סמכויות ממשלת מעבר
מינויים בזמן ממשלת מעבר, מגבלות על כלכלת והבטחות בחירות וממשלות מעבר בעולם. הכל מאחורי סמכויות ממשלת מעבר.
Flash90
בשל הכניסה של הממשלה הנוכחית לסטטוס של ממשלת מעבר ולאור הנסיון בו כיהנה ממשלת מעבר למשך מעל שנה וחצי (מאז פיזור הכנסת ה-20 בדצמבר 2018 ועד לכינונה של ממשלה החילופים במאי 2020), מצאנו לנכון לסקור את המסגרת החוקית של סמכויות ממשלת המעבר, וכן את ההלכות הנוגעות למגבלות על סמכויות אלה, תוך מבט השוואתי.
חוק יסוד הממשלה הנוכחי (משנת 2001) קובע בסעיף 30 (ב) תחת הכותרת "רציפות הממשלה", כי "עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה ... תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה". כמו כן נקבע סעיף 30(ד) כי ממשלה המכהנת לפי סעיף (ב) רשאית למנות שרים מקרב חברי הכנסת במקום "שר שחדל לכהן", ואין צורך לשם כך באמון הכנסת (זאת בניגוד למינוי שרים במסגרת ממשלה רגילה).
לכאורה, חוק היסוד לא קובע שום מגבלות על סמכויותיה של ממשלת המעבר, ואף לא מתייחס למושג של "ממשלת מעבר". חוק היסוד מדגיש את הצורך שלא יווצר "וואקום משילותי", וכך בכל רגע, עד להשבעת הממשלה החדשה, תהיה ממשלה שיכולה לפעול באופן רציף ולמלא את כל תפקידי הממשלה. כך גם קבעה ועדה בראשות השופט ברנזון שמסקנותיה פורסמו בשנת 1977.
1. הלגיטימיות הדמוקרטית
במשטר פרלמנטרי הממשלה מכהנת מתוקף אמון הכנסת. כאשר מכהנת ממשלת מעבר, זו ממשלה שלא נהנית מאמון הכנסת[1]. במצב זה היא למעשה ללא "מנדט מהעם"[2]. הלגיטימיות של הממשלה לפעול ולקבל החלטות נובעת מכך שהיא נשענת על אמון הכנסת - המייצגת את הריבון בדמוקרטיה - והעדר אמון זה פוגע בלגיטימיות של הממשלה. לפי רבקה וייל, הממשלה שסובלת מבעיית לגיטימיות החריפה ביותר היא זו שלאחר הבחירות – לאחר ש"העם אמר את דברו"[3].
2. בעיית הנציג
ישנו חשש כי בממשלת מעבר ייעשו מעשים שנועדו לקדם את האינטרסים האישיים/פוליטיים של ה"נציגים" – קרי מקבלי ההחלטות, ולא של הציבור (הריבון – המיוצג)[4]. למשל, לפני בחירות עלולים לעשות שימוש במעשים שנועדו לקדם את מפלגות השלטון בבחירות (כגון - כלכלת בחירות). גם לאחר הבחירות, ממשלה שאיבדה את השלטון עלולה לנסות לעשות "מחטפים" של הרגע האחרון[5] בכדי "להשאיר חותם" על ההיסטוריה או להשאיר "חותם" בקרב פקידי המנהל הציבורי.
בית המשפט העליון הישראלי נדרש מספר פעמים להחליט, באשר לסוגיות מסויימות, האם מוגבלות סמכויותיה של ממשלת מעבר.
גישת בית המשפט היא, באופן כללי, שיש מעט מאד הגבלות על ממשלת המעבר (וזאת בהתאם לרוח הכתוב בחוק היסוד, שאינו מטיל מגבלה כלשהי).
