הביקורת השיפוטית על החלטות ועדת הבחירות לפסול רשימות ומועמדים מהתמודדות בבחירות לכנסת
בית המשפט העליון אישר את התמודדותם של חנין זועבי ושל ברוך מרזל בבחירות לכנסת ה-20. למעשה, רובן המכריע של החלטות פסילת הרשימות והמועמדים שיצאו תחת ידי ועדות הבחירות המרכזיות בוטלו על ידי בית-המשפט העליון. קיים פער בין ועדת הבחירות, שמעצם הרכבה היא גוף פוליטי, לבין בית-המשפט העליון, אשר אמון על שמירת מעמדן הרם של זכויות היסוד הדמוקרטיות לבחור ולהיבחר. המאמר מציג את עיקרי הביקורת השיפוטית של בית המשפט העליון על החלטות ועדות הבחירות המרכזיות לכנסת ה-18 וה-19 לפסול מועמדים ורשימות בגין העילות המנויות בסעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת.
הפעם האחרונה, שבה נאסר על רשימותיהן של מפלגות להתמודד בבחירות לכנסת, הייתה בשנת 1992, לקראת הבחירות לכנסת ה-13. אין משמעות הדבר שבמערכות הבחירות שחלפו מאז לא הוגשו לוועדת הבחירות המרכזית בקשות לפסילת רשימות, ואף לא שוועדת הבחירות דחתה את כל הבקשות שהוגשו אליה. המשמעות היא שאת החלטות פסילת הרשימות שיצאו תחת ידי ועדות הבחירות המרכזיות, הפך בית המשפט העליון. התבוננות בדינמיקה שמתקיימת בין שני הגופים הללו מחדדת את הפער בין ועדת הבחירות, שמעצם הרכבה היא גוף פוליטי (ראו המאמר ועדת הבחירות המרכזית – גוף פוליטי או בלתי תלוי?) המגיב בהחלטותיו להתרחשויות האקטואליות בתוככי הכנסת ומחוצה לה, לבין בית המשפט העליון, אשר מתקבע בתור מי ששומר על מעמדן הרם של זכויות היסוד הדמוקרטיות לבחור ולהיבחר, אף בהינתן תנאים פוליטיים סוערים.
ב-18 בפברואר 2015 הפך בית המשפט העליון את החלטת ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-20 לפסול את חברת הכנסת חנין זועבי ואת ברוך מרזל מהתמודדות בבחירות הקרובות. ניסיון העבר מלמד כי חודשים רבים יחלפו עד שנימוקי ההחלטה יתפרסמו, אך לעת עתה ניתן להתחקות אחר אופיים המשוער מתוך הנימוקים להחלטות בית המשפט העליון לקראת הבחירות לכנסות ה-18 וה-19.
פסילתן של רשימות מהתמודדות בבחירות לכנסת על בסיס עקרון הדמוקרטיה המתגוננת, מעוגנת בסעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת, ולפיו ניתן לפסול רשימה או מועמד "אם יש במטרותיה או במעשיה של הרשימה או במעשיו של האדם, לפי הענין, במפורש או במשתמע, אחד מאלה: (1) שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; (2) הסתה לגזענות; (3) תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל". בשנת 2008, במסגרת תיקון מס' 39 לחוק היסוד, הוסף סעיף (א1) על סעיף 7א. הסעיף מרחיב את העילה השלישית לפסילת רשימה או מועמד מהתמודדות בבחירות לכנסת, בדבר תמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל, בקבעו את החזקה הזו:
לעניין סעיף זה, יראו מועמד ששהה במדינת אויב שלא כדין בשבע השנים שקדמו למועד הגשת רשימת המועמדים כמי שיש במעשיו משום תמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל, כל עוד לא הוכיח אחרת.
