אמנות שירות בשלטון המקומי בישראל: סקירת נתונים

ל-80 רשויות מקומיות יש אמנת שירות קונקרטית, הכוללת זמני תקן לשירותים שמספקת הרשות, לעומת 32 רשויות שגיבשו אמנות שירות הצהרתיות בלבד ללא התייחסות מפורטת לזמנים • ב-143 רשויות, המהוות 56% מכלל הרשויות, לא פורסמה או התקבלה אמנת שירות.

Photo by Shutterstock

רקע כללי

אמנת שירות היא הצהרה כתובה שבה נותן השירות חושף לפני לקוחותיו את מדיניות השירות שלו. באמנה מפרט נותן השירות את תכולת השירותים שהוא מספק, את היקפם ואת התנאים למתן כל אחד מהשירותים האלה. אמנת השירות היא מעין הצהרת כוונות המאפשרת תיאום ציפיות בין נותן השירות ללקוחותיו, ולעיתים היא אף נחתמת בין עסק ללקוח כחלק מחוזה ממשי. משנות ה-90 של המאה ה-20 אימצו ארגונים רבים את אמנת השירות וראו בה מנגנון הנעה מרכזי ליישום התפיסה המאפיינת "ארגון ממוקד לקוח". לפי תפיסה זו, התרבות הארגונית של הארגון מבוססת על הצבת הלקוח במרכז ועל מתן מענה יעיל לצרכיו ולציפיותיו מהארגון. ארגונים במגזר הציבורי ברחבי העולם החלו אף הם באימוץ תהליך של פרסום אמנות שירות כדי לייצר שקיפות ולהרחיב את הנגישות ללקוחותיהם וכדי להעלות את אמון לקוחותיהם.מבקר המדינה, "דוח שנתי, נובמבר 2022", עמ' 434-433; היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור, "המדריך לכתיבה והטמעת אמנת שירות ארגונית במשרדי הממשלה", רשות התקשוב, 2019, עמ' 7.

בישראל פעלו נציבות שירות המדינה והמרכז לאיכות ומצוינות (שפעל במשרד ראש הממשלה) משנות ה-90, לקידום גיבושן של אמנות שירות בגופי הממשלה (משרדי הממשלה ויחידות הסמך) וליוו את הכנתן בגופים ממשלתיים שהחליטו להכינן, אך התקשו בכך.מבקר המדינה, "דוח שנתי 53ב", 2003, עמ' 187. בהחלטת הממשלה 2097 שהתקבלה ב-10 באוקטובר 2014 הוסמכה היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור שברשות התקשוב לקבוע מדיניות בתחום השירות.כיום פועלת היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור תחת מערך הדיגיטל שבמשרד הכלכלה. לאחר שהשלימה עבודת מטה בנושא, הפיצה היחידה במרץ 2021 את המסמך "מתווה המדיניות להטמעת סטנדרטים למתן שירות ממשלתי לציבור" הדן בדרישות העיקריות למתן השירות. המסמך כלל גם הנחיה ולפיה על כל גוף ממשלתי ויחידת סמך לנסח אמנת שירות קונקרטית הכוללת משך זמן לטיפול בנוגע לשירותים הממשלתיים שהוא מספק לציבור עד דצמבר 2023.מבקר המדינה (לעיל הערה 1), עמ' 433.

להנחיות היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור שברשות התקשוב אין תוקף משפטי מחייב, ולא ברור עד כמה משרדי הממשלה אכן פועלים לפרסום אמנות שירות, ועל כל פנים, ההנחיות אינן חלות על הרשויות המקומיות. עם זאת, נראה שדווקא ברשויות המקומיות יש חשיבות גבוהה במיוחד בפרסום של אמנת שירות, מכיוון שהרשויות המקומיות כולן באות במגע מתמיד עם התושבים ומספקות להם שירותים יום-יומיים רבים, בעיקר באמצעות המוקדים העירוניים. לעומת זאת, רבים ממשרדי הממשלה, ממעטים לבוא במגע שירותי ישיר עם הציבור. גם משרד הפנים ומבקר המדינה עמדו בעבר על החשיבות שבכתיבת אמנות שירות ברשויות מקומיות ופרסומן.משרד הפנים – מפעם עמק יזרעאל, פיתוח איכות השירות ברשות המקומית, 2019; מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2016", עמ' 350-348.