ההלכה המנחה העיקרית נקבעה בבג"צ וייס[6], שעסק בשאלת ניהול מו"מ מדיני בזמן ממשלת מעבר. בית המשפט פסק כי אהוד ברק, שהתפטר מראשות הממשלה (תחת חוק יסוד: הממשלה הקודם - "הבחירה הישירה") יכול לנהל משא ומתן אף שהוא התפטר וכתוצאה מכך גם ממשלתו. עם זאת, בית המשפט קבע זאת תוך ציון כי כל הסכם מדיני שיושג- יובא לאישור הכנסת. עוד נקבע בפסק הדין כי כאשר בית המשפט שוקל, במסגרת ביקורת מנהלית, את "סבירות" פעולות הממשלה, "מתחם הסבירות" של ממשלת מעבר הוא מתחם צר יותר מזה של ממשלה רגילה ומוטלת עליה "חובת איפוק" - אלא אם קיים "צורך ציבורי חיוני בעשייה". בית המשפט הדגיש שחובת איפוק זו חריפה אף יותר לאחר הבחירות, בטרם הקמת ממשלה חדשה[7]. בענין שעמד לפתחו, הכריעה דעת הרוב כי אכן מדובר בעניין חיוני, ומכל מקום כאמור הסתמך גם על ההתחייבות להביא את ההסדר, אם יושג, לאישור הכנסת.
פסקי דין מאוחרים יותר המשיכו את הקו לפיו ניהול משא ומתן בזמן ממשלת מעבר אינו חורג מסמכותה או ממתחם הסבירות המצומצם של ממשלת מעבר[8].
תחום עיקרי שבו התערב בית המשפט ופסק כי אסור לממשלת מעבר לפעול הוא תחום המינויים. בשורה של פסקי דין, שעסקו במינוי רבנים ראשיים[9], מינוי חברים למועצות דתיות[10] וכן במינוי שופטים[11], הוטלה חובה על הממשלה לנהוג באיפוק שכן לא מדובר בצורך חיוני בעשייה. על פסקי הדין האלה נמתחה ביקורת בספרות האקדמית[12], ובעיקר נטען כי דווקא למשא ומתן מדיני יכולות להיות משמעויות בלתי הפיכות; ומנגד, בחלק מהמינויים שבהם לממשלה השפעה זניחה - לא הייתה הצדקה להתערב.
קיימות בנושא גם הנחיות מפורטות של היועץ המשפטי לממשלה. (הנחיה [13]1.1501). היועץ קבע במפורש כי מינויים למשרות בכירות, הדורשות ועדת איתור במעורבות שר, מעוררים קושי. ככל שניתן להאריך את הכהונה או למצוא ממלא מקום: כך עדיף. כמו כן, ככל שכבר החל בתהליך האיתור, במצבים מסויימים ניתן יהיה להמשיך בו. במצבים מסויימים, ככל שמדובר במינויים שהם מקצועיים וללא מעורבות הדרג הפוליטי, ניתן יהיה לעשותם, אך כל מקרה ונסיבותיו. בהתאם לכך, קבעה היועצת המשפטית לממשלה לאחרונה כי יש לשקול היטב אם ניתן למנות רמטכ"ל בממשלת מעבר, וזאת בהתחשב בחיוניות המינוי ובאפשרות למצוא פתרון סביר והולם בנסיבות העניין. יש לציין כי היועץ המשפטי של משרד הבטחון חיווה דעתו כי קיים כיום צורך חיוני המחייב להמשיך בהליכי מינוי הרמטכ"ל, גם בממשלת המעבר.
בית המשפט נדרש לסוגיה של "כלכלת בחירות" בבג"צ "ההסתדרות הרפואית"[14]. העתירה כוונה כנגד הנחיית היועמ"ש שלא לאפשר קבלת החלטות של ועדת סל הבריאות עד הבחירות לכנסת ה-17. בדעת רוב, דחה בית המשפט את העתירות וקבע כי הנחיית היועמ"ש ראויה, תוך רמיזה שיש סיכוי שיופעל לחץ, טרם הבחירות, על החלטת הממשלה כמעין "שוחד בחירות".