בעקבות התיקון עתר לבג"ץ ח"כ סעיד נפאע,בג"ץ 5887/08 ח"כ עו"ד נפאע נ' כנסת ישראל (18.6.2009). בטענה שהסעיף החדש פוגע בזכויות המיעוט הערבי, מפני שהוא מתייחס גם לאלה המבקרים במדינות אויב, בין היתר כדי לפגוש בני משפחה, ובכך נפגעת זכותם להיבחר לכנסת. בית המשפט קבע שהעתירה מבוססת על טענות כלליות ונעדרת התייחסות למהות הפגיעה החוקתית הנטענת, ומעל לכול קבע כי מוקדם להידרש אל העתירה, וכי העותר יוכל לשוב ולעתור נגד התיקון למול נסיבות קונקרטיות, אחרי שיופעל על ידי ועדת הבחירות.
עילת הפסילה על בסיס תמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל, שאותה מרחיב התיקון האחרון משנת 2008, נוספה לסעיף 7א בשנת 2002, לצד האפשרות לפסול מועמד יחיד ולא רק רשימה. בין שתיקון זה מ-2008 חוקתי ובין שלאו, הוא ממשיך את מגמת הצרת הזכות להיבחר על ידי המחוקק, בייחוד כנגד נציגיו של המיעוט הערבי.
ב-21 בינואר 2009 ביטל בית המשפט העליון, מפי הנשיאה ביניש, את החלטת ועדת הבחירות לפסול את רשימות בל"ד ורע"מ-תע"ל בבחירות לכנסת ה-18 – פה אחד בעניין רע"מ-תע"ל, ועל דעתו החולקת של השופט לוי בעניין בל"ד.ע"ב 561/09 בל"ד – המפלגה הלאומית הדמוקרטית נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-18, (7.3.2011).
ועדת הבחירות פסלה את שתי הרשימות על בסיס עילות 7א(א)(1) (שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית) ו-7א(א)(3) (תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל), אך בית המשפט, שבפניו ערערו הרשימות, קבע כי לא הורם הנטל להוכחתן, כלומר לא הובאה המסה הקריטית של הראיות הדרושה כדי להצדיק את שלילת הזכות הדמוקרטית היסודית להתמודד בבחירות לכנסת. בית המשפט שב והדגיש כי הכרעתו נסמכת במידה רבה על הקביעות המשפטיות והקונקרטיות שהונחו בפסק הדין בעניין א"ב 11280/02, שבמסגרתו נדחתה פסילתם מהתמודדות לכנסת ה-16 של רשימת בל"ד, עזמי בשארה כמועמד מטעמה, ואחמד טיבי כמועמד מטעם רע"מ-תע"ל. באותו עניין הועלו טענות דומות לגבי הרשימות או לגבי נציגיהן, בעיקר בדבר חזונות פוליטיים של ישראל כ"מדינת כל אזרחיה" לביסוס עילת שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית, ובדבר קשר של גורמים מן הרשימות עם גורמים אויבים לביסוס עילת התמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל. בית המשפט דחה את הטענות הללו לאור קביעתו כי העילות תחת סעיף 7א צריכות להתפרש בצמצום, וכי יש להוכיחן ברף ראייתי מחמיר.
כאן נקבע כי יש לפסול את החלטת ועדת הבחירות מקל וחומר, שכן היא נסמכה על תשתית ראייתית דלה בהרבה מזו שנדחתה בדיון על פסילת רשימת בל"ד, וחברי הכנסת בשארה וטיבי ערב הבחירות לכנסת ה-16. בית המשפט אמנם הביע דאגה מן הקרבה המתקיימת בין פעילותן של הרשימות לבין העילות הנטענות נגדן, אך קבע שמסכת הראיות לביסוסן לא עלתה כדי הרמה הדרושה להוכחת סעיף 7א.
בית המשפט פסק באותו האופן כעבור שלוש שנים, בעניין החלטת ועדת הבחירות מ-19 בדצמבר 2012 לפסול את חנין זועבי מלהתמודד בבחירות לכנסת ה-19 מטעם רשימת בל"ד, על בסיס אותן העילות: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ותמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל. בית המשפט ביטל פה אחד, בפסק דין מרכזי של הנשיא גרוניס, את החלטת הפסילה.א"ב 9255/12 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת התשע-עשרה נ' ח"כ חנין זועבי (20.8.2013).
