה ברובה סביב הידרדרות המצב בדרום סודאן (ראו להלן), ובעקבותיה המליץ משרד החוץ על הארכת ההגנה הקבוצתית בחצי שנה, בדומה להחלטתה של ממשלת ארצות הברית מאוקטובר 2011 להאריך את ההגנה הקבוצתית בתחומה עד מאי 2013.ברק רביד, "משרד החוץ ממליץ ברגע האחרון: להאריך בחצי שנה את זכות ההגנה למסתננים", אתר הארץ, 29.3.2012; "DHS Announces 18-Month Extension of Temporary Protected Status for Sudan and Designation for South Sudan", US Citizenship and Immigration Services, 13.10.2011. עם זאת, הגורם המוסמך להחליט על מדיניות גירוש הוא משרד הפנים, וזה לא שינה עד כה את עמדתו.

אבקש לטעון שאף אם ההגנה הקבוצתית תוסר, גירוש של "נתיני" דרום סודאן מעורר שני קשיים משפטיים בלתי מבוטלים שיש בהם לכאורה כדי למנוע את ביצועו בשלב זה: הראשון, הייחודי לנסיבות הקמתן של מדינות חדשות, נוגע לצורך בבירור זהותם של "נתיני" דרום סודאן. השני, התקף בכל מצב של הסרת הגנה קבוצתית, נוגע לצורך במימוש הזכות להגשת בקשות פרטניות למקלט.

הידרדרות המצב בדרום סודאן מאז הכרזת העצמאות

 בחודשים האחרונים הידרדרו עד מאוד היחסים בין דרום סודאן לשכנתה מצפון, וסודאן הפסיקה את השיחות עם דרום סודאן שנערכו באדיס אבבה, אתיופיה."Sudan breaks off talks with South Sudan", Aljazeera, 11.4.2012 ביום 12 באפריל 2012 דרשה מועצת הביטחון של האו"ם מהצדדים הנצים להפסיק את הקרבות המתנהלים באזורי הגבול."UN demands rival Sudans end fighting", Aljazeera, 13.4.2012 שליח סוכנות האו"ם לפליטים באזור פרסם הודעה שלפיה הקרבות בין דרום סודאן לשכנתה מצפון מעוררים חשש בנוגע לביטחונם של הפליטים."Border insecurity increasing concerns for refugees' safety in Yida, South Sudan",UNHCR, 27.3.2012

דו"ח של הפרלמנט הבריטי שפורסם ב-12 באפריל 2012 מזהיר מפני "קטסטרופה הומניטרית" בדרום סודאן, בין היתר עקב אובדן הכנסותיה מנפט לנוכח המשבר עם סודאן."Report on South Sudan: Prospects for Peace and Development", Parliamentary business, www.parliameny.uk , 12.4.2012 דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת ממרס 2012 מצטט דו"ח של "תוכנית המזון העולמית" (WFP) הקובע כי בדרום סודאן  שורר רעב קיצוני, יש מחסור חמור במי שתייה, ובהיעדר טיפול רפואי ותרופות אחד מכל שבעה ילדים מת לפני הגיעו לגיל חמש.גלעד נתן, סיום ההגנה הקבוצתית למבקשי המקלט מדרום סודאן, מרכז המחקר והמידע, הכנסת, 4.3.2012.

ספק רב אפוא אם המצב בדרום סודאן מאפשר את חזרתם הבטוחה של מקבלי ההגנה הקבוצתית הזמנית. שליחת סוכנות האו"ם לתיאום הומניטרי (OCHA) ולארי אמוס ציינה בעקבות ביקור שערכה בדרום סודאן בראשית פברואר כי אין להחזיר תושבים לשם בניגוד לרצונם (all returns must be voluntary). "South Sudan (Republic of) Emergency Relief Coordinator Valerie Amos press briefing on South Sudan", Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, UN, 2.2.2012

עמדתה של סוכנות האו"ם לפליטים היא כי הסרת ההגנה ראוי שתיעשה רק לאחר שהנסיבות ישתנו באופן מהותי, והמצב יהיה יציב ובר קיימא."GUIDELINES ON INTERNATIONAL PROTECTION: Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the 'Ceased Circumstances' Clauses), UNHCR, 10.2.2003

היום שאחרי הסרת ההגנה הקבוצתית: שני קשיים משפטיים

הקושי המשפטי הראשון מקורו בעובדה שדרום סודאן היא מדינה חדשה, שהוקמה בעקבות סכסוך ממושך שבמהלכו נאלצו רבים מאזרחיה הפוטנציאלים לעזוב את שטחה. לפי דו"ח עדכני של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שמיפה את אוכלוסיית ה"לא ישראלים" השוהים בישראל, כ-6,000 תושבים שמקורם בסודאן מצויים כיום בישראל: מקצתם הגיעו לישראל ישירות משטחה הנוכחי של דרום סודאן, שם התגוררו עד עזיבתם; אחרים הגיעו משטחה האחר של סודאן, אבל מקורם בדרום סודאן, שאותה עזבו קודם לכן; ואחרים (ילדים ובגירים) נולדו מחוץ לשטח סודאן, אך יש להם קשרים משפחתיים ואחרים לדרום סודאן.גלעד נתן, לא ישראלים בישראל (זרים, עובדים זרים, פליטים, מסתננים ומבקשי מקלט) - תמונת מצב 2010-2011, הכנסת - מרכז המחקר והמידע, 13.12.2011