גם בנושא זה קיימת הנחיית יועמ"ש (1.1904) שקובעת איסור על "הבטחות בחירות": "ככלל, יש להימנע ממתן הבטחות מינהליות. הוראה זו חלה ביתר שאת בתקופת בחירות שבה באופן עקרוני, יש להימנע מהבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים ספציפיים במהלך סיורי בחירות או בזיקה אליהם. החלטות מסוג זה יש לקבל בהתאם לסדרי מינהל תקין, ובין היתר לאחר תהליך מסודר של קבלת החלטות, לרבות התייעצות בדרג המקצועי ועבודת המטה הנדרשת, ותמיד בהתאם לנהלים המחייבים. משכך, אין מקום לקבל החלטות על חלוקת הטבות או הקצאת תקציבים או להודיע עליהן במהלך סיור בחירות או בזיקה אליו".
בספרו מציין שמעון שטרית כי בשנת 2014 הסתייג היועמ"ש מהעברת כספים להתנחלויות ומהעלאת שכר המינימום ערב בחירות, מה שאילץ את הסיעות בכנסת להעלות את שכר המינימום בחקיקה ראשית. לעומת זאת, באותה שנה ולאחר התפזרות הכנסת, ניתן הכשר להנהגת תכנית מחיר מטרה בתחום הדיור[15].
יש לציין שחוק יסוד הממשלה המקורי (1968) הטיל מגבלה אחת על ממשלת המעבר: אסור היה לראש הממשלה לפטר שרים. למעשה, לפי פסיקת בית המשפט (בג"צ קול והאוזנר[16]) גם אסור היה לשרים, לפי פרשנות בית המשפט לחוק דאז, להתפטר והממשלה היתה במצב של "אין יוצא ואין בא". לעומת זאת, בחוק יסוד הממשלה (1992) שהסדיר את הממשלה שבה נבחר ראש ממשלה בבחירה ישירה, רק נקבע כי השרים ימשיכו לכהן בממשלת המעבר. ברור אם כן שבחוק הקיים היום – בשונה מאז – ישנה סמכות לראש הממשלה לפטר שרים בממשלת מעבר[17].
חוק היסוד (סעיף 30 (ד)) קובע סמכות חריגה למינויי שרים בממשלת מעבר (כזו שמכהנת לאחר בחירות או לאחר התפטרות הממשלה, אך לא במקרה של פיזור הכנסת לקראת בחירות):
30(ד) ממשלה המכהנת לפי סעיף קטן (ב), רשאית למנות חבר הכנסת להיות שר בתפקידו של שר שחדל לכהן; מינויו של שר לפי סעיף קטן זה אינו טעון אישור הכנסת.
בעוד שכל מינוי של שר חדש, בממשלה רגילה, טעון אישור הכנסת, מדובר בסמכות חריגה למנות גם ללא אישור הכנסת. כאשר ממשלת נתניהו, לאחר בחירות ספטמבר 2019, עשתה שימוש בסמכות זו למנות את נפתלי בנט (שהיה שר חינוך ופוטר מהממשלה לאחר בחירות אפריל 2019), שהיה ח"כ, לשר הבטחון במקומו של בנימין נתניהו שהתפטר מתפקידו כשר הבטחון. הממשלה הסתמכה על חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה שפרש את סמכות הממשלה באופן רחב באשר לביטוי "שחדל לכהן" ככולל גם סיטואציה בה שר התפטר מתפקידו ונשאר בממשלה ולכן "חדל לכהן". בג"צ הכריע בעתירה בנדון, בעד פרשנותו של היועץ המשפטי לכנסת אייל ינון, לפיה יש לפרש בצמצום את התיבה "חדל לכהן" ואת סמכות ממשלת המעבר החריגה למינוי שרים ללא אישור הכנסת, כך שניתן למנות שר באמצעות הסמכות הנתונה בסעיף ד' רק כאשר שר חדל לכהן בממשלה כלל, ולא במסגרת שינויי תפקיד פנימיים. זאת משום שהרציונל העומד מאחורי הסמכות החריגה הזו הוא מילוי של "חלל שלטוני" ולא מצב שבו משיקולים פוליטיים מחליטה הממשלה על חילופי תפקידים פנימיים. עם זאת, משיקולים אחרים (העובדה כי הממשלה הסתמכה על חוות דעתו של היועמ"ש, ומשום שממילא נוצרה מניעות מראש הממשלה נתניהו לכהן בתפקיד בשל כתב האישום שהוגש נגדו. אך בסוגייה העקרונית הכריע בית המשפט לפי פרשנותו המצמצמת של היועץ המשפטי לכנסת[18].