העילה הראשונה נסמכה על ארבע כתבות שפורסמו באינטרנט, שכביכול עולה מהן ומציטוטים של זועבי במסגרתן, כי האחרונה מבקשת לשלול את אופייה היהודי של המדינה. בית המשפט קבע כי אינם עולים מראיות אלו יסודות חדשים או שונים מאלו שהוצגו בשתי הפרשות הרלוונטיות הקודמות (א"ב 11280/02 ו-ע"ב 561/09, לעיל), וכי אין לשלול מאדם זכות יסוד דמוקרטית על בסיס ארבע כתבות באינטרנט על אודותיו, בייחוד כשאותו אדם מפרסם בעצמו מאמרים שבהם מפורטת משנתו המדינית, ומהם עולה תמונה שונה מן המציאות הנטענת.
עילת התמיכה במאבק מזוין של ארגון טרור נגד מדינת ישראל היא העילה המרכזית שעליה נסמכה הבקשה לפסול את זועבי מהתמודדות לכנסת, והיא הושתתה באופן עיקרי על השתתפותה במשט ה"מאווי מרמרה". גם במקרה זה קבע בית המשפט שלא הצטברה המסה הקריטית של הראיות הדרושה כדי שלילת זכות ההשתתפות של זועבי בבחירות, אך הדגיש כי הכרעה זו לא התקבלה בנקל. בית המשפט קבע שההשתתפות במשט, החורגת מ"דיבור גרידא" על רעיון תיאורטי והופכת לפעולה פיזית למימושו, מתקרבת לתחום האסור, אך בכל זאת הכריע כי אין ללמוד ממנה במידה הנדרשת שזועבי תומכת במאבק מזוין של ארגון טרור נגד מדינת ישראל. זאת בעקבות מסקנות ועדת טירקל, ומהן עולה הבחנה ברורה בין פעילי ארגון IHH לשאר הנוכחים בספינה ובהם זועבי, וכן לאור החלטת היועץ המשפטי לממשלה לסגור את תיקי החקירה נגד אזרחי ישראל שנמצאו בספינה. אמנם אין צורך בקיומו של הליך פלילי כדי לבסס את עילות סעיף 7א, אך נמצא שהחלטת היועץ מאששת את טענתה של זועבי כי האזרחים הישראלים על הספינה לא היו תוקפניים כלפי חיילי צה"ל. עוד נקבע כי אמנם השתתפותה של זועבי במשט כיוונה לשינוי מצבו של העם הפלסטיני ברצועת עזה, אך מכך אין ללמוד על תמיכתה במאבק המזוין של החמאס נגד ישראל.
גם בעניין זה נבעה החלטת בית המשפט במישרין מחיוניותה של הזכות להיבחר לכנסת, המחייבת החלת פרשנות מצמצמת על העילות הקבועות בסעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת וקביעת רף ראייתי מחמיר להוכחתן, כפי שהשתרש בפסיקה קודמת של בית המשפט העליון, ובעיקר בפסקי הדין שהתירו את התמודדותם של בל"ד, רע"מ-תע"ל ונציגיהן, בבחירות לכנסות ה-16 וה-18.
ב-12 בפברואר, קצת יותר מחודש לפני הבחירות, דנה ועדת הבחירות המרכזית בבקשות שהונחו על שולחנה לפסילת מועמדים ורשימות לקראת הכנסת ה-20. רשימת הבקשות כללה ניסיונות מצד אנשים פרטיים ועמותות להביא לפסילתם של ברוך מרזל, ישראל ביתנו ואביגדור ליברמן, ומנגד – ניסיונות מכיוונם של הליכוד, של ישראל ביתנו ושל ברוך מרזל להביא לפסילתם של חנין זועבי ושל הרשימה הערבית המשותפת. בסופו של יום החליטה הועדה לפסול את מועמדותם של ברוך מרזל ושל חנין זועבי.
