דחיית מועד הבחירות לרשויות המקומיות בשל מצב מלחמה

היקפה ומשכה של מלחמת "חרבות ברזל" טרם התבררו, אולם הכנסת אישרה חוק לדחיית הבחירות המקומיות, שתוכננו ל-31 באוקטובר 2023, ל-30 בינואר 2024. אילו אתגרים ודילמות מעלה דחיית הבחירות ומהן ההצדקות למהלך?

Photo by David Cohen/Flash90

האם וכיצד אפשר לדחות את הבחירות המקומיות?

כן – אפשר. לפי סעיף 5(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965 וסעיף 4 לחוק המועצות האזוריות (מועד בחירות כלליות), התשנ"ד-1994 שר הפנים רשאי לדחות את מועד הבחירות ברשות מקומית מסוימת (ולכן, באופן טבעי, גם בכל הרשויות), אם "אי אפשר לקיים בחירות במועדן" או שיש "נסיבות מיוחדות אשר לדעת השר מצדיקות דחייתן".

מדובר אפוא בהליך פשוט מאוד, הנתון לשיקול דעתו של שר הפנים (אם כי, כמובן, אפשר לעתור לבג"ץ נגד הדחייה). זהו הליך פשוט מאוד במיוחד בהשוואה לדחיית הבחירות לכנסת, צעד הדורש חקיקת חוק מיוחד ברוב של 80 ח"כים לפחות (סעיף 9א(א) לחוק יסוד: הכנסת).בנוסף, הסעיף הדורש רוב של 80 ח"כים לדחיית הבחירות לכנסת משוריין בעצמו ברוב של 80 ח"כים לפחות (סעיף 45א לחוק יסוד: הכנסת); וחוק יסוד: הכנסת כולו מוגן מפני שינויים על ידי תקנות לשעת חירום (סעיף 44 לחוק היסוד) – בניגוד לחוקים העוסקים בבחירות המקומיות, שאינם נהנים מהגנה דומה.

הקלות שבה אפשר לדחות את הבחירות לרשויות המקומיות, במיוחד בהשוואה לדחיית הבחירות לכנסת, מלמדת שהמחוקק לא חשש ששר הפנים ינצל לרעה את סמכותו לדחות את הבחירות המקומיות, אולי משום שמלכתחילה הן נתפסו כחשובות פחות. מצב זה הוא גם תוצאה של היעדר מעמד חוקתי מוסדר לשלטון המקומי. אנו סבורים כי הדבר דורש תיקון, כך שהחלטה על דחיית הבחירות צריכה להתקבל בפורום רחב יותר, ולאחר התייעצות עם הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי. הדברים אמורים גם לאור ביקורת שהועלתה בעבר וסברה שדחייה של בחירות נעשתה מתוך צרכים פוליטיים (ראו להלן). בהתאם לכך, אנו סבורים כי טוב עושה משרד הפנים בכך שהוא בוחר בדרך של דחיית הבחירות באמצעות תזכיר חוק ולא באמצעות החלטה של שר הפנים.

אם יידחו הבחירות, מתי הן ייערכו?

החוק אינו נוקב במועד מוגדר לקיום בחירות שנדחו, אלא מציין באופן כללי ששר הפנים יקבע את המועד שבו הן ייערכו, ומועד זה צריך להיות קרוב ככל האפשר לסיום הנסיבות המיוחדות שבעטיין נדחו הבחירות, ולפני הבחירות הבאות לכנסת. בתזכיר החוק הממשלתי שפרסם משרד הפנים ב-11.10.2023 הוצע לדחות את הבחירות מ-31.10.2023 ל-30.1.2024. ב-23.10.2023 אישרה הכנסת את החוק בקריאה שניה ושלישית. 

אף שהדבר לא ברור לגמרי מלשון החוק, נראה שבפועל שר הפנים לא חייב להכריז מיד על מועד הבחירות החדש, אלא יכול קודם כל לדחות אותן ורק זמן מה לאחר מכן לקבוע מועד לבחירות החדשות. כך קרה כשנדחו הבחירות למועצה האזורית חוף אשקלון ב-2018 (ר' בהמשך). יצוין שאם הבחירות יידחו, ייתכן שגם הבחירות המקומיות הבאות יידחו ממועדן המתוכנן ב-2028, לפי כללים מפורטים המופיעים בחוק (חוק הרשויות המקומיות (בחירות), סעיף 5(ב)) – אך בשני התקדימים הקודמים של דחיית בחירות כללית (ראו להלן), מועד הבחירות הבא לא שונה.

