קרעי מקדם תחרות כמו שלוין מקדם דמוקרטיה
שר התקשורת שלמה קרעי מבטיח להכניס תחרות בשוק הטלוויזיה, אבל מתעלם מהמאפיינים הייחודיים של שוק קטן עם תהליכי ריכוזיות הכרחיים. ההנחה שהסרת הרגולציה תפתור את כל הבעיות כבר נכשלה במבחן המציאות.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
"נכניס לכם תחרות בין העיניים", אמר שר התקשורת ד"ר שלמה קרעי באחד מהראיונות הרבים שהעניק לאחרונה לתקשורת. באותה נשימה הוסיף קרעי שהסיבה לכשלי התחרות היא "הרגולציה", וגם שבכוונתו להוציא את תקציב ההפקות המקומיות מתאגיד השידור הציבורי: "נמנף את זה לשוק החופשי". נשמע משכנע, האין זאת? ובכן, הרפורמה של קרעי בשוק הטלוויזיה מיועדת לקדם תחרות בערך כמו שהרפורמה במערכת המשפט מיועדת לקדם את הדמוקרטיה.
בואו נתחיל ממושכלות יסוד. מושכלה ראשונה: אם התכלית היחידה של אסדרת שוק הטלוויזיה היא קידום תחרות, אזי אין צורך ברגולציה הייחודית שמאפיינת את הענף. אפשר לסגור את הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ואת הרשות לשידורי כבלים ולוויין, להפסיק את משטרי הרישיונות והזיכיונות ולהפעיל את הרשות לתחרות, כמו בשאר המשק. אבל במצב כזה, איך יוכל שר התקשורת לדאוג לכך שכל שחקני הטלוויזיה יעלו אליו לרגל? על מי יאיים שהתוכנית של אופירה וברקו היא "חרפה אינטלקטואלית"? מול מי יוכל לסחור בהטבות רגולטוריות תמורת סיקור אוהד? אם שר התקשורת מוכן לוותר על משרדו לצורך קידום התחרות, אולי אפשר להתחיל לדון בזה. אבל הניסיון מלמד שלרוב שרי התקשורת אין כוונה לבצע דה־רגולציה, אלא רה־רגולציה: לסדר מחדש את הכיסאות, אבל להשאיר את השליטה בספינה בידי הדרג הפוליטי.
מושכלה שנייה: שוק הטלוויזיה הישראלי קטן מאוד ומהווה "כלכלת אי", בשל העובדה שאנחנו דוברים שפה ייחודית ושהגודל של השוק הישראלי כולו הוא הגודל של עיר בינונית בארצות הברית. יש מוצרים ושירותים שבהם הדבר אינו חשוב, אבל בשידורים בעברית – מחדשות ועד סדרות מקומיות – ההקשר המקומי הוא הכרחי. קוטן השוק מוביל לתהליכי ריכוזיות הכרחיים ולכן המחשבה שאם רק נסיר את הרגולציה יפרחו אלפי פרחים, היא מחשבה שלא עמדה במבחן המציאות.
את כל זה אפשר היה לכתוב גם לפני עשור, אבל מאז התרחש ערעור עצום בשוק הטלוויזיה, בשל כניסת שחקנים שאינם בעלי רישיונות אלא פועלים על גבי האינטרנט באמצעות סטרימינג. המודלים לאספקת טלוויזיה נהפכו היברידיים. אותו שחקן יכול להפיק תכנים, ליצור את האפליקציה לטלוויזיה החכמה שבאמצעותה צופים בתכנים האלה ולספק את שירותי האינטרנט; וכך הוא גם יכול לגבות תשלום על התכנים באמצעות דמי מנוי חודשיים, פרסומות, איסוף דאטה על הצופים או תשלום פר־תוכן ("מיקרו־פיימנט"). קחו למשל את מיזם FREETV החדש מבית קשת ו־RGE: זהו שירות סטרימינג מבוסס דמי מנוי, בדגם רזה של טלוויזיה רב־ערוצית ובתוספת ספריית תכנים, אבל בממשק משתמש של אפליקציה על טלוויזיה חכמה, והתכנים שלו שאובים בין השאר מן התכנים שמפיקה קשת עבור ערוץ קשת 12 ומתכנים של RGE (למשל ערוצי הספורט והילדים). לכן, כששר התקשורת מבטיח לקדם תחרות אבל מתמקד רק בתאגיד השידור הציבורי ובערוצי הברודקאסט, הוא, בפשטות, מפספס את תמונת השוק המלאה.
מעבר לכך, הוא מתעלם מהעובדה ששוק הטלוויזיה הוא שוק דו־צדדי, ושמדינת ישראל מדורגת באופן עקבי במקום נמוך ביותר בהוצאה על פרסום ביחס לתמ"ג. בנוסף, כבר ב־2019 ההוצאה על פרסום בדיגיטל עברה את ההוצאה על פרסום בטלוויזיה, והפער ממשיך לגדול. שוק הפרסום לא יכול להחזיק על גבו את כל השחקנים באופן רווחי ובתקופת הקורונה ראינו נכוחה את מלכודת המוות של רייטינג מרקיע שחקים שאין בצדו עלייה בהכנסות מפרסום. תודה לאל שהתקופה הזאת מאחורינו, אבל לפי הנתונים, בשנתיים האחרונות הרייטינג יורד בעקביות אצל שחקניות הברודקאסט קשת 12 ורשת 13, והצפייה לא עוברת אל השחקנים הקטנים (ערוץ 14 והתאגיד), אלא אל שחקני הסטרימינג: נטפליקס, אמזון פריים ודיסני פלוס, ובקרוב גם HBO. כניסת שחקני הטלוויזיה הרב־ערוצית על גבי האינטרנט (סלקום טי.וי, פרטנר טי.וי, FREETV) הורידה את מספרי המנויים של yes ו־HOT ואת הכנסותיהן בהתאם. גם פלטפורמות תוכן גולשים שיש בהן ערוצי תוכן מושקעים (כמו יוטיוב) מתחרות על עוגת פרסום מדולדלת. מאחר שחובת ההשקעה בהפקה מקומית של קשת 12, רשת 13, yes ו־HOT נגזרת מהכנסותיהן, יש ירידה עצומה בסכומים שמושקעים בהפקות האלה. בקיצור, מה שחוסם תחרות בשוק ההפקה המקומית אינו תאגיד השידור, אלא העובדה שכל השחקנים הדיגיטליים לא מחויבים בהשקעה מקורית אבל לוקחים חלק מעוגת הצפייה ומההכנסות מפרסום ומדמי מנוי. כמה נוח שאפשר להתנפל על התאגיד במקום להתעמת עם יוטיוב ונטפליקס.
