הליך הבחירות לרבנות הראשית

לקראת הבחירות לרבנות הראשית (למועצת הרבנות הראשית ולתפקיד הרבנים הראשיים), שייערכו באוגוסט 2023, מוצעים מספר שינויים שמטרתם לפתור בעיות עקרוניות במבנה הנוכחי של האספה הבוחרת לגוף זה

הקדמה

בעוד כפחות משנתיים, לקראת אוגוסט 2023, ייערכו הבחירות לרבנות הראשית (למועצת הרבנות הראשית ולתפקיד הרבנים הראשיים). חוק הרבנות הראשית לישראל, תש"ם-1980 מסדיר את האספה הבוחרת לגוף זה וקובע כי היא מורכבת מ-150 חברים. מטרתו של מסמך זה היא להצביע על מספר שינויים עקרוניים שיש לערוך באספה הבוחרת. הכוונה איננה להציג הצעה קונקרטית ומלאה של מבנה האספה הבוחרת אלא להצביע על מספר בעיות עקרוניות שיש במבנה הנוכחי של האספה, הדורשים שינוי.

מספר עקרונות מרכזיים מנחים את מסמך זה ובהם: הצורך לתת ייצוג משמעותי באספה הבוחרת לאוכלוסיות המושפעות באופן ישיר מהחלטות הרבנות הראשית; שמירה על כך שחברי האספה הבוחרת יהיו נציגי ציבור; והצורך לשמור על עצמאותם של חברי האספה הבוחרת.

1. ייצוג נשים

בתקנות הראשונות שהותקנו לבחירת הרבנות הראשית ישראל בשנת 1936 נקבע כי כל חברי האספה הבוחרת יהיו גברים. אמנם קביעה זה לא נשנתה בתקנות מאוחרות יותר ובחוק הרבנות הראשית לישראל, ובג"ץ אף קבע בשנת 1988 כי לא ניתן להדיר לחלוטין נשים מאספה בוחרת לתפקידים רבניים,בג"ץ 953/87 אברהם פורז נ' שלמה להט, ראש עיריית ת"א-יפו. אך בפועל שיעור הנשים עדיין נמוך מאוד. מתוך 150 חברי האספה הבוחרת של הרבנות הראשית, 80 הם רבנים רשמיים ולכן הם תמיד יהיו גברים. מבין 70 החברים הנוספים, הרוב הם ראשי רשויות וראשי מועצות דתיות, תפקידים שיש בהם מעט מאוד נשים, כך שבפועל שיעור הנשים באספה הבוחרת הוא נמוך מאוד. לשם דוגמה, בבחירות האחרונות למועצת הרבנות הראשית לישראל בשנת 2018 מתוך 150 חברי האספה הבוחרת היו רק 5 נשים (3.3%). בנוסף, גם הנשים הבודדת המכהנות באספה הבוחרת בדרך כלל אינן מכהנות בה ישירות מכוח החוק (כמו ראשי ערים וראשי מועצות דתיות), אלא הן מתמנות לתפקיד על ידי השר לשירותי דת  שלו יש הסמכות למנות 10 נציגי ציבור, ולפיכך הן פחות עצמאיות.

מצב זה איננו סביר ואיננו תואם למקובל בגופים אחרים. חוק שיווי זכויות האשה, תשי"א-1951 קובע כי "בגוף ציבורי ובועדות המכרזים והמינויים של גוף ציבורי, יינתן ביטוי הולם בנסיבות הענין, לייצוגן של נשים בסוגי המשרות ובדירוגים השונים". דווקא בשל כך שנשים אינן יכולות להיבחר למועצת הרבנות הראשית לישראל ישנה חשיבות יתירה לשמירה על ייצוג הולם לנשים באספה הבוחרת. בנוסף, לבחירות לרבנות הראשית לישראל יש השפעה ישירה על נשים, בפרט כאשר הרבנים הראשיים מתמנים לעמוד בראש מערכת בתי הדין הרבניים, מערכת העוסקת בעגונות ומסורבות גט, ויש טענות רבות על יחסה לנשים.