בקשת המטה למאבק בגזענות בישראל לפסול את ברוך מרזל התבססה על עילות הפסילה בדבר שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית והסתה לגזענות. הבקשה התבססה על הטענה כי מרזל מעולם לא התנער מדרכה של תנועת "כך", וכי אינספור התבטאויות ופעולות שלו מעידות כי הוא למעשה ממשיך את אותה הדרך. בכלל זה נמנו חשדות בדבר איומים על ראש עיריית רהט ועל חבר הכנסת אחמד טיבי, איומים על ערבים לבל יתרועעו עם נערות יהודיות, נאומים מתסיסים במהלך הפגנות נגד פליטים מאפריקה וסירוב לגנות את ההתפרעויות נגדם, וסירוב ללחוץ את ידו של השופט סלים ג'ובראן, יו"ר ועדת הבחירות הנוכחי. בקשת פסילתו של מרזל התקבלה על חודו של קול: 17 חברי ועדת הבחירות המרכזית הצביעו בעד מניעת השתתפותו בבחירות, 16 הצביעו נגד ואחד נמנע.
בקשות הפסילה של הליכוד וישראל ביתנו נגד חנין זועבי התבססו על אותן העילות שמטעמן נתבקשה פסילתה לקראת הבחירות הקודמות: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ותמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל. התשתית העובדתית לבקשות כוללת פעולות והתבטאויות רבות של זועבי ובכללן אמירות שהביאו עליה השעיה מהכנסת למשך חצי שנה, והחלטה בדבר העמדה לדין בגין הסתה לאלימות והעלבת עובדי ציבור. המדובר בסירובה של זועבי לכנות "טרוריסטים" את חוטפי ורוצחי אייל יפרח, נפתלי פרנקל וגיל-עד שאער, ובקריאותיה לעבר שוטרים ממוצא ערבי בבית המשפט השלום בנצרת, לפיהן הם בוגדים בבני עמם ויש להתייחס אליהם ככאלו. 27 חברי ועדת הבחירות הצביעו בעד פסילת מועמדותה של זועבי, ואילו רק שישה התנגדו ואחד נמנע.
פסילת מועמד מהתמודדות בבחירות לכנסת טעונה אישור של בית המשפט העליון, וזאת בניגוד להחלטה לפסול רשימה, עליה צריכה האחרונה לערער בכדי שבית המשפט ידון בעניינה. על כן, כעבור חמישה ימים מהחלטת ועדת הבחירות לפסול את מועמדותם של מרזל וזועבי, דן בית המשפט העליון בשתי החלטות הפסילה. למחרת, ב-18 בפברואר 2015, פורסמו שני פסקי דין המבטלים את הפסילות וקובעים שהן מרזל הן זועבי יתמודדו בבחירות הקרובות. החלטות אלו התקבלו ברוב של שמונה שופטים, על דעתו החולקת של השופט רובינשטיין.
כאמור, נימוקי פסקי-הדין של בית המשפט העליון אינם גלויים בפנינו בשלב זה, אך מתוך נימוקי העבר ברי כי בבסיס ההחלטות ניצבת חשיבותה הגדולה של הזכות להיבחר, והחובה שהיא מטילה לפרש את העילות בסעיף 7א בצמצום; צמצום כזה שמגן אף על האמירות והמעשים הקשים ביותר של מרזל ושל זועבי שתוארו לעיל. מכל מקום, החלטת בית המשפט להפוך את החלטות הפסילה לא התקבלה בהפתעה. עמידתו האיתנה על חשיבות הזכות להיבחר לקראת מערכות הבחירות האחרונות, אף כשברקע היו פעולות מקוממות של חברי כנסת, העמידה בספק כבד את האפשרות שלראשונה זה מעל לעשרים שנים, תישלל הזכות של רשימה או מועמד להתמודד בבחירות הקרובות.
קרמניצר, מרדכי. פסילת רשימות, מחקר מדיניות 59, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005.