אפשר להבחין בין שני סוגים עיקריים של אמנות שירות, או בשני היבטים הבאים לידי ביטוי באמנת שירות אחת: הראשון, הצהרתי, שבו הארגון מבטא את תפיסת השירות שלו ואת מדיניות השירות שהוא מבקש לקדם מול לקוחותיו; השני, קונקרטי-כמותי, המפרט את השירותים שהארגון מספק ומתרגם את ההיבט ההצהרתי להתחייבויות קונקרטית מדידות. לדוגמה, סעיף כמו "הרשות מתחייבת להענקת שירות אדיב, אמין ויעיל, להיות זמינה ולתת מענה מקצועי" הוא סעיף הצהרתי. לעומת זאת, אמנת שירות קונקרטית תפרט את השירותים שהרשות מספקת ותתחייב לספק את השירות בתוך זמן מסוים (בשעות או בימים) (למשל, תיקון עמוד תאורה לקוי או פינוי רכב נטוש). אמנת שירות מסוג זה נהוג לכנות גם "זמני תקן" ו-SLA (Service Level Agreement, ובעברית: הסכם תנאי שירות).

במדריך לכתיבה ולהטמעת אמנת שירות ארגונית במשרדי הממשלה שפרסמה היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור ברשות התקשוב ביולי 2019, נכתב כי "כיום רווחת התפיסה כי אמנת השירות הינה מסמך הצהרתי, שבו הארגון מצהיר על נכונותו להעניק שירות טוב ומסור ללקוחותיו ותו לא. אך לא כך הם פני הדברים. אמנת שירות היא למעשה מסמך מתווה דרך בין הארגון ללקוחותיו, ובו פורס הארגון את כלל שירותיו ואת רמות הביצוע שהוא מתחייב להן".היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור (לעיל הערה 1), עמ' 8. ואכן, אמנת שירות משמעותית היא אמנה קונקרטית העוסקת בבירור ברמות הביצוע שהארגון מתחייב אליו. לכתיבת אמנת שירות קונקרטית ופרסומה חשיבות רבה עבור הרשות המקומית, לא רק מצד היחס לתושבים. רשות מקומית שפרסמה אמנת שירות חושפת את עצמה בפני התושבים ומגבירה את השקיפות בפעילותה. הרשות המקומית נדרשת לערוך בקרה פנימית ולוודא שהיא מצליחה לעמוד בתנאי השירות ובזמנים שקבעה והציגה. בשל כך, אמנת שירות היא אבן דרך מרכזית ביצירת יעדים מדידים לרשות ובשיפור השירות לאזרח. תובנות אלו בדבר חשיבות אמנת השירות לניהול הפנים-ארגוני עלו גם במסמך של משרד הפנים העוסק בפיתוח איכות השירות ברשות המקומית.משרד הפנים – מפעם עמק יזרעאל (לעיל הערה 5), עמ' 27, 44.

בסקירה זו אנו מבקשים לבחון אם הרשויות המקומיות בישראל כתבו אמנות שירות ופרסמו אותן לציבור, וכן לערוך ניתוח בסיסי של איכות אמנות השירות של הרשויות המקומיות. לשם כך ערכנו בדיקה באתרי הרשויות המקומיות במרץ 2023 (כולל עדכון ביולי 2023) ובחנו אם הרשויות המקומיות פרסמו אמנת שירות. אם הרשות המקומית פרסמה זמני תקן לשירותיה בלי להגדיר במפורש שזאת אמנת שירות, החשבנו זאת כאמנת שירות. לצד זאת, במרץ 2023 שלחנו בקשות חופש מידע לכל 255 הרשויות המקומיות בארץ בבקשה לקבל את אמנת השירות של הרשות המקומית, אם ישנה, מתוך הבנה שייתכן שיש רשויות שיש להן אמנת שירות, אך הן אינן מפורסמות באתר הרשות. המידע המוצג להלן מבוסס על ניתוח אמנות השירות שפורסמו או שהתקבלו מהרשויות כמענה לבקשות חופש המידע.