השאלות והאתגרים הנוגעים לפעילות ולסמכות של ממשלות מעבר[19] משותפים לכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות. במשטרים כאלה, הלגיטמציה של הממשלה להפעיל את סמכויותיה הביצועיות – מקורה מהאמון שהיא שואבת מהפרלמנט. אולם, ישנם פרקי זמן בכל "מחזור חיים" פוליטי בהם ממשלה אינה נהנית מאמון כזה: (1) בין ההחלטה על פיזור הפרלמנט ליום הבחירות; (2) בין יום הבחירות למועד השבעת הממשלה החדשה; (3) כאשר ממשלה מכהנת מפסידה בהצבעת אי אמון.[20] במהלך פרקי הזמן האלה חייבת לכהן ממשלה, אולם בהיעדר אמון מטעם הפרלמנט, הלגיטימיות הדמוקרטית שלה מוחלשת, עובדה שעלולה להיות בעייתית בבואה להכריע בסוגיות מעוררות מחלוקת או כבדות משקל. על-כן, יש דמוקרטיות שפיתחו הסדרים מיוחדים לנסיבות האלה.
ההסדרים[21] האלה מתכנסים לשני עקרונות ראשיים:
עקרון ראשון נוגע לקביעה ולפיה ממשלת מעבר לא יכולה להתפטר. מגבלה זו נועדה למנוע מצב בו המדינה תישאר ללא רשות מבצעת מתפקדת, והיא קיימת כמעט בכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות – אפילו באלה שאין בהן אף הסדר אחר בנוגע לממשלת מעבר.
עקרון שני נוגע לציפייה מממשלות מעבר להגביל את עצמן ולשמור על "סטטוס קוו" ככל האפשר - להימנע מקידום מדיניות, מחקיקה, ממינויים בכירים וכיוצא בזה. במילים אחרות, "ההנחה היא שלממשלות כאלה יש תוחלת חיים מוגבלת וחופש פעולה מוגבל" (Herman and Pope, 1973: 196).
על כן, מרבית הדמוקרטיות מטילות מגבלות על ממשלות מעבר מתוך התפיסה שהן צריכות לשמר ככל הניתן את עמדות המדיניות שהיו בתוקף כאשר הממשלה היוצאת איבדה את בסיסה הפרלמנטרי. ההצדקה למגבלות כאלה היא כפולה: (א) "הקפאה" של קו המדיניות האחרון שנהנה מהמנדט של הפרלמנט; (ב) כיוון שממשלה חדשה עשוייה להתמנות תוך זמן קצר אין זה ראוי לכבול אותה ליוזמות מחייבות של הממשלה הקודמת.
בדמוקרטיות בעלות מסורת שלטון בריטית (Westminster systems) ממשלות מעבר הן קצרות בדרך כלל ועל-כן ההסדרה לגביהן נוטה להיות לא-מפותחת. בבריטניה, למשל, שיטת הבחירות הרובית נוטה לייצר רוב פרלמנטרי מוחלט למפלגה יחידה ועל כן אין צורך במשא ומתן קואליציוני. זאת, בשילוב עם ההיעדר של הצבעת הסמכה (investiture vote) הביא למעברי שלטון חלקים ולפרקי זמן קצרצרים של ממשלות מעבר. המגבלות המופיעות כיום על ממשלת מעבר מנוסחות בתקנון הממשלה, בסעיף שכותרתו ‘restrictions on government activity’. בין היתר מצופה מממשלות מעבר לדחות פעילויות כגון הצהרה על מדיניות משמעותית חדשה או אימוצה; כניסה למחוייבויות ארוכות טווח; אישור של מינויים בכירים בשירות המדינה, כל עוד דחייה של מינוי כזה לא תפגע באינטרס הלאומי או תביא לבזבוז כספי ציבור. לגבי החלטות שאינן יכולות להידחות נכתב שעליהן להתקבל כהסדרים זמניים או לאחר התייעצות עם האופוזיציה. גם באוסטרליה קובעת המוסכמה שממשלת מעבר לא צריכה לקבל החלטות בנושאי מדינות משמעותיים ולא צריכה למנות מינויים לתפקידים רמים.
