הדיגיטציה של הליכי הרישום למוסדות חינוך ברשויות המקומיות: סקירת נתונים
מרבית הרשויות מאפשרות רישום דיגיטלי בסיסי לגני ילדים ולבתי ספר, כאשר רשויות עם מספר תושבים גדול יותר הן גם דיגיטליות יותר • ב-15% מהרשויות לא ניתן לבצע כלל רישום דיגיטלי וב-6% בלבד ניתן לבצע את כל שבעת ההליכים שנבדקו • פערים גדולים ברישום הדיגיטלי בין רשויות יהודיות לערביות.
Photo by Shutterstock
השימוש הגובר באמצעים דיגיטליים מקוונים לאורך שני העשורים האחרונים הרחיב את מגוון השירותים שחברות פרטיות וארגונים ציבוריים יכולים להעניק לתושבים בצורה מקוונת ודיגיטלית. הרשויות המקומיות באות במגע ישיר עם האזרח, ורבים מהשירותים שהן מספקות יכולים להינתן באופן דיגיטלי. בדוח משנת 2021 שעסק בשירותים המקוונים של הרשויות המקומיות ציין מבקר המדינה כי "בעשור האחרון הציבו הרשויות הציבוריות את אתגר השירות וחוויית הלקוח בסדר עדיפות גבוה, והן משקיעות מאמצים בשיפור השירות במגוון אמצעים, לרבות באמצעות הטכנולוגיה. בישראל, כמו במקומות אחרים בעולם, רשויות מקומיות מבקשות להתאים את עצמן לעידן הדיגיטלי ולהיעזר בטכנולוגיה כדי לפתח את המרחב העירוני, לייעל את התפעול והניהול שלהן וכן את השירות הניתן ללקוחות".מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2021", עמ' 319. עם זאת, כפי שציין המבקר, על אף ההישגים והידע הדיגיטלי הרב שנצבר בחלק מהרשויות המקומיות, בראייה ארצית ישנם פערים ניכרים בין הרשויות.
מטרת סקירה זו היא לבחון את מידת הדיגיטציה של אחד הממשקים העיקריים שהתושבים מקיימים עם הרשות המקומית – הליך הרישום למוסדות חינוך.אין כיום מדד רשמי של המדינה הבוחן שירותים דיגיטליים של רשויות מקומיות. מבקר המדינה, בדוח הנזכר בהערה הקודמת, בחן בכמה רשויות ספורות היבטים של דיגיטציה, אך לא בכלל הרשויות. חברת דלויט (Deloitte) נוהגת לפרסם מדי כמה שנים מדד בשם "דיגילוקאלי" הבוחן את היצע השירותים הדיגיטליים שכל רשות מקומית מספקת לתושב. המדד עוסק בסקירת השירותים הדיגיטליים באופן כללי ולכן לא ממוקד בתחום החינוך (רק שני שירותים שהמדד בוחן עוסקים בחינוך), בעוד הסקירה שלנו ממוקדת בתחום החינוך ובוחנת מספר גדול בהרבה של שירותים/הליכים בתחום החינוך. החשיבות בבחינת מידת הדיגיטציה של הליך זה דווקא נובעת מכך שמדובר בשירות ששיעור גדול מתושבי הרשות המקומית נדרשים לו, בניגוד לשירותים רבים שהם ספציפיים יותר ונוגעים רק לקבוצה מצומצמת של תושבים (כדוגמת שירותים לבתי עסק).
תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959, קובעות כי הליכי רישום ושיבוץ של תלמידים למוסדות החינוך (בתי ספר וגנים) מבוצעים בישראל מול הרשות המקומית.מבחינה טכנית התקנות מדברות על "רשות חינוך מקומית", אך בפועל מדובר ברשות המקומית. על פי התקנות, מנהל מחלקת החינוך ברשות המקומית מתמנה מכוח תפקידו לרשם הראשי בתחומי הרשות. התקנות מבהירות כי גם הליכי הרישום למוסדות פרטיים (לא רשמיים) צריכים להיעשות מול הרשות המקומית: "הרשם הראשי ממונה על ביצוע הרישום בכל בית ספר מוכר שאינו רשמי ומנהל כל בית ספר כזה חייב לקיים את הוראותיו לגבי הרשום".
