להגביל או להגדיל? הדיון על מספר השרים
יאיר לפיד לא יהיה חבר בממשלה הבאה, אבל הוא השאיר לראש הממשלה "מתנה" בעלת השלכות על הליך הרכבת הממשלה. לפיד הצליח להגשים את אחת מההתחייבויות של מצע מפלגתו לבחירות 2013 ולהציב מגבלה חוקית על מספר השרים וסגני השרים המיוצגים בממשלה. האם הכנסת החדשה תמהר לשנות את חוק היסוד ולבטל את המגבלה הזו?
הליך הרכבת הממשלה נכנס לישורת הסופית שלו ואחת הסוגיות המרכזיות שעולות על הפרק נוגעת לביטול ההגבלה על מספר השרים שהממשלה תכלול. כחלק מחוקי המשילות שעברו בכנסת לפני כשנה, תוקן חוק יסוד: הממשלה באופן שקובע כי ממשלה תִמנה, מלבד ראש הממשלה, לא יותר מ-18 שרים. התיקון הגביל גם את מספר סגני השרים ל-4 לכל היותר. עוד נקבע, כי המגבלה על מספר השרים לא תחול במקרים של ממשלה רחבה שזוכה לתמיכה של למעלה מ-70 חברי כנסת. מה הסיבות שעמדו מאחורי התיקון הזה? האם מגבלות על מספר השרים מקובלות בעולם הדמוקרטי? ומדוע יש לקוות כי הכּנסת החדשה תתעלה מעל שיקולים צרים ולא תבטל את המגבלה?
הוויכוח הציבורי על גודל הממשלה עולה מדי פעם על סדר היום, ותופס תאוצה בייחוד לאחר כהונה של ממשלה רחבה אשר הכילה מספר רב של שרים. שלוש ממשלות האחדות שכיהנו בין 1984 ל-1990 כללו מספר שיא של 26-25 שרים, עובדה שגררה כבר אז ביקורות ציבוריות בדבר בזבוז וחוסר יעילות. בעקבות כך, בחוק יסוד: הממשלה שנחקק בשנת 1992 (חוק "הבחירה הישירה") נכללה הגבלה על מספר השרים – 18 לכל היותר. אכן, כאשר בנימין נתניהו נבחר לראשונה כראש הממשלה בשנת 1996 הוא עמד במגבלה והרכיב ממשלה בת 18 שרים. שלוש שנים לאחר מכן, כאשר אהוד ברק נבחר לראש הממשלה, הוא נאלץ להרכיב קואליציה מרובת מפלגות ונתקל בקושי רב בגלל מגבלת 18 השרים. כדי להסיר את המכשול הזה הוא פעל לשנות את חוק היסוד ובהליך חקיקה מזורז אישרה הכנסת את הסרת המגבלה, דבר שאפשר לברק למנות 5 שרים נוספים. בין 1999 ל-2015 חזרו אפוא ראשי ממשלה ליהנות ממרחב תמרון גדול בהליך הקצאת תפקידי השרים. אין פלא, שכל הממשלות מאז 2001 היו גדולות באופן יחסי (תרשים 1). ממשלת נתניהו השנייה, שהושבעה בחודש מרץ 2009, הייתה הגדולה ביותר בהיסטוריה: היא מנתה 30 שרים ו-9 סגני שרים.
תרשים. מספר השרים בממשלות ישראל
* התרשים מציג את מספר השרים בממשלות שהורכבו לאחר בחירות. הערכים מבטאים את מספר השרים ביום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעיתים צורפו שרים ימים ספורים לאחר מועד השבעת הממשלה).
הסרת המגבלה על גודל הממשלה (1999) החזירה את הסוגייה לדיון ומספר ועדות ציבוריות שעסקו בנושאי ממשל נתנו עליה את דעתם. ועדת יצחקי הועדה הבין- משרדית לעניין ייעול המגזר הממשלתי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה אביגדור יצחקי. המליצה בדוח שהגישה בשלהי 2002 לחזור ולהגביל את מספר השרים ל-18 ואת מספר סגני השרים ל-4. המלצה זהה הופיעה בנוסח הצעת החוקה שגיבש המכון הישראלי לדמוקרטיה. שנים ספורות לאחר מכן המליצה ועדת מגידורועדת נשיא המדינה לבחינת מבנה הממשל בישראל בראשות פרופ' מנחם מגידור. להגביל הן את מספר בעלי התפקידים הן את מספר משרדי הממשלה. לאחרונה, פרסם הפורום לאסטרטגיית-על למדינת ישראל נייר עבודה בו המליץ להגביל את מספר משרדי הממשלה ל-15 לכל היותר.
