שקיפות כמפתח לחיזוק הרשויות המקומיות

גזר הדין של ראש עיריית בת ים שלומי לחיאני מעורר שוב את השאלה מדוע ראשי רשויות בישראל נמצאים תדיר בחדרי חקירות בעיקר בעבירות של שחיתות?. מאז תחילת שנות האלפיים לא יורד המשבר הכלכלי והייצוגי ברשויות המקומיות מסדר היום הציבורי. חומרת הבעיות של הרשויות המקומיות אינה אחידה, אך מקיפה חלק גדול מהן. להיעדר השקיפות ברשויות המקומיות יש השלכה ישירה על הגברת המוטיבציה לשחיתות, על יכולתו של הרגולטור – משרד הפנים – לגלות בזמן אמת כשלים בניהול הרשויות ולטפל בהם, וכמובן על יכולתם של אזרחים לדעת מה מתרחש בחצר האחורית שלהם

התמונה באדיבות אתר Shutterstock

גזר הדין של ראש עיריית בת ים שלומי לחיאני מעורר שוב את השאלה מדוע ראשי רשויות בישראל ממלאים תדיר את חדרי החקירות, בעיקר בעקבות עברות שחיתות. התשובה בעיניי היא היעדר שקיפות בתקציבי הרשויות המקומיות בישראל. היעדר השקיפות מגביר במישרין את המוטיבציה לשחיתות, מפני שהוא מקשה על הרגולטור – משרד הפנים – לגלות בזמן אמת כשלים בניהול הרשויות ולטפל בהם, ומפני שהוא כמובן מונע מהאזרחים לדעת מה מתרחש בחצרם האחורית.

מאז ראשית שנות האלפיים, המשבר הכלכלי והייצוגי ברשויות המקומיות אינו יורד מסדר היום הציבורי. חומרת הבעיות של הרשויות המקומיות אינה אחידה, אך היא נחלת חלקן הגדול. רשויות רבות מתקשות לפרוע את חובותיהן, וברשויות רבות הפקיעה הממשלה את סמכויות הניהול מנבחרי הציבור והעבירה אותן לוועדה קרואה. ראשי הרשויות המקומיות תולים את המשבר בצמצום שיעור המימון הממשלתי לרשויות העניות, אולם זו אינה הסיבה היחידה. למדיניות הממשלה חברו גם ניהול לקוי ברשויות רבות וכן מבנה פוליטי המְזַמֵּן חוסר יציבות.

תפקודן הפיסקלי והכלכלי של הרשויות המקומיות היה במהלך השנים נקודת תורפה עיקרית בהתנהלותו של השלטון המקומי בישראל. לתופעה זו נודעת חשיבות רבה הן מבחינת הדאגה למִנהל תקין, והן לנוכח אחריותן של הרשויות המקומיות לספק מגוון נרחב של שירותים לאזרח.

כדי למנוע את המשברים החוזרים ונשנים ברשויות המקומיות קבעו הכלכלנים הבכירים פרופ' אבי בן בסט ופרופ' מומי דהן במחקר מקיף שנעשה במכון הישראלי לדמוקרטיה כי יש לטפל בשלושה חוליים עיקריים.

• על הממשלה להגדיל את מענקי האיזון לרשויות החלשות אגב התניה בשיפור שיעורי הגבייה של מסי הארנונה.
• יש לחזק את מעמדו של הדרג המקצועי (מנכ"ל, גזבר ויועץ משפטי) מול הדרג הפוליטי.
• יש לעבור לשיטת בחירות בפתק אחד. מוצע שראש העירייה במשך כל כהונת המועצה יהיה ראש הסיעה הגדולה ביותר ושמעמדו יבוצר בחקיקה.

