ארגוני טרור - בידי מי סמכות ההכרזה ומהן ההשלכות?

בעקבות הכרזת שר הביטחון בני גנץ על ארגונים בגדה כארגוני טרור, המכון הישראלי לדמוקרטיה עושה סדר בסוגיה: בידי מי הסמכות על ההכרזה, מה מקובל בעולם ובכלל - כמה ארגוני טרור מוכרזים קיימים בישראל?

מכוח מה מכריז שר הביטחון על ארגונים כארגוני טרור?
חוק המאבק בטרור, שנחקק בשנת 2016, מעגן את סמכות שר הביטחון להכריז על ארגוני טרור. במקביל לחקיקת החוק בוטלה פקודת מניעת טרור משנת 1948 והסעיפים בתקנות ההגנה (שעת חירום) העוסקים בהכרזה על "התאחדויות בלתי מותרות". כמו כן בוטל חוק איסור מימון טרור משנת 2005, אשר עסק בעיקר באימוץ הכרזות של מדינות זרות ומוסדות בינלאומיים.

באילו נסיבות שר הביטחון יכול להכריז על ארגונים אזרחיים כארגוני טרור?
לפי החוק, שר הביטחון רשאי להכריז על ארגון כארגון טרור בשני מצבים. ראשית, כמובן, הוא רשאי להכריז על ארגון כארגון טרור אם הוא משתכנע שמדובר בארגון טרור צבאי – כלומר, ארגון אשר עוסק בעצמו בביצוע מעשי טרור או פועל במטרה שיבוצעו מעשי טרור.

שנית, החוק מאפשר לשר להכריז על ארגון כארגון טרור אם הוא משמש מה שמכונה "ארגון מעטפת" – כלומר, ארגון אזרחי אשר אינו עוסק בצורה ישירה בפעילות טרוריסטית, אך פועל כדי לסייע לארגון צבאי לממש את יעדיו.

תנאי חשוב הקבוע בחוק הוא כי הכרזה תיעשה אך ורק על פי בקשה מנומקת בכתב מאת ראש השב"כ (או מאת ראש רשות ביטחון אחרת, באמצעות ראש השב"כ ובצירוף חוות דעתו) ובאישור היועץ המשפטי לממשלה (סמכות היועמ"ש הואצלה לפרקליט המדינה ולמשנים לפרקליט המדינה). תנאי זה נועד להבטיח כי אף שהסמכות נתונה לגורם פוליטי – שר הביטחון – ייזום ההליך יהיה בידי הגורם המקצועי, ובפיקוח של היועמ"ש.

כמה ארגונים מוכרזים יש?
מאז כניסת חוק המאבק בטרור לתוקף, בוצעו כ-34 הכרזות על ארגוני טרור. בנוסף, ישנם כ-200 ארגונים שהוכרזו בעבר לפי תקנות ההגנה (שעת חירום), וכ-30 שהוכרזו לפי פקודת מניעת טרור.

מהן ההשלכות של הכרזה על ארגון כארגון טרור?
הכרזה על ארגון כארגון טרור נושאת עמה השלכות מרחיקות לכת. החוק מטיל אחריות פלילית כבדה על כל מי שחבר בארגון מוכרז, ממלא תפקיד ניהולי בארגון מוכרז או מעמיד שירותים או אמצעים לרשות ארגון מוכרז. בנוסף, לפי סעיף 24 לחוק, מי ש"מביע הזדהות" עם ארגון מוכרז "לרבות בדרך של פרסום דברי שבח, תמיכה או אהדה, הנפת דגל, הצגה או פרסום של סמל, או הצגה, השמעה או פרסום של סיסמה או המנון" – דינו שלוש שנות מאסר, אם הדבר נעשה בפומבי, במטרה להזדהות עם הארגון. ניתן לתפוס ולחלט רכושו של ארגון מוכרז, ומוטלות חובות דיווח שונים על בנקים ומוסדות פיננסיים הנתקלים ברכושו. בנוסף, ההכרזה על ארגון כארגון טרור פותחת פתח להפעלת סמכויות מעצר מיוחדים כמו השהיית הבאת עצור בפני שופט ומניעת מפגש עם עורך דין. המשטרה גם מוסמכת לסגור מקומות המשמשים לפעילות ארגון מוכרז ולמנוע מראש אסיפות, כנסים ותהלוכות המתקיימים מטעם ארגון מוכרז. זו אינה רשימה ממצה של כלל השלכות הנובעות מהכרזה על ארגון כארגון טרור, אבל יש בה כדי לסבר את האוזן לגבי המשמעויות מרחיקות הלכת של צעד זה.

