מורה נבוכים לחילופים

עם אישור חוק התפזרות הכנסת בקריאה שנייה ושלישית – איך יתבצעו החילופים, כיצד תתנהל ממשלת המעבר ומה בנוגע לפעילות הכנסת? והאם מדובר בתקדים היסטורי?

עם אישור חוק התפזרות הכנסת בקריאה שנייה ושלישית, ייכנס ראש הממשלה החלופי לתפקיד יום לאחר אישור החוק (1.7). אם הכנסת והממשלה היו ממשיכות לתפקד כרגיל, החילופים היו מתבצעים בעוד יותר משנה, באוגוסט 2023. אך בהתאם לחוק יסוד: הממשלה, אם הכנסת מתפזרת באמצעות חוק התפזרות הכנסת בזמן כהונתה של ממשלת חילופים, ואם לפחות 2 ח"כים מסיעות שהיו מזוהות עם ראש הממשלה (בנט) בעת השבעת הממשלה תמכו בחוק ההתפזרות – החילופים מתבצעים יום לאחר הפיזור.

האם מדובר בתקדים? כן.

בממשלת הרוטציה פרס ושמיר (בשנים 88-84) לא היו חילופים אוטומטיים. כדי ששמיר יחליף בשנת 86 את פרס, קודם כל על האחרון היה להתפטר מראשות הממשלה, ורק אז שמיר הרכיב ממשלה חדשה. אולם, החילופים שיתבצעו עכשיו יהיו אוטומטיים. המשמעות היא שהממשלה לא תתחלף (היא עדיין תהיה הממשלה ה-36), וראש הממשלה החדש לא יצטרך להצהיר הצהרת אמונים בפני הכנסת. במקביל, ראש הממשלה היוצא בנט יהפוך אוטומטית לראש הממשלה החלופי, וכן יהפוך אוטומטית לממלא מקום ראש הממשלה.

מה קורה לעבודת הממשלה לאחר קבלת חוק התפזרות הכנסת?

לפי עיקרון רציפות הממשלה (סעיף 30ב לחוק יסוד: הממשלה), הממשלה תמשיך לכהן עד להקמת ממשלה חדשה.

נהוג להשתמש בביטוי "ממשלת מעבר", אך המונח הזה לא מופיע בחוק. בחוק יסוד: הממשלה מופיע רק הביטוי "הממשלה היוצאת", וגם הוא לא מתייחס לכל התקופה שמתחילה עם קבלת חוק התפזרות הכנסת – אלא רק לתקופה שמתחילה עם בחירת כנסת חדשה (או לאחר התפטרות הממשלה, אבל זה לא המקרה שבו אנו עוסקים).

לכאורה, החוק לא קובע שום מגבלות על סמכויותיה של ממשלת המעבר, ושם דגש על הצורך שלא ייווצר "וואקום משילותי". בתחום אחד, לממשלת מעבר יש אפילו יותר סמכויות מאשר לממשלה רגילה: מרגע שהיא הופכת לפי החוק ל"ממשלה היוצאת", כלומר לאחר בחירת כנסת חדשה, היא יכולה למנות שר, במקום שר שחדל לכהן, גם ללא אישור הכנסת. זאת, בניגוד למינוי שר בממשלה רגילה, שדורש את אישור הכנסת.

עם זאת, פסיקות בג"ץ והנחיות היועץ המשפטי לממשלה במהלך השנים יצרו מגבלות שונות על ממשלת מעבר. באופן כללי נקבע כי "מתחם הסבירות" של ממשלת מעבר הוא צר יותר, ועל הממשלה והשרים לנהוג באיפוק, אלא אם קיים צורך חיוני בעשייה. מגבלות ספציפיות קיימות לגבי מינויים בתקופת בחירות ו"כלכלת בחירות", כלומר העברת תקציבים ומתן הבטחות להעברות תקציבים בסמוך לבחירות (הנחיות מס' 1.1501 ו-1.1904 של היועץ המשפטי לממשלה). המגבלות אינן מוחלטות, ותלויות בנסיבות הספציפיות – במיוחד בדחיפות המינוי או ההוצאה הכספית (בנוגע למינויים, נבחנת גם מידת המעורבות הישירה של הממשלה והשרים במינוי). כך למשל, בהסתמך על מגבלות אלה קבעה לאחרונה היועצת המשפטית לממשלה כי הממשלה לא רשאית למנות בינתיים רמטכ"ל חדש )שר הביטחון בני גנץ פועל לשנות קביעה זו); ולעומת זאת התירה לנהל מו"מ עם הסתדרות המורים לשם הגעה להסכם חדש.

האם צפויים חילופי שרים?

התשובה לכך שלילית, לא יתבצעו חילופים אוטומטיים נוספים בתפקידי השרים. בהסכמים הקואליציוניים מפורטים כמה שינויים שאמורים להתרחש בעת החילופים. מדובר על סבב שבמסגרתו השר סער יחליף את לפיד במשרד החוץ, ושר מימינה יתמנה למשרד המשפטים (איילת שקד הייתה אמורה להתמנות למשרד המשפטים, ונפתלי בנט – להחליף אותה במשרד הפנים). כמובן ששינויים כאלה דורשים את אישור הממשלה והכנסת, ולא סביר שיהיה להם רוב בכנסת כעת. בכל מקרה, השינויים היו אמורים להתרחש באמצע הקדנציה, ולהשאיר לשרים יותר משנה התפקידם החדש – ואילו כעת, כשממשלה חדשה אמורה לקום בעוד כמה חודשים (לפחות אפשר לייחל לכך), ספק אם יש טעם בחילופים שעליהם הוסכם.

מה קורה לעבודת הכנסת לאחר קבלת חוק התפזרות הכנסת?

לפי עיקרון יציבות הכנסת (סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), הכנסת שהתפזרה ממשיכה לכהן עד לישיבה הראשונה של הכנסת החדשה. אין עליה מגבלות מיוחדות – היא רשאית למשל להמשיך ולחוקק חוקים (חוק הבחירה הישירה התקבל ב-1992 אחרי שהכנסת ה-12 כבר התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת). בדרך כלל מוקמת "ועדת הסכמות", בהשתתפות נציג מהקואליציה ונציג מהאופוזיציה, שמחליטה אילו חוקים לקדם בהסכמה. בכנסת הנוכחית, לאור יחסי העבודה הגרועים בין האופוזיציה והקואליציה, לא ברור אם תקום ועדה מתפקדת כזו. זו אחת הסיבות ל"בליץ" החקיקה לפני התפזרות הכנסת.

יצוין המחוקק הכיר בקשיים של כנסת שכבר התפזרה להמשיך ולהתנהל כרגיל, וקבע שחוקים שאמורים לפקוע בסוף ימי הכנסת היוצאת או בתחילת ימי הכנסת החדשה שתיבחר, למשל הוראות שעה – התוקף שלהם יוארך, והם יפקעו רק 3 חודשים לאחר תחילת כהונת הכנסת החדשה (סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת). סעיף זה רלוונטי כמובן לתקנות איו"ש, שאמורות היו לפקוע היום, ב-30 ביוני. כיוון שהכנסת התפזרה לפני פקיעתן, הן יוארכו אוטומטית; אבל אם הכנסת הייתה מתפזרת אפילו כמה ימים לאחר מכן, אחרי שהן כבר פקעו – הן לא היו מאורכות, והיה צורך לחוקק אותן מחדש. זו אחת הסיבות שרה"מ בנט סיפק לרצונו לפזר את הכנסת במהירות.