בדמוקרטיות רב-מפלגתיות בהן לא נדיר למצוא תהליך ממושך של הרכבת ממשלה ועל כן פרקי זמן ארוכים של ממשלות מעבר, ההסדרה יותר מפורטת. כאשר מדובר בפרקי זמן כה ארוכים ברור שצריכות להתקבל גם החלטות שאינן סובלות דיחוי. בהולנד, למשל, מקובל בהסכמות כי השלמות חקיקה, הצגת תקציב ומינויים לתפקידים בכירים הנחוצים לתפקוד רציף של השלטון מתקבלים בשיתוף פעולה בין-מפלגתי. בבלגיה, התקופות המתארכות שנדרשות להקמת ממשלות[22], הביאו לריכוכן של המוסכמות הנוגעות לפעילותן של ממשלות מעבר. כך, אם בעבר נמנעו ממשלות כאלה מקידום חקיקה והכרעה בנושאים חשובים, כיום מקובל שהן יכולות להחליט בנושאים דחופים ולגבי התחייבויות בינלאומיות. יחד עם זאת, סוכם שהחלטות לגבי הוצאות תקציביות יתקבלו בהליכים מורכבים יותר שיהיו שקופים ונתונים לפיקוח.
בפורטוגל ההתייחסות לסמכותה של ממשלת מעבר נמצאת ברמת החוקה: סעיף 186.5 קובע שממשלת מעבר "תגביל את עצמה רק לביצוע פעולות הנחוצות להבטחת הניהול של ענייני הציבור". גם בדנמרק מתייחסת החוקה לממשלת מעבר, אך הניסוח מנוסח באופן פחות מגביל. סעיף 15 קובע שעל ממשלה כזו "לעשות כל מה שנחוץ כדי להבטיח פעילות רציפה של ענייני הציבור עד שהממשלה החדשה תיכנס לתפקיד". בשוודיה ובנורווגיה אין התייחסות חוקתית לנושא אך ממשלות מעבר תמיד נמנעו מקידום חקיקה והגבילו את עצמן לעניינים מנהליים.
דגם אחר שנותן מענה לאתגרים של ממשלות מעבר הוא ממשלה טכנוקרטית. ממשלה כזו מורכבת מראש ממשלה ושרים לא-מפלגתיים אשר מופקדים על ניהול ענייני המדינה לפרק זמן קצוב. באוסטריה מכהנת כיום ממשלה טכנוקרטית. היא החליפה את הממשלה של סבסטיאן קורץ שנפלה (לראשונה בהיסטוריה) בהצבעת אי אמון. נשיא הרפובליקה מינה מתוקף סמכותו (סעיף 71 לחוקה) ממשל מבכירים בשירות המדינה שבראשה נשיאת בית המשפט החוקתי בריגיטה בירליין. ביוון, סעיף 37 לחוקה מסדיר את הנסיבות למינוי ממשלות טכנוקרטיות ושתיים כאלה כיהנו מאז 2012, כל אחת מהן לתקופה קצרה של כחודש. הראשונה מונתה לאחר הבחירות של מאי 2012 שהסתיימו ללא הכרעה ומבלי שהצליחו להביא להרכבת ממשלה חדשה. נשיא הרפובליקה מינה את נשיא בית המשפט המנהלי לעמוד בראש ממשלת מעבר טכנוקרטית עד לבחירות "חוזרות". השנייה מונתה לאחר התפטרותו של ראש הממשלה ציפראס באוגוסט 2015. כאשר לא צלחה הרכבת ממשלה חלופית, מינה נשיא הרפובליקה את נשיאת בית המשפט העליון לעמוד בראש ממשלה טכנוקרטית עד לבחירות.