יתירה מכך, הדבר אף אינו תואם את המקובל בשירותי דת אחרים בישראל. בעשור האחרון נעשו שינויים משמעותיים בנושא ייצוג נשים בגופי הממסד הדתי במדינה: בשנת 2013 תוקן חוק הדיינים כך ששורינו 4 מקומות לנשים בוועדה לבחירת דיינים (מתוך 11) – ייצוג מינימלי של 36% נשים, ובתיקון נוסף משנת 2021 נקבעו 5 מקומות לנשים (מתוך 13) – ייצוג מינימלי של 38% נשים. בשנת 2014 נערך תיקון לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), ונקבע כי באספה הבוחרת לתפקיד רב עיר יהיה ייצוג מינימלי 31% נשים; בשנת 2017 פורסם חוזר מנכ"ל של שקבע ייצוג מינימאלי לנשים במועצות הדתיות, בשיעור של בין 20% ל-33% (תלוי בגודל המועצה).המשרד לשירותי דת, חוזר מנכ"ל ע"ז, ירושלים: 2017, עמ' 33ץ עולה מכאן שהאספה הבוחרת לרבנות הראשית בישראל מהווה מקרה חריג במיוחד.

ההצעה: קביעת רף מינימלי של כ-30% נשים באספה הבוחרת, בדומה לנהוג באספה הבוחרת לרבני ערים. הנשים שיתמנו יהיו מקרב השלטון המקומי והמועצות הדתיות (ככל שראשי מועצות דתיות יישארו באספה הבוחרת, נושא שבו אדון בהמשך). כך, ככל שברשויות במועצות הגדולות לא מכהנות נשים תתמלא מכסת הנשים באספה הבוחרת על ידי נשים המכהנות בתפקיד ראש רשות, או על ידי סגניות ראש רשות וחברות מועצה ברשויות הרלוונטיות. בנוסף, יש לקבוע תפקידים נוספים הקבועים בחוק שהעומדת בראשם תהיה חברה האספה הבוחרת כדוגמת ראש הרשות לקידום מעמד האישה, טוענות רבניות, ועוד.

2. ייצוג ליהדות התפוצות

לרבנות הראשית ישנה השפעה נרחבת על היחס שבין מדינת ישראל ליהדות התפוצות, והשפעה זו הולכת וגוברת עם השנים. לרבנות הראשית ישנן סמכויות הנוגעות להכרה של מדינת ישראל בגיור, נישואין, גירושין וכשרויות של רבנים שאינם מתגוררים בישראל. לסוגיות אלו השלכות מהותיות על האפשרות של יהודים מחו"ל לעלות לארץ ולקבל הכרה על הגיור או המעמד האישי שלהם. סוגיה זו עוררה בשנים האחרונות מתיחות רבה בקשר של מדינת ישראל עם יהדות התפוצות על רקע אי הכרה של הרבנות הראשית ברבנים בעלי מעמד ציבורי בחו"ל. יתירה מכך, עלו טענות קשות על חוסר שקיפות והיעדר קריטריונים בפעילותה של הרבנות הראשית בנושא ועל קבלת החלטות בנושא באופן לא שוויוני.להרחבה ראו: שאול פרבר ואלעד קפלן, "מדיניות הרבנות הראשית ביחס ליהודי התפוצות בבואם להינשא בישראל: ניתוח ביקורתי", אקדמות לא, 2019, עמ' 45-31.

ליהדות התפוצות או לגורמים הבאים איתה במגע ישיר אין כל נציגות באספה הבוחרת של הרבנות הראשית. על רקע ההשפעה הענפה שיש לרבנות הראשית על יהדות התפוצות מתבקש לתת מקום לנציגים הקשורים ליהדות התפוצות באספה הבוחרת.  