אחד ההיבטים המהותיים שבן בסט ודהן אינם מתייחסים אליו במחקרם הוא שקיפות בתקציב הרשות וגם בתהליך התקצוב שלה. תהליך התקצוב מתחיל בבנייה של הצעת התקציב, עובר באישורה במועצה המקומית ובמשרד הפנים ומסתיים ביישומה. הוא נוגע גם ביעילות הפיקוח של משרד הפנים על התנהלות התקציב ברשויות המקומיות. בתהליך משתקפים גם סמכויותיהם של כל המעורבים בתהליך ויחסי הכוחות ביניהם. רבות מהרשויות המקומיות בישראל סמוכות על שולחנה של הממשלה, ולכן גם עצמאותן התקציבית מוגבלת. שקיפות מאזן הכוחות בתהליך התקצוב של הרשויות משליכה לפיכך על יציבותן ועל מידת חופש פעולה שתוענק לרשויות המקומיות בניהול תקציבן.

יתרה מזאת, תהליך התקצוב של הרשויות המקומיות הוא היבט חיוני בעל השלכות מהותיות על קביעת סדרי עדיפויות במתן שירותים לאזרח.

התהליך מורכב מארבעה שלבים עיקריים: (א) הכנת התקציב ברשות המקומית; (ב) אישור התקציב על ידי מועצת הרשות המקומית; (ג) אישור התקציב על ידי משרד הפנים; (ד) יישום התקציב. מאזן הכוחות בין השחקנים המעורבים בכל אחד מהשלבים הללו משפיע על יציבות השלטון המקומי. מאזן זה מתעצב מתוך שילוב בין כללי תהליך התקצוב כפי שנקבעו בחוק לבין כללי תהליך התקצוב הלכה למעשה.

בשנת 2004 נערכו שינויי חקיקה שתכליתם הייתה להגדיל את כוחו של משרד הפנים בתהליך התקצוב של הרשויות המקומיות. שינויים אלה נערכו בעקבות הגירעונות הגדולים שנוצרו ברשויות המקומיות ובעקבות ההשלכות שהיו להם על תפקודן.

בחינת המצב הלכה למעשה מעלה שחרף מגמה זו יש פערים בין הקבוע בחוק לבין המתרחש במציאות, בייחוד בהיבטים האלה:ראו להרחבה עדית סדן־סמט, "תהליך התקצוב ברשויות המקומיות להלכה ולמעשה", בתוך: אבי בן בסט ומומי דהן (עורכים), הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2009, עמ' 181–125.

• תהליך אישור התקציבים של כשליש מהרשויות המקומיות, שאינן נמנות עם הרשויות האיתנות ואינן פועלות במסגרת תכנית הבראה, הוא פרוצדורלי גרדא. רובם המכריע של תקציבי הרשויות המקומיות מאושר לאחר שנת התקציב ולעתים אף לאחר סיומה. לפיכך הבקרה התקציבית מתבצעת בעיקרה מול תקציב שלא אושר על ידי המשרד. כמו כן, אף שהוכנסו שיפורים במערך הבקרה התקציבית, מערך זה מתקשה לאותת בזמן אמת או סמוך לו על היווצרותו של משבר ברשות.
• בחינת שלבי ביצוע התקציב מעלה מחסור בתמריצים לניהול תקין בטרם היקלעותה של רשות מקומית למשבר. השלטון המרכזי אינו מפעיל את מלוא סמכויותיו על פי חוק יסודות התקציב להטיל סנקציות במקרה של רשות החורגת בהוצאותיה ממסגרת התקציב המאושרת. כלומר גם לוּ היה מערך הבקרה יעיל יותר, הוא אינו מלוּוה בסנקציות שיש בכוחן להגביר את המשמעת של הרשויות המקומיות. הפעלה יעילה של סנקציות כאלה הייתה יכולה לטפל בכשלים בניהול של רשויות עוד קודם שתיפגע רמת השירותים המקומיים.
• תהליך התקצוב מכתיב גם יחסי כוחות בדבר השליטה במסגרת ההכנסות וההוצאות של הרשויות המקומיות. בעקבות כך מתעוררים שני קשיים: ראשית, כללי התקצוב של משרד הרווחה להקצאת משאבים לרשויות המקומיות מגבילים את יכולתו של השלטון המרכזי למזער את חשיפתם של מטופלי רווחה למשברים מקומיים. שנית, בתחום מענקי האיזון יש סכנה שהשלטון המרכזי ישתמש בכללי ההקצאה של מענקים אלה, ובתוך כך יעביר גירעון מכתפיו שלו אל כתפי השלטון המקומי.

