מה שצריך לדעת על פיזור הכנסת

Photo by Olivier Fitoussi/Flash90

האם הכנסת יכולה לפזר את עצמה ולהקדים את הבחירות?

בהחלט – באמצעות חקיקת חוק להתפזרות הכנסת. המנגנון הזה מעוגן בסעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת: "לא תחליט הכנסת להתפזר לפני גמר תקופת כהונתה, אלא בדרך קבלת חוק לענין זה, ברוב חברי הכנסת". 

מהם התנאים לקבלת חוק התפזרות הכנסת?

ראשית – מדובר בחוק לכל עניין ודבר. לכן, עליו להיות מונח על שולחן הכנסת כהצעת חוק פרטית או ממשלתית, ולעבור את תהליכי החקיקה הרגילים של חוק – שלוש קריאות במליאה ודיון ואישור בוועדה של הכנסת. אם מדובר בהצעת חוק פרטית, נדרשת גם "תקופת הנחה" – תקופה של 45 יום בין הנחת ההצעה על שולחן הכנסת לבין הדיון בה (אלא אם אושר פטור מחובת הנחה, על ידי הממשלה או ועדת הכנסת); וגם קריאה טרומית לפני הקריאה הראשונה.

בהקשר זה, צריך לציין שבכל נקודת זמן מונחות על שולחן הכנסת הצעות חוק לפיזורה שהגישה האופוזיציה, בין היתר במטרה להעלותן לדיון והצבעה אם וכאשר תיווצר סיטואציה פוליטית מתאימה. כך שבפועל תקופת ההנחה אינה מהווה מכשול בפני הצעות חוק כאלה.

שנית – יש צורך בתמיכה של לפחות 61 ח"כים בקריאה השלישית. אין דרישה כזו בנוגע לקריאות מוקדמות יותר. הדרישה לתמיכה של לפחות 61 ח"כים יכולה להיות מכשלה משמעותית – למשל, אם חברי הכנסת של יהדות התורה וש"ס יפרשו מהקואליציה אך יימנעו בהצבעות על חוק התפזרות הכנסת, לא יהיו לחוק 61 תומכים בקריאה השלישית והוא לא יתקבל. 

אם מתקבל חוק התפזרות הכנסת, מתי נערכות הבחירות?

בהצעת החוק עצמה מופיע מועד הבחירות המיועדות, שצריך להיות עד חמישה חודשים מיום קבלת החוק. לכן, אם יתקבל חוק התפזרות הכנסת במהלך חודש יוני 2025, המועד המאוחר ביותר לבחירות יוכל להיות חודש נובמבר 2025. 

מה קורה לעבודת הכנסת לאחר קבלת חוק התפזרות הכנסת?

לפי עיקרון רציפות הכנסת (סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), הכנסת שהתפזרה ממשיכה לכהן עד לישיבה הראשונה של הכנסת החדשה. אין עליה מגבלות מיוחדות – היא רשאית למשל להמשיך ולחוקק חוקים (לדוגמה, חוק הבחירה הישירה התקבל ב-1992 אחרי שהכנסת ה-12 כבר התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת).

עם זאת, המחוקק הכיר בקשיים של כנסת שכבר התפזרה להמשיך ולהתנהל כרגיל, וקבע שחוקים שאמורים לפקוע בסוף ימי הכנסת היוצאת או בתחילת ימי הכנסת החדשה שתיבחר, למשל הוראות שעה – התוקף שלהם יוארך, והם יפקעו רק 3 חודשים לאחר תחילת כהונת הכנסת החדשה (סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת).

אשר לעבודת הוועדות – לאחר פיזור הכנסת נהוג שהוועדות מתכנסות רק באישור ועדת ההסכמות (ועדה שמוקמת בפגרת בחירות, שבה חברים יו"ר הקואליציה וחבר מסיעתו של יו"ר האופוזיציה). 

מה קורה לעבודת הממשלה לאחר קבלת חוק התפזרות הכנסת?

לפי עיקרון רציפות הממשלה (סעיף 30 לחוק יסוד: הממשלה), הממשלה תמשיך לכהן עד להקמת ממשלה חדשה. גם אם לאחר הבחירות לא תוקם ממשלה, וייערכו בחירות נוספות – הממשלה הקיימת תמשיך לכהן.

נהוג להשתמש בביטוי "ממשלת מעבר", אך המונח הזה לא מופיע בחוק. בחוק יסוד: הממשלה מופיע רק הביטוי "הממשלה היוצאת", וגם הוא לא מתייחס לכל התקופה שמתחילה עם קבלת חוק התפזרות הכנסת – אלא רק לתקופה שמתחילה עם בחירת כנסת חדשה (או לאחר התפטרות הממשלה, אבל זה לא המקרה שבו אנו עוסקים).