ההצעה: צירוף לאספה הבוחרת של גורמים שיש להם קשרים עם יהדות התפוצות ובהם: שר התפוצות, יו"ר הסוכנות היהודית וחברי הנהלת הסוכנות, יו"ר ההסתדרות הציונית וחברי הנהלת ההסתדרות הציונית. בהתאם לדיון בסעיף הקודם מוצע לשמור על ייצוג נשי גם במינוי חברי הארגונים הללו.

3. קהילת יוצאי אתיופיה

קהילת היהודים יוצאי אתיופיה בישראל מהווה כמעט 2% מהיהודים בישראל. מערכת היחסים שבין הרבנות הראשית בין קהילת היהודים יוצאי אתיופיה ידעה לאורך השנים עליות ומורדות. גם כיום עולות טענות בקרב קהילת יוצאי אתיופיה בדבר יחס מפלה של גורמים מסוימים בממסד הדתי – וברבנות הראשית בפרט –  כלפי קהילת יוצאי אתיופיה, אשר נסוב על הטלת ספק ביהדותם של בני הקהילה ועל התפיסה לפיה מסורתה של קהילת יוצאי אתיופיה איננה נחשבת למסורת יהודית.להרחבה על כך ראו: אריאל מואב, "יהודים יוצאי אתיופיה מול הממסד הדתי: כרוניקה של אי־הכרה", דעות 86, 2018. בשל כך נראה שיש לשלב באספה הבוחרת נציגות מובהקת לקהילת יוצאי אתיופיה, מבין הקייסים והרבנים לעדה האתיופית המכהנים במועצות הדתיות בהתאם להחלטות הממשלה.

ההצעה: צירוף לאספה הבוחרת של 3 קיסיים ו-3 רבנים לעדה האתיופית הוותיקים ביותר מבין הקייסים והרבנים המכהנים במועצות הדתיות.

4. ראשי מועצות דתיות באספה הבוחרת

אחד העקרונות המנחים כיום את מבנה האספה הבוחרת הוא הרצון לשמור על רוב רבני-דתי באספה זו. יסודו של עיקרון זה הוא במאבקים שהתקיימו כבר עם הקמת הרבנות הראשית בשנת 1921 בין גורמים דתיים וחילוניים בהנהגה הציונית. בסיכומם של דברים נקבע בתקנות הראשונות שהסדירו את הבחירות לרבנות הראשית בשנת 1936 שהאספה הבוחרת תורכב מרבנים ומנציגי ציבור שמינו ועדי הקהילות השונות (גופים בעלי מעמד בתקופת המנדט), תוך שמירה על רוב קל של 60% רבנים לעומת 40% נציגי ציבור. לאחר קום המדינה נערכו מספר פעמים שינויים בתקנות עד להתקבעות החוק הנוכחי, אך תמיד נשמרה המדיניות של שמירה על רוב רבני באספה הבוחרת. כיום מורכבת האספה הבוחרת מ-80 רבנים ו-70 נציגי ציבור.

עם זאת, חל שינוי מהותי לאורך השנים בייצוג המובהק הניתן לציבור הדתי באספה. בעוד שבתקנות הראשונות כל נציגי הציבור היו נציגים מטעם הקהילות, ללא מתן עדיפות ספציפית לנציגים דתיים, בחוק הנוכחי מתוך 70 נציגי הציבור באספה הבוחרת, 18 הם ראשי מועצות דתיות (למעלה מ-25% מנציגי הציבור). ככלל, בתפקיד ראש מועצה דתית מכהנים גורמים דתיים, ובכך ניתן ייצוג גבוה בהרבה לציבור הדתי, אף יותר מאשר היה בתקנות שנקבעו בעבר. יתירה מכך, בג"ץ עצמו עמד בעבר, בהקשר של בחירת רבני ערים, על החשיבות שבגיוון האספה הבוחרת: "באשר לצורך בהרחבת מעורבותם בבחירה של ציבורים רחבים יותר, בפרט מקום שהמימון הוא מכספי כל הציבור, וכיון שלזהות רב העיר ומדיניותו תיתכן השפעה על כל חלקי הציבור (לדוגמה בהתוויית מדיניות כשרות לבעלי עסקים). הדבר משקף גם שאיפה לעירוב ציבור רחב בהחלטות הנוגעות למוסדות שירותי הדת".בג"ץ 2430/11, עמותת ברית נאמני תורה ועבודה נ' השר לשירותי דת.

