מרוץ החקקת

בסוף אוקטובר ייפתח המושב השלישי של הכנסת ה-20, וסביר שנהיה שוב עדים לסחרור הח"כים בענין החקיקה הפרטית. חקיקת היתר לא מעידה על כוח עודף של הח"כים. להפך: הם מרבים להשתמש בה משום שחסרים להם כלים אפקטיביים להשפעה ופיקוח על מדיניות הממשלה.

כנסת ישראל היא שיאנית הפרלמנטים בחקיקה. שרת המשפטים איילת שקד סבורה כי היקפי החקיקה בישראל הגיעו לרמה מסוכנת, ובעיקר מלינה על אלפי הצעות החוק הפרטיות שמגישים חברי הכנסת. התופעה,  שזכתה לשם "חקקת" בולטת במיוחד כאשר מסתכלים בנתונים לאורך השנים: בארבעים השנים הראשונות לקיומה של המדינה ביחד הוגשו פחות הצעות חוק פרטיות מאשר בשנה הראשונה לכהונתה של הכנסת הנוכחית. העובדה שמדובר בתופעה בקנה מידה יוצא דופן מתחדדת אף יותר כאשר משווים את הכנסת לפרלמנטים אחרים בעולם: בעשור הראשון של שנות האלפיים הוגשו בישראל 12,725 הצעות חוק פרטיות. בתקופה המקבילה הוגשו בבריטניה רק 915 בדנמרק 155 ובהולנד 118.

האם חברי הכנסת בעבר היו עצלנים יותר? האם חברי פרלמנטים אחרים בעולם מחפפים ולא עושים עבודתם נאמנה? אם נשאל את הציבור הישראלי נדמה שלא זאת התמונה המצטיירת. מדד הדמוקרטיה, המפורסם מדי שנה מראה  כי הכנסת מדורגת בתחתית סולם אמון הציבור ורובו סבור שחברי הכנסת אינם עובדים קשה ואינם מבצעים את תפקידם נאמנה.

בפועל, רוב מאמצי החקיקה עולים בתוהו. בממוצע לכנסת, רק כ-5% מכלל הצעות החוק הפרטיות הופכות לחוקים, ונראה כי ככל שמתגברת ה"חקקת" שיעור ההצלחה של הצעות החוק הפרטיות יורד. אז איך אפשר להסביר את התופעה הזאת וכיצד ניתן להפסיק את מרוץ החקיקה?

ההסבר הפשטני (והנכון בחלקו) הוא שחברי הכנסת מחפשים פרסום באמצעות "הצהרות חוק"– הצעות שאין להן סיכוי להתקבל כחוקים אבל מעוררות הד תקשורתי כמו למשל הצעת חוק ריבונות מעלה אדומים שהוגשה לאחרונה על ידי מספר חברי כנסת מהימין (לאחר שכבר הוגשה פעמיים בעבר על ידי יוזמים אחרים). הצעות חוק פרטיות הן פעמים רבות גם בעלות גוון פופוליסטי ומבקשות להעניק הטבות מרחיקות לכת שאין סיכוי שיתקבלו בשל עלותן התקציבית. יתכן גם שקיימת אי הבנה באשר למהות החקיקה ומבחינת חברי הכנסת "הכל חקיק" והם אינם מזהים מתי חקיקה אינה הכלי המתאים לשינוי. בוודאי ישנם גם מקרים שחקיקה פרטית ממלאת חלל שחקיקה ביוזמת הממשלה אינה ממלאת.

מניסיוני כח"כ  למדתי כי העובדה שפעילות חברי הכנסת מתאפיינת בחקיקת יתר היא  הסימפטום ולא המחלה. באופן פרדוקסלי, חברי הכנסת מרבים להשתמש בערוץ החקיקה בעיקר משום שחסרים להם כלים אפקטיביים אחרים להשפעה על מדיניות ולפיקוח על עבודת הממשלה באמצעות ועדות הכנסת, שאילתות וכוח אדם למחקר. לכן, הפתרון הראוי שיכלול צמצום של תופעת חקיקת היתר חייב לבוא לצד הוספת כלי פיקוח יעילים. כך גם נשפר את יכולת המשילות, גם את הפיקוח וגם את מעמדה של הכנסת. בימים אלו מגובשת על ידי צוות המכון וקבוצת חברי כנסת, בהובלת אלעזר שטרן, הצעה מפורטת ברוח זו.

חקיקת היתר מסוכנת אבל לא משום שהיא מעידה על כוח עודף בידי חברי הכנסת להיפך, היא משקפת את חולשת בית המחוקקים, המוסד המרכזי בדמוקרטיה הצעירה שלנו שעלינו להעצימו ולחזקו.