חוק פיזור הכנסת | כל מה שחשוב לדעת
איזה רוב נדרש כדאי להעביר את חוק התפזרות הכנסת בקריאות השונות, מה בדבר עבודת הכנסת והממשלה לאחר הפיזור, ומה תמונת המצב הנוכחית?
Photo by Olivier Fitoussi/Flash90
בהחלט – באמצעות חקיקת חוק להתפזרות הכנסת. המנגנון הזה מעוגן בסעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת: "לא תחליט הכנסת להתפזר לפני גמר תקופת כהונתה, אלא בדרך קבלת חוק לענין זה, ברוב חברי הכנסת".
ראשית – מדובר בחוק לכל עניין ודבר. לכן, עליו להיות מונח על שולחן הכנסת כהצעת חוק פרטית או ממשלתית, ולעבור את תהליכי החקיקה הרגילים של חוק – שלוש קריאות במליאה ודיון ואישור בוועדה של הכנסת. אם מדובר בהצעת חוק פרטית, נדרשת גם "תקופת הנחה" – תקופה של 45 יום בין הנחת ההצעה על שולחן הכנסת לבין הדיון בה (אלא אם אושר פטור מחובת הנחה, על ידי הממשלה או ועדת הכנסת); ונדרשת גם קריאה טרומית לפני הקריאה הראשונה.
שנית – יש צורך בתמיכה של לפחות 61 ח"כים בקריאה השלישית. אין דרישה כזו בנוגע לקריאות מוקדמות יותר.
בהצעת החוק עצמה מופיע מועד הבחירות המיועדות, שצריך להיות עד חמישה חודשים מיום קבלת החוק.
לפי עיקרון יציבות הכנסת (סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), הכנסת שהתפזרה ממשיכה לכהן עד לישיבה הראשונה של הכנסת החדשה. אין עליה מגבלות מיוחדות – היא רשאית למשל להמשיך ולחוקק חוקים (לדוגמה, חוק הבחירה הישירה התקבל ב-1992 אחרי שהכנסת ה-12 כבר התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת). עם זאת, המחוקק הכיר בקשיים של כנסת שכבר התפזרה להמשיך ולהתנהל כרגיל, וקבע שחוקים שאמורים לפקוע בסוף ימי הכנסת היוצאת או בתחילת ימי הכנסת החדשה שתיבחר, למשל הוראות שעה – התוקף שלהם יוארך, והם יפקעו רק 3 חודשים לאחר תחילת כהונת הכנסת החדשה (סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת).
לפי עיקרון רציפות הממשלה (סעיף 30ב לחוק יסוד: הממשלה), הממשלה תמשיך לכהן עד להקמת ממשלה חדשה. גם אם לאחר הבחירות לא תוקם ממשלה, וייערכו בחירות נוספות – הממשלה תמשיך לכהן.
נהוג להשתמש בביטוי "ממשלת מעבר", אך המונח הזה לא מופיע בחוק. בחוק יסוד: הממשלה מופיע רק הביטוי "הממשלה היוצאת", וגם הוא לא מתייחס לכל התקופה שמתחילה עם קבלת חוק התפזרות הכנסת – אלא רק לתקופה שמתחילה עם בחירת כנסת חדשה (או לאחר התפטרות הממשלה, אבל זה לא המקרה שבו אנו עוסקים).
לכאורה, החוק לא קובע שום מגבלות על סמכויותיה של ממשלת המעבר, ושם דגש על הצורך שלא ייווצר "וואקום משילותי". בתחום אחד, לממשלת מעבר יש אפילו יותר סמכויות מאשר לממשלה רגילה: מרגע שהיא הופכת לפי החוק ל"ממשלה היוצאת", כלומר לאחר בחירת כנסת חדשה, היא יכולה למנות שר, במקום שר שחדל לכהן, גם ללא אישור הכנסת. זאת, בניגוד למינוי שר בממשלה רגילה, שדורש את אישור הכנסת.
עם זאת, פסיקות בג"ץ והנחיות היועץ המשפטי לממשלה במהלך השנים יצרו מגבלות שונות על ממשלת מעבר. באופן כללי נקבע כי "מתחם הסבירות" של ממשלת מעבר הוא צר יותר, ועל הממשלה והשרים לנהוג באיפוק, אלא אם קיים צורך חיוני בעשייה. מגבלות ספציפיות קיימות לגבי מינויים בתקופת בחירות ו"כלכלת בחירות", כלומר העברת תקציבים ומתן הבטחות להעברות תקציבים בסמוך לבחירות (הנחיות מס' 1.1501 ו-1.1904 של היועץ המשפטי לממשלה). להרחבה, ראו סקירה של ד"ר עמיר פוקס ופרופ' עופר קניג בעניין סמכויות ממשלת מעבר.
קבלת חוק התפזרות הכנסת אינו גורר שינויים בעמדת רה"מ והשרים.
לפי תקנון הכנסת (סעיף 76(ח)), אם הצעת חוק נפלה בהצבעה בכנסת – אי-אפשר להעלות הצעת חוק דומה או זהה במהלך 6 החודשים הבאים (יו"ר הכנסת יכול להחליט לקצר את התקופה הנ"ל בנסיבות שונות).
מאוד. מתוך 24 הכנסות שסיימו את כהונתן עד כה, ב-18 מקרים הבחירות הוקדמו. ב-14 מתוך המקרים האלה – הפיזור נעשה באמצעות חוק להתפזרות הכנסת. למשל הכנסת הקודמת (ה-24) – התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת. בארבעת המקרים הנוספים, הכנסת פוזרה במסגרת המנגנונים האחרים שקיימים בישראל להקדמת הבחירות – פיזור בצו ע"י רה"מ בהסכמת הנשיא (לפני בחירות 2003 ו-2006), מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה (לפני בחירות 2009; פיזור הכנסת בחוק לפני בחירות 2020 נעשה זמן קצר מאוד לפני פיזורה בשל מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה) ואי-העברת תקציב (לפני בחירות 2021).
ממש לא. רובם המכריע של הפרלמנטים במדינות דמוקרטיות לא יכולים לפזר את עצמם. יש דוגמאות בודדות בלבד לדמוקרטיות שבהן הדבר אפשרי: אוסטריה וקרואטיה, וכן בפולין (ברוב של שני שלישים מחברי הפרלמנט) וליטא וצ'כיה (ברוב של שלוש חמישיות).
מנגנונים נפוצים לפיזור בפרלמנטים אחרים הם: מיצוי הליכים להרכבת ממשלה (קיים בישראל), פיזור בידי ראש הממשלה (קיים בישראל, בהסכמת הנשיא) ופיזור ביוזמת ראש המדינה (מנגנון שאינו קיים בישראל).