היקף אמנות השירות ופרסומן

תרשים 1 מציג את המידע הבסיסי על פרסום אמנות שירות ברשויות המקומיות ומסירתן בהתאם לבקשת חופש מידע. מכיוון שרשויות מקומיות שיש בהן מספר תושבים גבוה נוטות יותר לכתוב אמנות שירות, התרשים מציג לא רק את שיעור הרשויות המקומיות שיש או אין להן אמנת שירות (שכן התפלגות זו אינה מביאה בחשבון את גודל הרשות), אלא גם את שיעור התושבים המתגוררים ברשות מקומית שיש לה אמנת שירות. לדוגמה, אם רק לעיריית ירושלים הייתה אמנת שירות, שיעור הרשויות שיש להן אמנת שירות היה עומד על פחות מ-1% (1 מתוך 255), אולם שיעור התושבים המתגוררים ברשות שיש בה אמנה היה עומד על 10%, מכיוון שבירושלים מתגוררת כעשירית מאוכלוסיית המדינה.

תרשים 1. אמנות שירות ברשויות המקומיות בישראל 2023, לפי שיעור הרשויות ולפי מספר התושבים ברשות (ב-%)

63 רשויות מקומיות, שהן 25% מהרשויות המקומיות בישראל ומתגוררים בהן 44% מתושבי המדינה, פרסמו אמנת שירות באתר הרשות. 49 רשויות נוספות, שהן 19% מהרשויות ומתגוררים בהן 15% מתושבי המדינה, העבירו אמנת שירות במענה לבקשת חופש מידע. לעומת זאת, ב-143 רשויות, שהן 56% מהרשויות בישראל, ומתגוררים בהן 41% מתושבי המדינה, לא פורסמה אמנת שירות באתר וגם לא התקבלה בעקבות בקשת חופש המידע. מבין 143 הרשויות האלה, 78 רשויות (55%) השיבו במפורש שאין להן אמנת שירות ו-65 רשויות (45%) לא השיבו כלל לבקשת חופש המידע (במשך ארבעה חודשים), וסביר להניח שלכולן או לרובן המובהק אין אמנת שירות.

תרשים 2 מציג את אמנות השירות לפי שלושה סיווגים של הרשויות המקומיות: מעמד מוניציפלי (עירייה, מועצה מקומית, מועצה אזורית); מגזר (יהודי או ערבי);רשות ערבית כאן היא רשות שמרבית תושביה ערבים. למעשה, בכל הרשויות הערביות שיעור הערבים עולה על 97.5%. בכל הרשויות המעורבות שחיים בהם יהודים וערבים יחדיו, שיעור הערבים אינו עולה על 50% (ולמעשה גם לא על 40%), ולכן הן מוגדרות כאן רשויות יהודיות. ודירוג חברתי כלכלי של הרשות לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נמוך – רשויות בדירוג 4-1; בינוני – רשויות בדירוג 7-5; וגבוה – רשויות בדירוג 10-8). התרשים מציג רק את שיעור הרשויות המקומיות שיש או אין להן אמנת שירות (בלי התחשבות במספר התושבים).

תרשים 2. אמנות שירות ברשויות המקומיות בישראל 2023, לפי מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי (ב-%)

מהתרשים עולה שכתיבת אמנת שירות ופרסומה של האמנה באתר האינטרנט נפוצים יותר ברשויות יהודיות, ואילו במגזר הערבי התופעה מצומצמת. כמו כן בולט שיעורן הגבוה במיוחד של רשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה ושל מועצות אזוריות המפרסמות אמנות שירות באתר האינטרנט שלהן. ראוי לציין כי גם כאשר בודדנו את משתנה המגזר עדיין ניתן לראות את עדיפותן של הרשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה ושל המועצות האזוריות בעניין זה.

אמנת שירות: קונקרטית או הצהרתית?

ניתוח של 112 אמנות השירות שפורסמו או התקבלו מלמד כי 80 מהן הן אמנות שירות קונקרטיות וכוללות זמני תקן לשירותים שמספקת הרשות (71%), לעומת 32 שהן אמנות שירות הצהרתיות בלבד, ואין בהן התייחסות מפורטת לזמני תקן של שירותים (מרבית האמנות הקונקרטיות כוללות גם היבטים הצהרתיים). בניתוח מאפייני התושבים המתגוררים ברשויות שיש בהן אמנת שירות ניתן לראות ש-85% מהם מתגוררים ברשויות שיש להן אמנת שירות קונקרטית (לעומת 15% המתגוררים ברשות שיש לה אמנת שירות הצהרתית), כפי שמוצג בתרשים 3. בניתוח של כלל תושבי המדינה (אף כאלה המתגוררים ברשויות שאין להן אמנת שירות), 51% מתגוררים ברשות שיש לה אמנת שירות קונקרטית.