כששר התקשורת מדבר על תחרות בשוק הטלוויזיה הוא מבטא את הפער העצום בין דמיון למציאות שאיפיין את רגולציית התקשורת בישראל מאז ומעולם. בעיקר, הוא מתעלם משני ארגזי חול רגולטוריים שנוצרו לנגד עינינו בשנים האחרונות. הראשון היה הכפייה על קשת ורשת להיפרד זו מזו, וזאת מתוך מחשבה (שהופרכה תוך פחות משנה) שהדבר יוביל להרחבת שוק הברודקאסט לשלושה שחקנים. ארגז החול השני היה חוק ערוץ 20, שעבר בכנסת ב־2018. גם אם נתעלם מהמוטיבציה לחקיקתו, הוא העניק לערוצים זעירים ייעודיים כמו ערוץ 14 מקום של כבוד לצד ערוצי 12, 13, ואפשר להם למכור פרסומות תוך שפטר אותם מהשקעה בחדשות וביצירה ישראלית מקומית. והנה, ארבע שנים ושום נס לא קרה. ערוץ 14 לא הצליח לבסס מודל בר־קיימא של צפייה והכנסות, ואף שחקן נוסף לא נכנס בתנאים האלה לשוק.
מה שנדרש כעת כדי לקדם תחרות בשוק התוכן האודיו־ויזואלי ולאפשר אופק לשחקנים הישראלים הוא לכתוב מחדש את הרגולציה באופן שינקה את כל רגולציית היתר הפרטנית, ויפסיק את המנהג הנפסד של "חוזים רגולטוריים", כלומר עבודה מול כל שחקן בנפרד. צריך לאחד סוף סוף את מועצת הכבלים והלוויין והרשות השנייה באופן שיבטיח עצמאות ומקצועיות של הגוף המאוחד, ולהתחיל לעבוד.
ראשית, להחיל רגולציה צרה אבל חשובה על גופים ישראליים שמספקים תכנים בישראל: חובת הפצה של תוכני תאגיד השידור וערוץ הכנסת, חובות סימון משדרים וחובות צרכניות אחרות כמו כללי תוכן שיווקי. שנית, להכיר במודלים החדשים של אספקת תכנים ולכן לאפשר לשדר פרסומות בטלוויזיה הרב־ערוצית, ובמקביל לתת לערוצי הברודקאסט את הזכות לגבות כסף מהפלטפורמות הרב־ערוציות ומספקי התוכן הדיגיטליים על הצגת תכני הברודקאסט לציבור; ואפילו לכתוב מחדש כללי בעלויות צולבות וכללי אנטי־ריכוזיות שיבטיחו תחרות אנכית ואופקית. שלישית, לייצר הסדרים מיוחדים לגבי אספקת תכני ספורט, ולמנוע מצב שבו זכויות שידור על אירועי ספורט משמעותיים נמצאות בידיים של ספק בודד. אפשר גם להנגיש באמצעות השידור הציבורי מפעלי ספורט שיש בהם עניין יוצא דופן, כמו שראינו בצורה מוצלחת מאוד בעניין שידורי המונדיאל. רביעית, לקבוע הסדרים פרטניים לגבי תוכני חדשות (חובת רישוי ייעודית, ממשל תאגידי, אתיקה בחדשות, מניעת ריכוזיות כלל־משקית של בעלי הון ששולטים בחדשות). וחמישית, לטפל בפיל הגדול שבמרכז החדר ולקבוע חובות השקעה בהפקות מקומיות – הן על השחקנים המקומיים והן על שחקני הסטרימינג הבינלאומיים. כלומר, במקום להתעסק בתאגיד, לחלק מחדש את הנטל בעניין ההפקה הישראלית המקורית, כפי שהוצע בתזכיר שהופץ על ידי שר התקשורת הקודם.
האם שוק הטלוויזיה (ושוק התקשורת בכלל) הוא שוק ייחודי? כנראה שכן. הפיקוח הייחודי על השוק הזה נעשה לצורך שתי תכליות ציבוריות חשובות, מעבר להגנת הצרכן והבטחת תחרות כלכלית. התכלית האחת היא הבטחת מגוון ופלורליזם בשוק הרעיונות והדעות, והגנה על סטנדרטים מקצועיים כגון אמינות, מקצועיות והוגנות בשידורי החדשות וסדר היום. התכלית השנייה היא הבטחת השקעה נאותה ביצירה ישראלית מקורית איכותית. אלה הן תכליות שגם תחרות בשוק אינה מבטיחה בהכרח, והאתגר הוא לממש אותן באופן אפקטיבי ולא פופוליסטי.
המאמר פורסם לראשונה במגזין TheMarker