בעבר נעשה תהליך הרישום למוסדות החינוך בעיקר באופן פיזי במשרדי הרשות המקומית, אך ככל שעוברות השנים רשויות רבות מאפשרות לבצע את הליכי הרישום באינטרנט. התקנות בנושא אף עודכנו ונוסף להן פרק שמיני (סעיף 44), שנועד לאפשר לרשות המקומית לבצע את הליכי הרישום למוסדות חינוך באינטרנט; אך התקנות אינן מחייבות את הרשות המקומית להציע את אפשרות הרישום הדיגיטלי.
בסקירה זו בחנו שבעה שירותים/הליכים הקשורים בהליך הרישום למוסדות חינוך ברשות המקומית, ואת מידת היכולת לבצע אותם באופן דיגיטלי (להלן יופיע פירוט על השירותים הללו). לצורך הסקירה הגדרנו שירות כדיגיטלי רק כאשר אפשר לבצע אותו באמצעות טופס ייעודי באתר הרשות המקומית, שניתן למלאו באופן דיגיטלי ולצרף את המסמכים הנדרשים במקום הייעודי. במקרה שבו התושב נדרש למלא טפסים באופן ידני ולשלוח אותם באמצעות הדואר האלקטרוני לא החשבנו את השירות כדיגיטלי.
על פי הנהלים, על ההורים לפנות לרשות המקומית על מנת לרשום את ילדיהם לגן או לבית ספר הנמצאים בתחום הרשות (אם ההורים מעוניינים לרשום למסגרת שאינה בתחום הרשות, עליהם לקבל אישור על כך מהרשות). לאחר הרישום לכיתה א' אין צורך להירשם בכל שנה מחדש לבית הספר. בהתאם לכך, שני הממשקים העיקריים ביותר של התושבים עם הרשות המקומית בתחום החינוך, שהם שני הפרמטרים הראשונים בבדיקה שערכנו, הם: (1) רישום לגן הילדים ו-(2) רישום לבית הספר (כיתה א').
תלמיד שעובר לגור ברשות מקומית אחרת ונרשם לבית ספר חדש יידרש באופן טבעי לבצע הליך רישום אף שלא בכיתה א'. לפיכך כפרמטר שלישי בדקנו את אפשרות הרישום באופן דיגיטלי של תלמידים אלו ("רישום לתלמידים חדשים"). נוסף על כך, כאשר משפחה עוברת לרשות מקומית אחרת, עליה לקבל אישור מהרשות שבה התגוררה קודם לכן על ביטול הרישום שלה ולהציג את האישור בעת ההרשמה המחודשת ברשות החדשה. בהתאם לכך, הפרמטר הרביעי והחמישי בוחנים את האפשרות לבצע את ביטול הרישום לגן הילדים ולבית הספר באופן דיגיטלי.
ברוב הרשויות הליך השיבוץ למוסדות החינוך נעשה באופן של "בחירה מבוקרת" ומתבצע בשני שלבים: רישום ושיבוץ. בשלב הרישום ההורים מגישים את בקשתם לרישום למוסד החינוכי שהם מעוניינים בו. הרשות המקומית נותנת עדיפות ראשונה למי שגר באזורי הרישום של המוסד ולאחר מכן משבצת על פי עוד אמות מידה, בין היתר בקשת ההורים, אם מצבת התלמידים במוסד מאפשרת זאת. לאחר קבלת ההודעה על השיבוץ ההורים יכולים לערער על ההחלטה ולבקש לרשום את הילדים לבית ספר אחר. הפרמטר השישי ("ערעור/בקשת העברה") שבדקנו הוא אפוא היכולת לבצע את הערעור באופן דיגיטלי.בנושא זה לא נמצאו כמעט הבדלים בין גנים ובתי ספר ולכן הצגנו את הנתונים יחד.
במקרים שבהם מדובר בילד הגדל אצל הורה עצמאי (רווק/גרוש/פרוד/אלמן), לצורך הליך הרישום, הערעור או הביטול נדרש ההורה להגיש מסמך המכונה בדרך כלל "כתב הצהרה והתחייבות להורה עצמאי". במסמך זה נדרש ההורה העצמאי להצהיר שהוא מגדל את הילד באופן עצמאי, כך שמבחינה משפטית אין חובה להסמיך עוד הורה לצורך ביצוע ההליך, ולצרף מסמכים המוכיחים זאת או לחלופין לצרף מסמכים המעידים על הסכמת ההורה השני להליך הרישום. הפרמטר השביעי בחן אפוא אם ניתן למלא טופס זה באופן דיגיטלי ("תצהיר הורה עצמאי").