האם יש תקדימים לדחיית הבחירות המקומיות בישראל?

כן. הדוגמה הבולטת ביותר לדחיית הבחירות בכל הרשויות בשל מצב מלחמה, זמן קצר יחסית לפני שהיו אמורות להתקיים, התרחשה במלחמת יום הכיפורים: באותה העת הבחירות המקומיות והבחירות הארציות נערכו באותה העת (הדבר השתנה החל מהבחירות המקומיות בשנת 1978). מועד הבחירות הרשמי היה 30.10.1973, אך בשל מלחמת יום הכיפורים, שפרצה ב-6.10.1973, הוחלט על דחיית מועד הבחירות בחודשיים, לתאריך 31.12.1973. כיוון שהיה מדובר גם בדחיית הבחירות לכנסת, נחקק לצורך כך חוק מיוחד: חוק הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות תשל"ד-1973 (הוראת שעה).

באשר לבחירות הארציות, הרי שגם הבחירות הראשונות בישראל נדחו בשל מצב מלחמה. בהכרזת העצמאות נקבע כי השלטונות הנבחרים של המדינה והחוקה ייכונו לא יאוחר מה-1.10.1948, אך בשל המלחמה נדחו הבחירות פעמיים עד שהתקיימו בינואר 1949.

מקרה אחר של דחיית בחירות שקשור למצב מלחמה התקיים בעקבות מלחמת שלום הגליל (1982). הבחירות המקומיות הראשונות שהתקיימו בנפרד מהבחירות לכנסת נערכו בנובמבר 1978, ועל פי החוק דאז הבחירות הבאות היו צריכות להיערך לאחר ארבע שנים, בנובמבר 1982. בעקבות מלחמת שלום הגליל שהחלה ביוני 1982, קודמה בכנסת חקיקה בהוראת שעה שבה נקבע שהבחירות יידחו בשנה (לאוקטובר 1983), וכן נקבע שגם הבחירות העוקבות יתקיימו לאחר חמש שנים (1988).  לאחר מכן אומצה הוראת שעה זו באופן עקרוני, כך שעד היום הבחירות לרשויות המקומיות נערכת אחת לחמש שנים. חשוב לציין שאף שהעילה הרשמית הייתה המלחמה, הועלו גם טענות כי יש לכך סיבות פוליטיות, והיו חברי כנסת וראשי רשויות שהתנגדו לחוק.ראו למשל: "דחיית הבחירות לרשויות אושרה בקריאה ראשונה", דבר, 28.7.1982. בפועל, המלחמה הסתיימה בסוף ספטמבר, למעלה מחודש לפני מועד הבחירות הראשוני.

מקרה נוסף של דחייה גורפת של הבחירות לרשויות המקומיות התרחש במועד הבחירות העוקב, אך לא בשל מצב מלחמה. בחירות אלו היו אמורות להתקיים בתאריך 1.11.1988, אך משום שהבחירות לכנסת ה-12 נקבעו גם הן לאותו תאריך, נדחו הבחירות המקומיות בארבעה חודשים והתקיימו ב-28.2.1989.

כאמור, קיימת גם אפשרות לדחיית בחירות ברשות מקומית ספציפית ולא בכלל הרשויות, וגם לכך ישנם תקדימים. כך, הסיבוב השני של הבחירות המקומיות ב-2018 התקיים בתאריך 13.11.2018. ביום הבחירות נורו טילים לדרום הארץ (בעקבות המבצע הצבאי שהסתבך בחאן יונס, שבו נפל סגן אלוף מחמוד ח'יר א-דין). אחת הרשויות שבהן התקיים אז סיבוב שני היא מועצה אזורית חוף אשקלון הסמוכה לעזה, ושר הפנים הורה, ממש בליל יום הבחירות, על דחיית הבחירות במועצה זו. בתחילה הודיע שר הפנים על דחיית הבחירות ללא קביעת תאריך, ורק לאחר מכן נקבע תאריך חדש, לשבוע לאחר מכן.

מהן ההצדקות לדחיית הבחירות הקרובות?