לכאורה, החוק לא קובע שום מגבלות על סמכויותיה של ממשלת המעבר, ושם דגש על הצורך שלא ייווצר "וואקום משילותי". בתחום אחד, לממשלת מעבר יש אפילו יותר סמכויות מאשר לממשלה רגילה: מרגע שהיא הופכת לפי החוק ל"ממשלה היוצאת", כלומר לאחר בחירת כנסת חדשה, היא יכולה למנות שר, במקום שר שחדל לכהן, גם ללא אישור הכנסת. זאת, בניגוד למינוי שר בממשלה רגילה, שדורש את אישור הכנסת.

עם זאת, פסיקות בג"ץ והנחיות היועץ המשפטי לממשלה במהלך השנים יצרו מגבלות שונות על ממשלת מעבר. באופן כללי נקבע כי "מתחם הסבירות" של ממשלת מעבר הוא צר יותר, ועל הממשלה והשרים לנהוג באיפוק, אלא אם קיים צורך חיוני בעשייה. מגבלות ספציפיות קיימות לגבי מינויים בתקופת בחירות וכן לגבי "כלכלת בחירות", כלומר העברת תקציבים ומתן הבטחות להעברות תקציבים בסמוך לבחירות (הנחיות מס' 1.1501 ו-1.1904 של היועץ המשפטי לממשלה עוסקות במינויים וכלכלת בחירות, בהתאמה). להרחבה, ראו סקירה של ד"ר עמיר פוקס ופרופ' עופר קניג בעניין סמכויות ממשלת מעבר.

האם ראש הממשלה והשרים יתחלפו עם קבלת חוק להתפזרות הכנסת?

קבלת חוק התפזרות הכנסת אינה גוררת בהכרח שינויים בתפקידי רה"מ והשרים. עם זאת, כמו בכל עת, ראש הממשלה רשאי לפטר שרים, ושרים יכולים כמובן להתפטר מהממשלה. 

ואם הכנסת לא מאשרת את חוק התפזרות הכנסת?

לפי תקנון הכנסת (סעיף 76(ח)), אם הצעת חוק נפלה בהצבעה בכנסת – אי-אפשר להעלות הצעת חוק דומה או זהה להצבעה במהלך 6 החודשים הבאים. עם זאת, יו"ר הכנסת יכול להחליט לקצר את התקופה הנ"ל בנסיבות שונות – מה שאומר בפועל שאם הממשלה מחליטה לתמוך בחוק להתפזרות הכנסת, החוק יכול לעלות ולעבור גם במהלך אותם 6 חודשים.

המגבלה הזו היא הסיבה העיקרית שבגללה סיעות אופוזיציה לא ממהרות להעלות הצעות חוק לפיזור הכנסת לדיון והצבעה. 

האם חוק להתפזרות הכנסת הוא מנגנון נפוץ בישראל?

מאוד. מתוך 24 הכנסות שסיימו את כהונתן עד כה, ב-18 מקרים הבחירות הוקדמו. ב-14 מתוך המקרים האלה – הפיזור נעשה באמצעות חוק להתפזרות הכנסת. כך התפזרה למשל הכנסת הקודמת (ה-24). בארבעת המקרים הנוספים, הכנסת פוזרה באמצעות המנגנונים האחרים שקיימים בישראל להקדמת הבחירות – פיזור בצו ע"י רה"מ בהסכמת הנשיא (לפני בחירות 2003 ו-2006), מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה (לפני בחירות 2009; בנוסף, פיזור הכנסת בחוק לפני בחירות 2020 נעשה אמנם בחוק, אך זמן קצר מאוד לפני שהיא הייתה אמורה להתפזר בשל מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה) ואי-העברת תקציב (לפני בחירות 2021).

האם החלטה של הפרלמנט להתפזר היא מנגנון נפוץ גם בדמוקרטיות אחרות?

ממש לא. רובם המכריע של הפרלמנטים במדינות דמוקרטיות לא יכולים לפזר את עצמם לבדם. יש דוגמאות בודדות בלבד לדמוקרטיות שבהן הדבר אפשרי: אוסטריה (ברוב רגיל) וקרואטיה (ברוב של למעלה מ-50% מחברי הפרלמנט), וכן פולין (ברוב של שני שלישים מחברי הפרלמנט), ליטא וצ'כיה (ברוב של שלוש חמישיות).

מנגנונים נפוצים לפיזור בפרלמנטים אחרים הם: מיצוי הליכים להרכבת ממשלה (קיים בישראל), פיזור בידי ראש הממשלה (קיים בישראל, בהסכמת הנשיא) ופיזור ביוזמת ראש המדינה (מנגנון שאינו קיים בישראל). בישראל הכנסת מתפזרת באופן אוטומטי גם בשל אי-אישור תקציב המדינה במועד (בשנה רגילה – 31 במרץ), וגם זה מנגנון שאינו נפוץ במדינות אחרות (הוא קיים למשל באסטוניה).