תרשים 3. אמנות שירות קונקרטיות ואמנות שירות הצהרתיות, 2023, התפלגות לפי רשויות ולפי תושבים ברשויות (ב-%)

 

בתרשים 4 מוצג אותו המידע לפי שלושת הסיווגים של הרשויות שהוצגו לעיל: מעמד מוניציפלי, מגזר ודירוג חברתי-כלכלי.

תרשים 4. אמנות שירות קונקרטיות ואמנות שירות הצהרתיות, 2023, לפי מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי (ב-%)

ניתן לראות שבמגזר הערבי מרבית אמנות השירות שפורסמו או התקבלו הן אמנות שירות הצהרתיות, ואילו ברשויות יהודיות וכן בכל פילוח וסיווג אחר שנבדק, נמצא כי מרבית אמנות השירות הן אמנות שירות קונקרטיות. 

היקף השירותים באמנת השירות

כאמור, נמצא של-80 רשויות מקומיות יש אמנת שירות קונקרטית. במסגרת הבדיקה ביקשנו לנתח גם את מספר השירותים שכל אמנת שירות קובעת זמני תקן בעניינם, כלומר מציינת את זמן הטיפול המקסימלי שבמהלכו היא מתחייבת לספק את השירות.בבדיקה זו לא החשבנו זמני תקן הנוגעים לשירותים שהרשות המקומית אינה מופקדת עליהם (כמו שירותי משרד הפנים ושיטור), וכן לא החשבנו זמני תקן שאינם עוסקים במתן השירותים לתושבים אלא בארגון הפנימי של הרשות, כלומר זמני תקן שמחלקות ברשות המקומית מספקות עבור מחלקות אחרות (כמו זמני תקן הנוגעים לפעילות הייעוץ המשפטי או לאגף הרכש של הרשות). כמו כן, לא החשבנו פרסום של שעות קבלת קהל כתחום שירות באמנת השירות. בהקשר זה חשוב להעיר כי אף שברור שאמנת שירות מצומצמת שכלול בה היצע דל של שירותים היא אמנת שירות לקויה, לא ברור מהי מידת הפירוט הרצויה. מחד גיסא, יש ערך לפירוט נרחב באמנת השירות, והוא מאפשר להציג התחייבות מדויקת יותר של הרשות לתושבים. מאידך גיסא, פירוט רב מדי יכול להלאות את התושבים ולהקשות עליהם להבין את ההיבטים העיקריים שבאמנת השירות ואת השירותים המרכזיים שהרשות מספקת. כך, נמצא שיש רשויות שאמנת השירות שלהן כוללת את כלל סוגי הפניות המופיעות בתוכנת המוקד העירוני, ובשל כך הן מפורטות מאוד ומפורסמות בטבלת אקסל או בעמוד באתר הרשות שניתן לחפש בו. ולעומת זאת, רשויות אחרות פרסמו אמנת שירות מונגשת במסמך מעוצב המתמקד בשירותים העיקריים שהרשות מספקת, ולפיכך האמנה מפורטת פחות, אך נגישה ומזמינה יותר.

ניתוח של 80 אמנות השירות הקונקרטיות מלמד כי המספר הממוצע של השירותים שאמנת שירות כוללת הוא 173, והחציון עומד על 113.5. בתרשים 5 מוצגות 15 הרשויות שבאמנת השירות שלהן מופיע הפירוט הנרחב ביותר של שירותים.

תרשים 5. מספר שירותים באמנת השירות העירונית: 15 הרשויות המציגות את מספר השירותים הגדול ביותר באמנה, 2023

 