בנוסף, ישנו קושי בצירוף ראשי המועצות הדתיות לאספה הבוחרת כנציגי ציבור, מכיוון שקשה לראות בהם נציגי ציבור ממשיים. בניגוד לראשי רשויות שנבחרים על ידי הציבור באופן דמוקרטי, הדבר אינו כן בנוגע לראשי מועצות דתיות. מבחינה רשמית, ראש מועצה דתית נבחר על ידי חברי המועצה הדתית, שהינם מעין גוף מקביל למועצת הרשות המקומית. חברי המועצה מתמנים בהליך מורכב על ידי השר לשירותי דת, נציגי מועצת הרשות המקומית והרבנים המקומיים, והם אמורים להוות ייצוג של האוכלוסייה המקומית. למעשה, כפי שהראה בעבר מבקר המדינה,מבקר המדינה, דוח שנתי 68ג לשנת 2017 ולחשבונות שנת הכספים 2016, ירושלים: משרד מבקר המדינה, 2018, עמ' 1161-1151. וכפי שהראיתי במחקר מקיף בנושא המועצות הדתיות,אריאל פינקלשטיין, המועצות הדתיות: שירותי דת, מינהל ציבורי ופוליטיקה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018, עמ' 166-157. לשר לשירותי דת יש שליטה כמעט אבסולוטית על מינוי ההרכבים וראשי המועצות הדתיות, כך שקשה לראות בהם נציגי ציבור אותנטיים. יתירה מכך, בשל מורכבות ההליכים להרכבת מועצות דתיות, בפועל במרבית המועצות הדתיות היום כלל לא מתמנים הרכבים, כך שעל פי הנוהל השר לשירותי דת ממנה באופן ישיר בעצמו את מרבית ראשי המועצות הדתיות.ראו על כך בהרחבה: מבקר המדינה, דוח שנתי 68ג לשנת 2017 ולחשבונות שנת הכספים 2016, ירושלים: משרד מבקר המדינה, 2018, עמ' 1169-1161; אריאל פינקלשטיין, המועצות הדתיות: שירותי דת, מינהל ציבורי ופוליטיקה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018, עמ' 169-166. בשנת 2018 בסמוך לבחירות למועצת הרבנות הראשית, קבע בג"ץ כי ראש מועצה דתית שמונה ישירות על ידי השר לשירותי דת לא יוכל לכהן באספה הבוחרת. לדברי בג"ץ, "ראשיהן של מועצות דתיות ממונים כחברים באסיפה הבוחרת מאחר שהם נתפסים כנציגי הציבור", אך ראשי מועצות הממונים על ידי השר אינם נחשבים כנציגי ציבור.בג"ץ 5673/18, עתים – יעוץ ומידע במעגל החיים היהודי נ' ועדת הבחירות לרבנים הראשיים לישראל ולמועצת הרבנות. לדעתנו, כאמור, גם ראשי מועצות דתיות שמונו בהליך של הרכבת מועצות דתיות רחוקים מלהיות נציגי ציבור. על כל פנים, במצב החוקי הנוכחי שבו מרבית ראשי המועצות הדתיות הם ממונים ישירים של השר, עתידים לכהן באספה הבוחרת ראשי מועצות דתיות ברשויות קטנות שאינן מייצגות את מרבית הציבור בישראל.

ההצעה: לבטל את חברותם של ראשי המועצות הדתיות באספה הבוחרת.

