קואליציה צרה, ממשלה מנופחת

ביטול המגבלה על מספר השרים אינה רק מיותרת, היא מעלה תחושת דז'ה וו של נבחרי ציבור המזלזלים בכללי המשחק.

התמונה באדיבות Shutterstock

השבוע תושבע כפי הנראה ממשלת נתניהו הרביעית ועוד לפני – מטילה הקואליציה העתידית את כל כובד משקלה למען ביטולה של המגבלה על מספר השרים שיכללו בממשלה. מגבלה זו אושרה על-ידי הכּנסת הקודמת לפני כשנה וקובעת כי ממשלה תִמנה, מלבד ראש הממשלה, 18 שרים ו-4 סגני שרים לכל היותר. יש לקוות שעל אף הלחצים, ישכילו נבחרי הציבור שלא לבטל את המגבלה הזו.

הוויכוח על הגבלת מספר השרים עלה בעבר על סדר היום, בייחוד לאחר כהונה של ממשלות מנופחות אשר כללו מספר רב של שרים. שלוש ממשלות האחדות שכיהנו בין 1984 ל-1990 כללו מספר שיא של 26-25 שרים, עובדה שגררה אז ביקורות ציבוריות בדבר בזבוז וחוסר יעילות. בעקבות כך, בחוק יסוד: הממשלה שנחקק בשנת 1992 (חוק "הבחירה הישירה") נכללה הגבלה על מספר השרים – 18 לכל היותר. אכן, כאשר בנימין נתניהו נבחר לראשונה כראש הממשלה בשנת 1996 הוא עמד במגבלה והרכיב ממשלה בת 18 שרים. שלוש שנים לאחר מכן, כאשר נבחר אהוד ברק לראש הממשלה, הוא פעל לשנות את חוק היסוד ובהליך חקיקה מזורז אישרה הכנסת את הסרת המגבלה. מאז, חזרו ראשי ממשלה ליהנות ממרחב תמרון נדיב בהליך הקצאת תפקידי השרים. אין פלא, שכמעט כל הממשלות מאז 2001 היו גדולות. ממשלת נתניהו השנייה, שהושבעה בחודש מרץ 2009, הייתה הגדולה ביותר בהיסטוריה: היא מנתה 30 שרים ו-9 סגני שרים.

הביטול שהוביל אהוד ברק והממשלות הגדולות שכיהנו מאז החזירו את הסוגייה לדיון ומספר ועדות מומחים שעסקו בנושאי ממשל נתנו עליה את דעתם. כולן, ללא יוצא מן הכלל, תמכו בהחזרת ההגבלה על מספר חברי הממשלה וחלקן אף המליצו לקבע בחקיקה את מספר המשרדים הביצועיים ל-15 לכל היותר. המלצות אלו אומצו כאחת מהנקודות העיקריות במצעהּ של מפלגת יש עתיד לבחירות 2013, והיא נכללה במסגרת ההסכם הקואליציוני בינה לבין הליכוד. כאמור, הכּנסת הקודמת אישרה את התיקון ברוב גדול, כחלק מחבילת "חוקי המשילות".

להגבלת גודל הממשלה יש מספר הצדקות. ראשית, מדובר בחיסכון כספי ציבור. גם אם אפשר להתווכח על המשמעות התקציבית של ההגבלה (שולית או מהותית) ולטעון שהזעקה כנגד בזבוז כספים נגועה בפופוליזם, ברור כי מספר קטן יותר של שרים, סגני שרים ומשרדים יביאו לחיסכון לא מבוטל. שנית, ממשלה מרובת שרים פוגמת ביעילות הדיונים ובתהליך קבלת ההחלטות. זאת ועוד, מספר גדול של שרים "מזמין" את הקמתם של משרדים חדשים, את פירוקם והרכבתם מחדש של אחרים ובכך מתערערת היציבות וההמשכיות ברשות המבצעת ובמינהל הציבורי. ממשלה גדולה גם מגבירה את הסיכוי לשינויים מזדמנים בסמכויות המשרדים ומשינויים בחלוקת העבודה ביניהם. ממשלה מצומצמת תגביר את הסיכוי להתגבשות רשימה קבועה של משרדים ביצועיים ותיצור ודאות והמשכיות בעבודת הממשלה.