בעת כתיבת שורות אלה עדיין לא ידוע מה יהיה היקף ומשך מלחמת "חרבות ברזל", אבל נראה שיש סבירות לא מבוטלת שהיא תימשך שבועות ספורים – כלומר, לא תסתיים לפני מועד הבחירות ב-31.10.2023. ברור שאם ביום הבחירות תהיה ישראל נתונה עדיין במצב מלחמה, אי אפשר יהיה לקיימן – הן בשל הסכנה הביטחונית שבהתאספות האזרחים באזורי הקלפיות תחת איום הטילים, הן משום שרבים מבעלי זכות הבחירה יהיו בשירות מילואים (אמנם הם יוכלו להצביע במעטפות כפולות, אבל ספק אם משרד הפנים יצליח להתכונן בזמן קצר להצבעה במעטפות כפולות של מאות אלפי חיילי מילואים, שחלקם מוצבים באזורים מסוכנים).

אפילו אם המלחמה תסתיים מהר יחסית, כלומר איום הטילים יוסר ואנשי המילואים ישוחררו, הרי שתיגרם פגיעה קשה למערכת הבחירות: הקמפיינים של הרשימות והמועמדים השונים מושבתים בפועל עד לסיום המלחמה, באופן שפוגע קשות ביכולתם להתחרות על קולות הבוחרים באופן חופשי. יתר על כן, מועמדים רבים מגויסים לשירות מילואים, ובוודאי שאינם יכולים לנהל קמפיין כלשהו. גם בהיבט הטכני, מצב המלחמה פוגע בהתארגנות של משרד הפנים לקראת הבחירות.

מנקודת מבט אחרת, אפשר לטעון שהמלחמה מעניקה יתרון לראש הרשות המכהן, שזוכה לבולטות ולחשיפה תקשורתית גדולה יחסית בעת המלחמה בשל תפקידו (בוודאי לעומת מועמדים המגויסים למילואים). בין היתר, בימים כתיקונם חלות מגבלות שונות על שימוש במשאבי ציבור לצורך מסע הבחירות, אך בוודאי שבעת מלחמה לא יחולו מגבלות כאלה – למשל על שימוש של ראש הרשות באתר האינטרנט או בחשבונות הרשמיים של הרשות ברשתות החברתיות כדי להודיע הודעות שונות הנוגעות לביטחון התושבים, למערכת החינוך וכו'.

דילמות ואתגרים נוספים הכרוכים בדחיית מועד הבחירות

באופן עקרוני, דחיית מועד הבחירות, במיוחד בתקופה קצרה יחסית (למשל חודש-חודשיים, כמו לאחר מלחמת יום הכיפורים) לא מחייבת שינוי כלשהו נוסף. עם זאת, ייתכן שגם במצב כזה יתעוררו אתגרים שונים. כך, לדוגמה, ייתכן שתעלה טענה שבשל התארכות הקמפיין הוא גם יעלה יותר כסף – ולכן יש להגדיל את המימון שרשימות ומועמדים מקבלים ואת הסכום שמותר להם להוציא לצורכי מסע הבחירות (רשימות המתמודדות בבחירות בעיריות ומועצות מקומיות, וכן מועמדים בבחירות לראשות מועצה אזורית, יכולים לגייס כספים מתרומות ולקבל מימון בחירות מהמדינה, ובתמורה מוטלת עליהם "תקרת הוצאות" – סכום מקסימלי שמותר להם להוציא לצורכי בחירות).

במקרה של דחייה ארוכה יותר במועד הבחירות, של כמה חודשים ואף יותר, יעלו אולי דרישות נוספות ומשמעותיות יותר. ייתכן אפילו שבמקרה קיצוני, של דחייה בחודשים רבים, תעלה דרישה לקיים בחירות חדשות ממש – לרבות עדכון רשימת בעלי זכות הבחירה (הרי תושבים נוספים יגיעו לגיל 17 או יצטרפו ליישוב לאחר מעבר דירה) ואפילו רישום מחדש של מועמדים (לכל הפחות של מועמדים שסיימו תקופת צינון כלשהי שמנעה מהם להתמודד במועד הבחירות המקורי, או כאלו שהגיעו לגיל 21, שממנו אפשר להיבחר).

מעבר לכך, יהיה בוודאי צורך לתת מענה לבעיות ספציפיות. למשל, ספק רב אם יהיה אפשר בחודשים הקרובים לנהל מערכת בחירות סדירה בחלק מעוטף עזה – בין היתר בשל הריסת מבני ציבור רבים, פינוי תושבים רבים מבתיהם, ולצערנו אפילו הירצחם במלחמה של מועמדים (כמו ראש מועצה אזורית שער הנגב אופיר ליבשטיין ז"ל, והמועמדת לראשות המועצה האזורית אשכול תמר קדם סימן טוב ז"ל).