על פי התקנות, תקופת הרישום למוסדות החינוך מתקיימת "מיום א' לחודש שבט של השנה הקודמת לשנת הלימודים שלקראתה נערך הרישום, ועד תום עשרים יום מאותו יום". בתאריכים לועזיים, לשנת הלימודים תשפ"ד (2023/2024) התקיימה תקופת הרישום בתאריכים 23.1.2023 עד 11.2.2023. בהתאם לכך, ביצענו את הבדיקה באתרי האינטרנט של הרשויות המקומיות בתקופה זו. היבטים הנוגעים לערעור וביטול ניתן היה לבדוק כמובן גם לאחר תקופת הרישום הבסיסית.
התרשים הבא מרכז את הממצאים בנוגע לכלל הרשויות המקומיות בישראל. מכיוון שרשויות עם מספר תושבים גבוה יותר נוטות לספק שירותים דיגיטליים רחבים יותר, התרשים מבחין בין שיעור הרשויות המאפשרות לבצע הליך מסוים באופן דיגיטלי ובין שיעור תושבי ישראל שהרשות המקומית שלהם מאפשרת לבצע הליך מסוים באופן דיגיטלי.
תרשים 1. דיגיטציה של הליכי הרישום למוסדות החינוך בישראל, כלל הפרמטרים (2023)
מהתרשים עולה כי את שני השירותים הבסיסיים ביותר של רישום לגן ילדים ורישום לבית ספר ניתן לבצע באופן דיגיטלי במרבית הרשויות: 84% מהרשויות בישראל (שבהן מתגוררים 92% מתושבי המדינה) מאפשרות לבצע הליך רישום לגן ילדים באופן דיגיטלי, ו-67% מהרשויות (שבהן מתגוררים 84% מהתושבים) מאפשרות לבצע רישום לבית ספר באופן דיגיטלי. בנוגע לשאר השירותים שנבחנו, במרבית הרשויות לא ניתן היה לבצע אותם באופן דיגיטלי, אם כי לגבי ערעור/בקשת העברה, 71% מתושבי ישראל מתגוררים ברשות שניתן לבצע בה את ההליך באופן דיגיטלי. כאמור, הפער בין שיעור הרשויות המאפשרות הליך דיגיטלי ובין שיעור התושבים המתגוררים ברשות המאפשרת הליך דיגיטלי נובע מכך שבאופן יחסי רשויות עם מספר תושבים גדול הן רשויות דיגיטליות יותר.
אחד הממצאים הבולטים הוא שבשבע הרשויות החרדיות (רשויות שמרבית התושבים שלהן הם חרדים: בני ברק, מודיעין עילית, ביתר עילית, אלעד, רכסים, קריית יערים ועמונאל) לא ניתן כלל לבצע הליכי רישום למוסדות חינוך באופן דיגיטלי, מלבד בעיריית אלעד. בחלק מהמקרים, דוגמת מודיעין עילית וביתר עילית, הסיבה לכך היא שהרשות המקומית העבירה את סמכות הרישום שלה למוסדות החינוך עצמם (שהם מוסדות פרטיים), והרשות רק מדווחת על כך לתושבים באתר האינטרנט שלה ומפנה את התושבים למוסדות (שאינם עורכים רישום דיגיטלי). לעומת זאת, בבני ברק יש גני ילדים עירוניים (הן לציבור החרדי והן לציבור שאינו חרדי) שהרישום אליהם מתבצע ברשות המקומית, אך לעירייה אין הליך דיגיטלי כלשהו לביצוע הרישום.