מכל האמור לעיל עולה כי שקיפות תקציבי שלטון מקומי בישראל היא צורך השעה. היא תסייע בחשיפת יחסי הכוחות, ומכאן גם באיזונים ובבלמים הנוגעים להם; תסייע בטיוב תהליכי קבלת ההחלטות ובאחריות ראשי השלטון המקומי כלפי קהלי היעד שלהם; תחייב תהליכי תקצוב מסודרים ושקופים; ותשמש סנקציה ראשונה במעלה לבקרה על חריגה מהוצאות ועל מיקום הקצאה לא תקני של משאבים.

כעת אפשר לשאול: האם אין די בכך שרשויות מקומיות רבות מציגות את מסמכי התקציב במשרדי הרשות או באתרי האינטרנט שלהן? התשובה היא ששקיפות איננה רק הצגת המידע, אלא בראש ובראשונה יש לכתוב ולפרסם נהלים מסודרים כיצד לארגן אותו. כיום ישנן הנחיות של משרד הפנים משנת 1995 כיצד להציג תקציב מקומי, אך בדיקה מגלה עשרות וריאציות על ההנחיות, שחלקן קרובות למקור אך אחרות שונות לגמרי מאופן הצגת התקציב. נוסף על כך, ההנחיות נוגעות לתקציב הרגיל של הרשויות, ומשרד הפנים מעולם לא פרסם הנחיות כיצד יש להציג באופן אחיד את "התקציב הבלתי רגיל" (תב"ר) – תקציב הפיתוח של הרשויות – שמכוחו אפשר גם לבחור קבלני ביצוע וגם להשחית את המערכת. יצירת הנחיות כאלה היא צורך השעה.

האתגר הגדול של שקיפות בתקציבי הרשויות המקומיות הוא ההשוואה ביניהם. לאחר אכיפת הצגה של תקציבים בפורמט אחיד, יהיה צורך לבצע עבודה יסודית של יצירת מדדי השוואה בין רשויות שונות, בהתחשב באשכול הסוציו-אקונומי, בשטח, באופי הרשות, במיקום פחי האשפה שלה, בשאלה אם יש בשטחה תחנת כיבוי אש אזורית או אתר הטמנת פסולת ועוד. גם מדדים אלה, שחלקם אולי קיימים במשרד הפנים, צריכים להיות שקופים ונהירים לציבור.

שקיפות איננה רק הצגת ספר תקציב או קבצים סרוקים שלו, אלא הנגשת התקציבים בקובצי אקסל שיאפשרו להוריד ולשמור אותם, לחפש בתוכם ולייצר ייצוגים גרפיים מעניינים שלהם. צריך לזכור, שאפילו בשביל הישג פעוט לכאורה – הנגשת תקציבים עירוניים בפורמט שהוא קְריא-מכונה – היה צורך לפנות לבית המשפט. שקיפות גם איננה רק הצגת התקציבים בפורמט פתוח, אלא הוספת דברי הסבר לסעיפים השונים, כדי שלא רק המומחים ביותר יוכלו לדעת מה מסתתר שם.

אחד היעדים הטכנולוגיים הדיגיטליים המאתגרים ביותר שמטרתם לעבד מידע שלטוני הוא הנגשת התקציב. משימה זו היא נחלת כל העולם המערבי והיא מאתגרת ממשלות, פרטים וארגוני חברה אזרחית. התפיסה היא שפיקוח ציבורי חשוב במיוחד דווקא בתחום הנחשב מאז ומתמיד מורכב, ולכן משמר כוח בידי המחזיקים בו.www.economicshelp.org/macroeconomics/fiscal-policy/government- spending.html  אף שאפשר למצוא בספרות ספקנות לגבי התועלת בהשתתפות אזרחית בתהליכי תקצוב, שוררת הסכמה לגבי הצורך והחשיבות הטמונים בשיתוף אזרחי ובחשיפה לתקציב. היתרונות בכך ברורים למדי: מידע ביחס לתהליכי קבלת החלטות, מידע ביחס לתקציב עצמו ותמיכה בהצעות תקציב ובסדרי עדיפויות, קידום אמון ותחושת קהילתיות.