זמני התקן

במסגרת הסקירה ביקשנו להשוות השוואה רוחבית בין זמני התקן המופיעים באמנות השירות של רשויות שונות. אולם התברר שהרשויות אינן עורכות את אמנות השירות וזמני התקן במתכונת אחידה, למשל, לעיתים קטגוריית השירותים רחבה ולעיתים מצומצמת יותר, ולכן כמעט שלא ניתן להשוות השוואה מהימנה בין זמני התקן. ועם זאת, תחום אחד קונקרטי וספציפי מופיע ברוב אמנות השירות במתכונת זהה ומאפשר השוואה כזאת – פינוי פגר של חיה מהכביש (בדרך כלל חתול). מבין 80 הרשויות שיש להן אמנת שירות, ב-55 אפשר למצוא התייחסות ברורה למשך הזמן המקסימלי שבמהלכו הרשות מתחייבת לטפל בפנייה למוקד העירוני בנושא פינוי פגר חיה.באמנות של רשויות ספורות הופיעו כמה סוגים של פינוי פגרים, ויש הבחנה בין פינוי פגר מהכביש או מהמרחב הציבורי שיש לבצע במהירות, לבין פינוי פגר ממקום מורכב יותר – טיפול האורך זמן ממושך יותר. בלוח הבאנו בחשבון רק פינוי פגר שהרשות מתחייבת לפנות בתוך זמן קצר. לוח 1 מציג את ריכוז המידע בנושא ב-55 הרשויות האלה.

לוח 1. משך הזמן (בשעות) שבמהלכו הרשות המקומית מתחייבת לטפל בפינוי פגר, מעת הפנייה למוקד העירוני, 2023

שם הרשות	זמן תקן לפינוי פגר (בשעות)
קריית עקרון	1
שוהם	1
רעננה	1.5
גבעתיים	2
כפר סבא	2
לוד	2
ערד	2
פתח תקווה	2
רמת השרון	2
שדרות	2
אשדוד	3
באר יעקב	3
רהט	3
רמת גן	3
קרני שומרון	3
דרום השרון	3
אילת	4
גבעת שמואל	4
הוד השרון	4
חולון	4
יבנה	4
מודיעין-מכבים-רעות	4
נתניה	4
קריית ביאליק	4
ראש העין	4
ראשון לציון	4
ירוחם	4
פרדס חנה-כרכור	4
פרדסייה	4
קדומים	4
קדימה-צורן	4
רמת ישי	4
חוף הכרמל	4
בית אל	5
אשקלון	6
מצפה רמון	6
חבל מודיעין	6
חריש	8
כפר יונה	12
תמר	12
עפולה	16
אופקים	24
קריית ים	24
בנימינה-גבעת עדה	24
בני שמעון	24
חבל אילות	24
חוף השרון	24
לכיש	24
מטה אשר	24
נחל שורק	24
עמק המעיינות	24
שפיר	24
מגדל העמק	48
כפר כמא	48
מטה יהודה	72

הלוח מלמד על הגיוון במידת ההתחייבות של הרשויות המקומיות לטיפול במפגע עירוני. מרבית הרשויות המקומיות שהתייחסו לנושא באמנת השירות מתחייבות לטפל בפינוי פגר בתוך שעות ספורות, אך כמה וכמה רשויות מתחייבות לטפל בכך בתוך יממה (24 שעות) ושלוש רשויות מתחייבות לטפל בנושא רק בתוך שתיים או שלוש יממות. גם בין הרשויות המקומיות המתחייבות לטפל בפנייה בנושא בתוך זמן קצר אפשר למצוא הבדלים: שתי רשויות (קריית עקרון ושוהם) מתחייבות לטפל בפינוי הפגר בתוך שעה מהפנייה למוקד, ועוד 14 רשויות (25%) מתחייבות לטפל בכך בטווח הזמן שבין שעה וחצי לשלוש שעות. מהלוח עולה שהתקן המקובל במרבית הרשויות להתחייבות לטיפול בפינוי פגר הוא ארבע שעות, כך ש-17 רשויות (31%) התחייבו לטפל בפנייה בנושא במסגרת הזמן הזה.

חשוב להדגיש, כמובן, שהמידע המוצג מציין רק את משך הזמן המופיע באמנת השירות העירונית של כל אחת מהרשויות המקומיות המוצגות, אך אין ביכולתנו לבחון עד כמה הרשויות המקומיות אכן מצליחות לעמוד בזמן התקן שנקבע. ייתכן שיש רשויות שקבעו זמן תקן קצר מאוד, אך בפועל אינן מצליחות לעמוד בו, ולעומת זאת. רשויות אחרות שקבעו זמן תקן ממושך יותר מצליחות לעמוד במסגרת הזמנים שנקבעה, או אף בזמן קצר יותר. ועם זאת, אף שאין ביכולתנו לבדוק את מהירות ויעילות הטיפול בשטח, נראה שככלל עצם התחייבות הרשות המקומית לזמן תקן מסוים יוצרת מעין חוזה שירות עם התושבים שהרשות תתקשה להפר.