התרשימים הבאים מציגים את המידע על השירותים הדיגיטליים של הרשויות המקומיות בתחום החינוך על בסיס שלושה סיווגים של הרשויות: לפי מעמד מוניציפלי (עירייה, מועצה מקומית, מועצה אזורית); לפי מגזר (יהודי-ערבי);רשות מוגדרת כאן רשות ערבית במקרים שבהם מרבית תושבי הרשות ערבים. למעשה, בכל הרשויות הערביות שיעור הערבים עולה על 97.5%. בכל הרשויות המעורבות שחיים בהן יהודים וערבים יחדיו, שיעור הערבים אינו עולה על 50% (ולמעשה גם לא על 40%), ולכן הן מוגדרות כאן רשויות יהודיות. ולפי דירוג חברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נמוך – רשויות בדירוג 4-1; בינוני – רשויות בדירוג 7-5; וגבוה – רשויות בדירוג 10-8).
תרשים 2. שיעור הרשויות המקומיות המאפשרות לבצע הליך באופן דיגיטלי, לפי סוג הליך ומעמד מוניציפלי (2023)
מתרשים 2 ניתן לראות שבאופן כללי בעיריות ובמועצות אזוריות שיעור ההליכים הדיגיטליים בתחום הרישום למוסדות החינוך גבוה יותר בהשוואה למועצות המקומיות. הסיבה העיקרית לחולשת המועצות המקומיות אינה סוג המעמד המוניציפלי אלא ריבוי הרשויות הערביות שהן מועצות מקומיות. כך, פילוח של נתוני המועצות המקומיות היהודיות בלבד מלמד על שיעור של הליכים דיגיטליים נמוך רק במעט מזה שבעיריות ובמועצות האזוריות. התרשים הבא מציג את השירותים הדיגיטליים ברשויות המקומיות לפי המגזר של הרשות.
תרשים 3. שיעור הרשויות המקומיות המאפשרות לבצע הליך באופן דיגיטלי, לפי סוג הליך ומגזר (יהודי/ערבי) (2023)
תרשים 3 מצביע על פערים גדולים מאוד בהליכי הרישום הדיגיטליים בין רשויות יהודיות לרשויות ערביות. הרשויות הערביות, המהוות כשליש מהרשויות בישראל (85 מתוך 255), ממעטות לאפשר ביצוע של הליכי רישום דיגיטליים בתחום החינוך, מלבד ברישום לגני ילדים. כאשר מדובר במרבית ההליכים המורכבים יותר, שאינם רישום בסיסי למוסד חינוכי – מעט מאוד רשויות ערביות מאפשרות לבצע הליכים אלו באופן דיגיטלי.
בתרשים הבא מוצגים הנתונים בחלוקה לפי הדירוג החברתי-כלכלי של הרשות המקומית.
תרשים 4. שיעור הרשויות המקומיות המאפשרות לבצע הליך באופן דיגיטלי, לפי סוג הליך ודירוג חברתי-כלכלי של הרשות (2023)
מהתרשים עולה שהפערים הדיגיטליים בתחום החינוך בין רשויות מרקע חברתי-כלכלי גבוה לבין רשויות מרקע חברתי-כלכלי בינוני אינם גבוהים, ולמעשה ישנם אף הליכים דיגיטליים שרווחים יותר ברשויות בדירוג חברתי-כלכלי בינוני. הפערים המשמעותיים הם בין הרשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה ובינוני לבין רשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך. ההסבר לממצאים אלו הוא שהליכים דיגיטליים רווחים הרבה פחות ברשויות ערביות ורשויות חרדיות, שהן הרוב המובהק של רשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך.
בתרשים הבא מוצג המידע על מספר הליכי הרישום למוסדות חינוך שניתן לבצע באופן דיגיטלי מתוך שבעה ההליכים שנבחרו, לפי מספר הרשויות, מרשויות שלא קיימים בהם כלל הליכים דיגיטליים ברישום למוסדות חינוך, ועד רשויות שניתן לבצע בהם באופן דיגיטלי את כל שבעת ההליכים שנבחנו.
תרשים 5. מספר הרשויות המקומיות לפי מספר ההליכים הדיגיטליים שניתן לבצע בהן ברישום למוסדות חינוך (2023)
מהתרשים עולה כי ב-39 רשויות מקומיות (15%) לא ניתן לבצע אף לא אחד מההליכים שנבחנו באופן דיגיטלי, ולעומת זאת, ב-15 רשויות (6%) ניתן לבצע את כל שבעת ההליכים באופן דיגיטלי, ובעוד 34 רשויות ניתן לבצע שישה הליכים (13%) באופן דיגיטלי.