מספר קבוע של שרים אף עשוי לשמש סכר בפני לחצים קואליציוניים ולחזק את מעמדו של מרכיב הממשלה. זאת משום שהמעורבים במשא-ומתן יודעים מראש כי הוא לא יכול לחלק מספר בלתי מוגבל של תיקים. במצב כזה כושר המיקוח נחלש והמפתח המפלגתי לפיו נקבע מספר השרים לכל שותפה קואליציונית מוכתב במידה רבה מראש. נימוק נוסף נוגע להפרת שיווי המשקל בין עבודת הכנסת לממשלה שנגרם ממצב בו מכהנת ממשלה עם מספר רב של שרים וסגני שרים. ממשלות מרובות שרים מקטינות באופן משמעותי את מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה החשובה של פיקוח על הרשות המבצעת. אמת, אפשר להשיג את אותו היעד גם באמצעים אחרים: הגדלת מספר חברי הכּנסת או אימוץ החוק הנורווגי, אבל אלה צעדים שההיתכנות שלהם כרגע קטנה בהרבה, מה גם שהם לא מביאים עימם חיסכון כספי.

גם הניסיון ההשוואתי מלמד שמספר של 19 שרים רחוק מלהיות מגבלה קיצונית ובלתי סבירה. למעשה, כאשר משווים את מספר השרים המכהנים בדמוקרטיות בעלות משטר דומה לישראל ובעלות סדר גודל דומה של מספר תושבים, אפשר להיווכח שברוב המקרים הממשלות כוללות מספר נמוך יותר של שרים. לדוגמא, בנורווגיה מכהנים 18 שרים, באירלנד 15 שרים, בבלגיה 14 שרים והונגריה מסתפקת בממשלה בת 11 שרים בלבד.

לבסוף, כלל לא ברור מדוע נדרש מספר כה רב של שרים, בייחוד לאחר החלטתה של ישראל ביתנו שלא להצטרף לקואליציה ולאור העובדה שיהדות התורה לא נוטלת על עצמה תפקידי שר. לשלוש השותפות הקואליציוניות הנותרות הוקצו ביחד 8 תפקידי שר. הדבר מאפשר לראש הממשלה למנות, מלבדו, עוד עשרה שרים מטעם הליכוד באופן שיבטיח לסיעת השלטון רוב גם סביב שולחן הממשלה! כאשר הקים מנחם בגין ב-1977 קואליציה של 62 חברים הוא מינה 13 שרים בלבד. ארבע שנים מאוחר יותר, הוא הקים קואליציה בת 61 חברים והסתפק ב-18 שרים. הקואליציה הצרה של רבין (1992) מנתה 62 חברים ו-17 שרים בלבד. אין כל סיבה שלצד קואליציה כל כך צרה תכהן ממשלה מנופחת.

מעבר לטעמים הענייניים, סיבה נוספת נוגעת למסר שיצא מבית המחוקקים אם תחליט הכּנסת לבטל את המגבלה, כשנה בלבד לאחר שהצביעה בעדה ברוב גדול לאחר דיונים יסודיים וממושכים בנושא. ביטול המגבלה תשקף – פעם נוספת, כמו בביטול הקודם של 1999 – פוליטיקה הנובעת מאינטרסים צרים קצרי טווח ואשר מוּנעת מרצון להבטיח "שקט תמורת תיקים". חמור מכך, הליך החקיקה המזורז והשנוי במחלוקת שמקודם כעת בכנסת, גורם לזילוּת של כללי המשחק החוקתיים.

יש לקוות שנבחרי הציבור יתעשתו וימשכו ידיהם מהיוזמה הזו. 19 חברי ממשלה הוא מספר סביר שמאזן בין הצורך בממשלה יעילה ובמספר קבוע של משרדים ביצועיים לבין הצורך להשיג יחסיוּת בהרכב השרים, נוכח ההרכב הרב-מפלגתי של הקואליציות בישראל.