5. גורמים שיש להוציא מהאספה הבוחרת

דיינים: על פי החוק הנוכחי, באספה הבוחרת חברים עשרת הדיינים המכהנים הוותיקים ביותר. דיינים הם למעשה נשאי משרה שיפוטית המצויים במעמד דומה לזה של שופט. שיתופם של נושאי משרה שיפוטית בהליך בחירות פוליטי כדוגמת הליך הבחירות לרבנות הראשית לישראל אינו הולם יסודות דמוקרטיים בסיסיים ואין לו מקבילה בחוק הישראלי. במסגרת הליך הבחירות נפגשים המועמדים השונים עם חברי האספה הבוחרת ומתנהלים דילים בין מפלגות פוליטיות על מועמדים מטעמן. שיתוף נושאי משרה שיפוטית בהליך זה איננו ראוי.

רבנים צבאיים: על פי החוק הנוכחי, באספה הבוחרת חברים שני רבנים צבאיים: הרב הצבאי הראשי וסגנו (ואם אין סגן – הרב הצבאי בעל הדרגה הצבאית הגבוהה ביותר). מעורבותם של לובשי מדים בהליך בחירות פוליטי איננה הולמת את מעמדו הבלתי תלוי של הצבא ומערבת בעל כורחם גורמים בצה"ל בהליך בחירות בעל מאפיינים פוליטיים-מפלגתיים ברורים.

רבני שכונות: על פי החוק הנוכחי, באספה הבוחרת חברים ארבעה רבני שכונות: רב שכונה הוותיק בכל אחת מן הערים ירושלים, תל-אביב-יפו, חיפה ובאר שבע. סעיף זה עתיד ליצור בעיה חוקית. בשנת 2013 הודיעה המדינה לבג"ץ כי המשרד לשירותי דת החליט לבטל את מודל רבני השכונות, ולפיכך המשרד לא יאפשר עוד מינוי של רבני שכונות, למעשה כבר עשור קודם לכן, משנת 2003, לא מונו רבני שכונות. רבני השכונות המכהנים כיום הם רבנים שמונו קודם לכן, ובהדרגה יורד מספרם. בדיקה שערכנו מלמדת כי במועד הבחירות לרבנות הראשית לישראל בשנת 2033 יכהנו ברחבי הארץ רק 12 רבני שכונות, ומתוכם אין אף רב שכונה בירושלים ובחיפה. המשמעות של הדברים היא שלא ניתן יהיה לקיים את החוק כלשונו כבר בשנת 2033, וכבר במערכת הבחירות הקרובה יהיו מעט מאוד רבני שכונות.

ההצעה: לבטל את חברותם של הדיינים, הרבנים הצבאיים ורבני השכונות באספה הבוחרת.

6. מינוי רבנים ונציגי ציבור על יד השר והרבנים הראשיים

 על פי החוק הנוכחי, באספה הבוחרת ישנם 20 חברים המתמנים על ידי גורמים ממנים שלא מכוח תפקידם. הכונה היא ל-10 רבנים שממנים הרבנים הראשיים לישראל, בהתייעצות עם השר ובאישור הממשלה, ול-10 אנשי ציבור שממנה השר לשירותי דת, בהתייעצות עם הרבנים הראשיים לישראל ובאישור הממשלה. במצב זה ברור שהרבנים והשר פועלים למינוי של רבנים ואנשי ציבור המזוהים עימם ועתידים לבחור במועמד שבו הם מעוניינים, כך שקשה לראות את ההצבעה של ממונים אלה כהצבעה עצמאית. הדבר שקול למתן 20 קולות מהאספה הבוחרת לרבנים הראשיים ולשר, דבר שאין לו הצדקה .

ההצעה: לבטל את מינוי 20 החברים בוועדה שמתמנים ישירות על ידי השר לשירותי דת והרבנים הראשיים, ובמקומם להרחיב את נציגי הציבור המתמנים מכוח תפקידם, בתוך כך רבנים מכהנים, נציגי רשויות מקומיות, נציגים שתמנה לשכת עורכי הדין.