האם ארגון מקבל שימוע לפני הכרזה? והאם אפשר לעתור לבג"ץ?
לפי החוק, בשלב הראשון על שר הביטחון לבצע הכרזה זמנית, כדי לאפשר לארגון לממש את זכות הטיעון לפני הפיכת ההכרזה לסופית. ישנה ועדה מייעצת מיוחדת, בראשות שופט בכיר בדימוס, אשר אמורה לשמוע השגות על הכרזות. רק אם לא מוגשת בקשה לשימוע בתוך חודשיים, או אם השר מחליט לאחר קיום השימוע שיש הצדקה להכרזה, היא הופכת לקבועה. רק הארגון עצמו או חבר בו רשאים להגיש בקשה לשימוע, ועמדת הוועדה המייעצת אינה מחייבת את שר הביטחון. ניתן לתקוף את הכרזה גם בבג"ץ. במסגרת ההליכים בפני הוועדה ובבג״ץ המדינה רשאית להסתמך על חומר חסוי, שאינו מובא לידיעת הארגון.

ההכרזות האחרונות של שר הביטחון על ששת הארגונים הפלסטינים כארגוני טרור, הם בגדר הכרזות זמניות בשלב זה. עם זאת, הכרזה זמנית נושאת למעשה את אותן ההשלכות של הכרזה קבועה.

מה נהוג בעולם?
בעשורים האחרונים, וביתר שאת לאחר אירועי 11 בספטמבר 2001 מדינות דמוקרטיות רבות אימצו הסדרים מרחיקי לכת להכרזה על ארגונים כארגוני טרור, בעיקר כדי לאפשר תיאום בינלאומי למניעת מימון טרור. מועצת הביטחון של האו"ם קיבלה שורה של החלטות המחייבות מדינות להטיל סנקציות שונות על אנשים וארגונים הקשורים לאל-קאעידה (וכיום – גם דאע"ש), והאיחוד האירופי אימץ מנגנון להכרזה על ארגונים ואנשים שעוסקים בטרור. בארצות הברית, מזכיר המדינה מוסמך להכריז על "ארגוני טרור זרים", ומשרד האוצר מנהל רשימה רחבה יותר של ארגונים ואנשים הקשורים לטרור, עליהם מוטלות בעיקר סנקציות כלכליות. בבריטניה, שר הפנים רשאי להוציא אל מחוץ לחוק ארגונים שמעורבים בטרור, באישור הפרלמנט. גם בגרמניה, שר הפנים מוסמך להוציא ארגונים מחוץ לחוק, בין היתר אם הם עוסקים או מסייעים לטרור. חלק ממשטרי הכרזות אלה מאפשרים הכרזה גם על ארגונים אזרחיים שאינם עוסקים בעצמם באלימות, אם הם מסייעים לארגוני הטרור להשיג כספים, משאבים ופעילים הנחוצים להם לביצוע פיגועים.

אז מה הבעיה עם ההסדר אצלנו?
חוק המאבק בטרור שיפר את המצב ביחס לחקיקת החירום במובן אחד עיקרי: העובדה שניתנת לארגון הזדמנות לשימוע בפני הוועדה המייעצת, לפי הפיכת ההכרזה לסופית. כמו כן, כאשר מדובר בארגון הפועל בישראל, החוק קובע שככלל, אם הדבר לא יביא לסיכול האפשרות לפעול נגד הארגון, יש לתת לארגון התראה מוקדמת לפני ביצוע ההכרזה, כדי לאפשר לו לשנות את דרכיו. האפשרות לשימוע לפני הפיכת הכרזה לסופית מהווה שיפור גם ביחס למה שנהוג בעולם – שכן במדינות רבות, השימוע ניתן לרוב לאחר המעשה.

עם זאת, מנגנון ההכרזה בחוק מעורר בכל זאת קושי מיוחד. השילוב בין העילות הרחבות מאד הקבועות בו, האפשרות הגורפת מדי להסתמך על חומר חסוי בהליך ההכרזה – ללא מנגנונים לריכוך הפגיעה הטמונה בכך, כמו מינוי עורך דין מיוחד שיעיין בחומר הסודי מטעם הארגון – וההשלכות החמורות המיוחסות להכרזה, מייצרים קרקע פורייה לביצוע הכרזות בלתי מוצדקות ואף לשימוש לרעה במנגנון לצמצום המרחב הדמוקרטי. כפי שראינו בימים האחרונים, שימוש נרחב מדי בסמכות ההכרזה עלול גם לפגוע בלגיטימציה הציבורית של ההכרזות הישראליות ובסיכויים שיניעו את הקהילה הבינלאומית לפעולה. כמו כן, הוא עלול לעודד טרור – שכן, אם המדינה עצמה אינה מבחינה בין הרג אזרחים חפים מפשע ובין פעילות פוליטית אזרחית, איזה תמריץ יש לארגונים להיזהר מתמיכה באלימות?