הדין בישראל מטיל מגבלות מעטות על ממשלת המעבר, באמצעות פסיקת בית המשפט העליון. עיקרן: מתחם סבירות הפעולה, שנעשה צר יותר ככל שמתקרבים לבחירות, והחובה לנהוג באיפוק. ראינו כי גם במשפט המשווה, רווחות ההגבלות על ממשלת המעבר ל"הקפאת" המדיניות של הממשלה הקודמת ולעיסוק, בעיקר ב"ניהול שוטף".
מסקנה ברורה אחת, לפי הדין הישראלי היא שבעיקרון רצוי להמנע בתקופה זו מלקיים מינויי בכירים, כאשר לממשלה יש השפעה ממשית עליהם. מכך נובע כי גם לא ראוי להתחיל בהליכי כינוס של ועדת איתור וכיו"ב. הליכים אלה נתפסים כחלק חשוב ובלתי ניתן להפרדה מהמינוי עצמו – וגם עיסוק בהם עשוי לצאת מתחום "מתחם הסבירות" של ממשלת המעבר. כמו כן, לפי הפסיקה והנחיות היועמ"ש, יש להמנע מ"הבטחות בחירות" וראוי להמנע מרפורמות וכל פעולה שאיננה דחופה וחיונית. עם זאת, מובן שבכך אין להגביל את חובתה של הממשלה לפעול בתחומים רבים שדורשים פעולה, והם חיוניים ודחופים.
הערת הסיום נוגעת לכך שהכללים שפורטו בסקירה זו עוצבו מתוך מחשבה שהם יחולו על ממשלת מעבר שתכהן תקופה קצרה יחסית, של כמה חודשים – עד הקמת ממשלה חדשה. ואולם בשנים 2020-2019 כיהנה ממשלת מעבר במשך למעלה משנה – מצב חסר תקדים בישראל. לאור המשבר הפוליטי המתמשך, אין לשלול את האפשרות שבקרוב מאוד נראה, שוב, ממשלת מעבר שמכהנת לתקופה ארוכה.
אורך כהונתה של ממשלה המעבר של 2020-2019, חייב התאמות מסוימות. דוגמה בולטת היא האישור שנתן היועץ המשפטי לממשלה בדצמבר 2019, כשנה לאחר התפזרות הכנסת, למינוי מפכ"ל קבוע – אף שמדובר במינוי מובהק של השר והממשלה ואף שכיהן באותה תקופה ממלא מקום, ולכן לכאורה לא הייתה הצדקה חזקה למינוי מפכ"ל קבוע על ידי ממשלת המעבר (צריך לציין שככל הידוע, היועץ המשפטי לממשלה לא אסר קודם לכן על מינוי מפכ"ל – ככל הנראה כלל לא הייתה פנייה אליו קודם לכן).
"גמישות" כזו לגבי ממשלת מעבר המכהנת תקופה ארוכה היא הכרחית ומוצדקת. עם זאת, מעבר להחלטות אד-הוק לגבי סוגיות ספציפיות, יש מקום לשקול לגבש כללים נוספים או חדשים שיסדירו את סמכויותיה של ממשלת מעבר המכהנת תקופה ארוכה (וגם של כנסת המכהנת תקופה ארוכה ללא ממשלה קבועה).
רבקה וייל, "תקופת בין השמשות, על סמכויותיה של ממשלת מעבר" משפט וממשל יג, 167.
שמעון שטרית, "הממשלה: הרשות המבצעת: פירוש לחוק-יסוד: הממשלה" (2018).
Bouckaert, Geert and Marleen Brans (2012). “Governing without Government: Lessons from Belgium’s Caretaker Government”, Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions 25, 173–176.
Golder, Sona N. (2010). “Bargaining Delays in the Government Formation Process”, Comparative Political Studies 43 (1): 3-32.
Herman, Valentine and John Pope (1973). “Minority Governments in Western Democracies”, British Journal of Political Science 3 (2): 191–212.
Laver, Michael and Kenneth A. Shepsle, eds (1994). Cabinet Ministers and Parliamentary Government. Cambridge: Cambridge University Press.