לישראל אין כוונה לגרש תושבים לסודאן, שעמה אין לה קשרים דיפלומטיים והמוגדרת בחקיקה כמדינת אויב. לכן בנוגע לכל מי שהרשויות מבקשות לגרשו לדרום סודאן, ראשית יש לבחון אם הוא זכאי לאזרחות של מדינה זו. לא בכדי התייחסו הרשויות ל"נתיני" דרום סודאן ולא לאזרחיה. את הבחינה הזאת יוכלו כאמור לעשות רק רשויות דרום סודאן לאחר שיקימו נציגות דיפלומטית בישראל. מדובר בתהליך לא פשוט, בפרט בנסיבות של סכסוך ממושך ותופעה המונית של עקורים (displacement), והוא מחייב לנקוט משנה זהירות. בטיוטת האמנה בדבר אזרחותם של בני אדם ביחס להקמתן של מדינות ממשיכות (nationality of natural persons in relation to the succession of states) נכללים מבחנים שונים (תושבות, שייכות משפחתית וכיו"ב) לקביעת זיקה ממשית למדינה חדשה החולשת על חלק משטחה של מדינה קודמת, על מנת למנוע יצירת מצבים של חוסר אזרחות מצד אחד, ושיוך של אדם למדינה שאין לו כל קשר אליה מן הצד האחר."Nationality of Natural Persons in relation to the Succession of States", UN, 1999

הקושי המשפטי השני מקורו בעובדה שישראל מחויבת, מתוקף אמנת הפליטים, לאפשר לחוסים תחת ההגנה הקבוצתית הזמנית להגיש בקשות אישיות למקלט אם הם סבורים שבעניינם קיימות עילות פרטניות (כגון רדיפה על רקע דתי או פוליטי) שאינן חלות על כלל התושבים ו/או במקרים מסוימים עלולות לנבוע מהקמתה של המדינה החדשה (למשל, אדם המתנגד למשטר החדש בדרום סודאן). בהקשר זה סעיפים 94-96 לספר העזר של סוכנות האו"ם לפליטים מציינים כי יש להכיר בפליטים שמעמדם כפליטים התגבש במדינת המקלט (sur place) בשני מצבים: שינוי שחל במדינת מוצאו של מבקש המקלט לאחר עזיבתו (למשל, חילופי משטר) ושינוי שחל בנסיבות האישיות או הסובייקטיביות של מבקש המקלט.Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, UNHCR 1979, Reedited Geneva

לפי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת שהוזכר למעלה, "מדינת ישראל התחייבה לאפשר לכל נתין דרום סודאני בישראל להגיש בקשה פרטנית למעמד פליט, אך לא ציינה זאת בהודעותיה בדבר סיום ההגנה הקבוצתית".סיום ההגנה הקבוצתית למבקשי המקלט מדרום סודאן, לעיל הערה 12, עמ' 6 עד 28 בפברואר 2012 לא הגישו תושבים שמקורם בסודאן ליחידת ה-RSD ברשות האוכלוסין וההגירה בקשות להכרה פרטנית במעמד פליט, אבל יש להניח שבקשות כאלה יוגשו אם וכאשר תוסר בפועל ההגנה הקבוצתית. מכיוון שכבר היום ממתינות לבדיקה כ-3,000 בקשות פרטניות (שהגישו מבקשי מקלט ממדינות אחרות) שבמסגרת הטיפול בהן עדיין לא ערכה יחידת ה-RSD ריאיון מקיף, הטיפול בבקשות עשוי להימשך זמן רב.

הערה לסיום

הסרת ההגנה הקבוצתית אינה נראית ראלית לעת הזאת לנוכח המצב בדרום סודאן; זאת ועוד, גירוש תושבים שמקורם באזור דרום סודאן לא יוכל להתבצע עד שיושלמו ההליכים הפרטניים לקביעת זהות הזכאים לאזרחות דרום סודאנית ובירור בקשות פרטניות לקבלת מעמד על יסוד אמנת הפליטים. לנוכח זאת, וכמו שצוין במאמריי הקודמים, ראוי לפעול ביתר שאת להסדרת תנאיהם ולשמירה על זכויותיהם של מבקשי המקלט וזכאי ההגנה הקבוצתית בישראל.

עו"ד רובי ציגלר הוא חוקר, משתתף בפרויקט "עקרונות חוקתיים ויישומם" במכון הישראלי לדמוקרטיה; תלמיד מחקר במשפטים (D.Phil. Candidate in Law), בלינקולן קולג', אוניברסיטת אוקספורד (ruvi.ziegler@law.ox.ac.uk).