מה אפשר לעשות כדי לשפר את המנגנון?
להכרזה על ארגוני טרור תפקיד חשוב במאבק במימון טרור, גם בדמוקרטיות. אך מדובר בסמכות מרחיקת לכת, העלולה לפגוע קשות בזכויות פוליטיות בסיסיות: חופש הביטוי וחופש ההתאגדות. כדי להבטיח שימוש ראוי והוגן בסמכות זו, יש לנקוט כמה צעדים.

ראשית, יש לפרש את העילות להכרזה על ארגון כארגון טרור באופן שיש בו כדי להגשים את התכלית הביטחונית של החוק: מניעת פיגועי טרור. אין לבצע הכרזה על "ארגוני מעטפת", אלא אם ישנן ראיות ברורות ומשכנעות שהם פועלים בצורה מכוונת כדי לסייע לארגון טרור צבאי לממש אסטרטגיה ארגונית שבמרכזה ביצוע פיגועים אלימים. אין לבסס הכרזה על רמזים ואסוציאציות, שמפשטים את מורכבות החיים ומטילים אשם בשל הקשרים שאנשים מקיימים עם אחרים (“guilt by association”). כמו כן, יש לנקוט זהירות בהפללת ארגון אזרחי, לגביו נטען שהוא חלק מה"תשתית האזרחית" של ארגון טרור.

שנית, יש לזכור שדרך המלך היא לקיים הליכים פליליים נגד האנשים הספציפיים שחשודים במעורבות בטרור, במסגרתם מוצגות הראיות הרלוונטיות בדיון פומבי. יש להותיר את הצעד הקיצוני של "חיסול" ארגון שלם, על פעילותו הלגיטימית והחיונית, למצבים בהם לא ניתן להסתפק בצעדים פרטניים.

שלישית, יש להגביר את הבקרה על הליכי הכרזה, להכפיף אותם לפיקוח פרלמנטרי ולביקורת תקופתית, ולקבוע מנגנונים שיאפשרו לארגונים להתמודד עם הטענות נגדם לפי החוק. למשל, הוועדה המייעצת רשאית להסתמך על חומר חסוי אם החליטה כי "העניין שיש באי-גילויו עדיף מהצורך לגלותו לשם בירור האמת ועשיית צדק", ועליה להמציא לארגון תמצית המידע החסוי, ככל שניתן לעשות כן מבלי לפגוע באינטרס הביטחוני. מן הראוי לפרש הסדרים אלה כמחייבים מתן מספיק מידע לארגון כדי לאפשר לו להתגונן בצורה אפקטיבית – בייחוד כאשר מדובר בהכרזה, הגוררת פגיעה משמעותית, בפועל, בזכויות הפוליטיות של תומכי הארגון. כמו כן, יש לאמץ את מנגנון עורך הדין המיוחד, המשמש בבריטניה למשל לצמצום הפגיעה הכרוכה בהסתמכות על חומר חסוי. מומלץ גם להגביר את שקיפות ההליכים: לפרסם את החלטות הוועדה המייעצת, בכפוף לשיקולי חיסיון, ולפרסם מידע רחב ככל האפשר אודות הבסיס לכל הכרזה.

בנוסף, אין להשתמש בהכרזה כדי להטיל אחריות פלילית כבדה על מעגלים רחבים של פעילים, תומכים ואוהדים, אלא לייעד אותה למטרה הביטחונית הקונקרטית שהצדיקה מתן סמכות זו מלכתחילה - השבתת הארגון על ידי הטלת סנקציות כלכליות עליו.

לבסוף, ביישום ההסדר, יש לקחת בחשבון את עקרון המידתיות ואת החובה לעמוד באמת מידה של שוויון. כך למשל, כאשר מדובר בארגון הומניטרי או בארגון זכויות אדם, יש לבדוק היטב אם ההכרזה אכן נחוצה באופן ממשי כדי למנוע פעילות טרוריסטית, ואם לא ניתן להתמודד עם הבעיה באמצעות טיפול פרטני. לארגוני זכויות אדם אין כמובן חסינות מפני הדינים העוסקים במניעת טרור, אך נדרש טעם מיוחד להצדקת חיסולו של ארגון, שפעילותו העיקרית, ארוכת השנים, היא בקידום זכויות האדם. כאשר מדובר בארגון בשטחים, יש לקחת בחשבון גם את מצב תושבי השטחים, שפעולתם של ארגוני זכויות האדם היא מן האמצעים היחידים להגן על תושבי השטחים מפני שרירות שלטונית.