McDonnell, Duncan and Marco Valbruzzi (2014). “Defining and Classifying Technocrat‐led and Technocratic Governments”, European Journal of Political Research 53 (4): 654–671
Schleiter, Petra and Valerie Belu (2014). “The Challenge of Periods of Caretaker Government in the UK”, Parliamentary Affairs 68 (2): 229-247.
[1] יש לציין שאמנם רק במצב של לאחר בחירות או של התפטרות הממשלה ישנה "ממשלת מעבר" לפי חוק היסוד, שאינה נהנית מאמון הכנסת, אך בפסיקה הורחבה ההגבלה הנורמטיבית גם על ממשלה טרם בחירות שהוקדמו מסיבות חקיקת חוק להתפזרות הכנסת. ראו שמעון שטרית, "הממשלה: הרשות המבצעת: פירוש לחוק-יסוד: הממשלה", כרך ב', עמ' 516. כמו כן, היועצת המשפטית לממשלה הבהירה לאחרונה כי אף לפני שעבר חוק התפזרות הכנסת, מרגע שהוכרז על כוונת הממשלה לפזר את הכנסת, יש להפעיל על החלטות הממשלה, את הסטנדרט המופעל על ממשלת מעבר.
[2] רבקה וייל, "תקופת בין השמשות, על סמכויותיה של ממשלת מעבר" משפט וממשל יג, בעמ' 174.
[3] שם בעמ' 176.
[4] שם בעמ' 177.
[5] שם, בעמ' 179.
[6] בג"צ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פד נה (2) 455 (2001).
[7] שם, בעמ' 469.
[8] בג"צ 9202/08 לבנת נ' ראש הממשלה (2008).
[9]בג"צ סיעת המפד"ל נ' יו"ר הכנסת, פד נז (1) 710 (2002).
[10] בג"צ 8815/05 עו"ד לנדשטיין נ' עו"ד שפיגלר (2005)
[11] בג"צ 9843/08 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' הוועדה למינוי שופטים (2009)
[12] מאמרה של וייל, בעמ' 195.
[13] https://www.justice.gov.il/Units/YoezMespati/HanchayotNew/Seven/1.501.pdf
[14] בג"צ 2453/06 ההסדרות הרפואית נ' היועמ"ש (2006)
[15] שמעון שטרית, כרך ב', עמ' 535.
[16] בג"צ 623/76 משה קול וגדעון האוזנר. זאת – על אף שקול והאוזנר הגישו את התפטרותם עוד לפני התפטרותו של ראש הממשלה והפיכתה לממשלת מעבר, אלא שלא עברו 48 השעות עד כניסתה של ההתפטרות לתוקף – מה שגרם לכך שהמשיכו לכהן "בעל כורחם".
[17] לפי שטרית, "השמטה זו הייתה מכוונת...כאשר נטען כי אין לאפשר מצב שבו השרים אנוסים למלא את תפקידם, או לחילופין ראש הממשלה מצוי במצב שבו עזבו שרים את הממשלה והוא אינו יכול למנות להם מחליפים" (כרך ב', עמ 519).
[18] בג"ץ 7510/19 אור-הכהן נ' ראש הממשלה (2020).
[19] ספרות המחקר והחקיקה מתייחסת לממשלות מעבר במונחים שונים: caretaker government, acting government או interim government.
[20] מדובר בהצבעות אי אמון "רגילות". לעומת זאת, במקרים בהם ממשלה הפסידה באי אמון קונסטרוקטיבי אין ממשלת מעבר – כיוון שההצבעה שהדיחה את הממשלה מביעה בה בעת אמון בממשלה חלופית.
[21] כפי שמעירה גולדר (Golder, 2010) מדובר בדרך כלל בנורמות המושרשות בתרבות הפולטית של המדינה, בין אם בצורה פורמלית (תקנות, חוקים, חוקה) או לא פורמלית (מוסכמות).
[22] תהליך הרכבת הממשלה לאחר בחירות 2010 התמשך כשנה וחצי.