הגבלת מספר השרים הייתה אחת מהנקודות העיקריות במצעהּ של מפלגת יש עתיד לבחירות 2013, והיא נכללה במסגרת ההסכם הקואליציוני בינה לבין הליכוד. כאמור, הכּנסת אישרה את התיקון כחלק מחוקי המשילות ונכון לרגע זה המגבלה חלה על הממשלה שעומדת לקום.
במהלך הדיונים הרבים בסוגייה הועלו נקודות שונות בעד ונגד הגבלת גודל הממשלה. טיעוני ה"בעד" כוללים מספר נימוקים:
- חיסכון בכספי ציבור – לריבוי משרות של שרים וסגני-שרים ולריבוי ושל משרדים ביצועיים יש עלויות תקציביות. למרות שאפשר להתווכח עד כמה הזעקה כנגד בזבוז כספים היא פופוליסטית, יש לה משקל לא מבוטל בתוך קשת הנימוקים של מצדדי המגבלה. שר האוצר לשעבר יאיר לפיד התבטא לאחרונה שהגבלת גודל הממשלה ל-18 שרים תביא לחיסכון כספי של כ-170 מיליון ₪ במהלך של קדנציה מלאה.
- יעילות וסדר – ממשלה רחבה פוגמת ביעילות הדיונים ותהליך קבלת ההחלטות. חבר הכנסת לשעבר אוריאל לין התבטא בזמנו שאחד הנימוקים למגבלה היה הרצון "שתהיה ממשלה יעילה, לא ממשלה שהדבֶּרֶת והנאומים שולטים בישיבותיה. ידענו שכשיש ממשלה של עשרים וארבעה שרים, אתה לא יכול למנוע את המצב של דיונים בלתי פוסקים..." (אוריאל לין, מתוך פרוטוקול ישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט, 1999). ממשלות מרובות שרים עלולות גם לערער את היציבות וההמשכיות ברשות המבצעת ובמינהל הציבורי, ערעור הנגרם כתוצאה מהקמת משרדים חדשים, משינויים מזדמנים בסמכויות המשרדים ומשינויים בחלוקת העבודה בין משרדים. ממשלה "רזה" תגביר את הסיכוי להתגבשות רשימה קבועה של משרדים ביצועיים ותיצור ודאות והמשכיות בעבודת הממשלה.
- הגבלת כושר המיקוח של השותפות הקואליציוניות – מספר קבוע של שרים עשוי לשמש סכר בפני לחצים קואליציוניים ויחזק את מעמדו של מרכיב הממשלה. זאת משום שהמעורבים במשא-ומתן ידעו מראש כי הוא לא יכול לחלק מספר בלתי מוגבל של תיקים. במצב כזה כושר המיקוח נחלש והמפתח המפלגתי לפיו נקבע מספר השרים לכל שותפה קואליציונית מוכתב במידה רבה מראש.
- "שיחרור" כוח אדם לעבודת הכנסת – נימוק נוסף נוגע להפרת שיווי המשקל בין עבודת הכנסת לממשלה שנגרם ממצב בו מכהנת ממשלה עם מספר רב של שרים וסגני שרים. כיוון שבשיטת הממשל שלנו מכהנים כמעט כל השרים (וכל סגני השרים) כחברי כנסת, ממשלות רחבות מקטינות באופן משמעותי את מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה החשובה של חקיקה ופיקוח על הרשות המבצעת. הדבר אקוטי במיוחד לעבודת הוועדות: היות וחברי ממשלה אינם חברים בוועדות הכּנסת, ממשלה רחבה גורמת לכך שכל חבר כנסת חייב לכהן במספר רב של ועדות במקביל, דבר שלא מאפשר לו להתמחות בתחום אחד ומביא לנוכחות דלילה בישיבות הוועדות. ההפרש בין הממשלה ה-32 (30 שרים ו-9 סגני שרים) לממשלה תיאורטית שתקום תחת מגבלות החוק הנוכחי (ראש הממשלה, 18 שרים ו-4 סגני שרים) משמעותו שעוד 16 ח"כים יהיו פנויים לעבודה הפרלמנטרית השוטפת. אמת, אפשר להשיג את אותו היעד גם באמצעים אחרים: הגדלת מספר חברי הכּנסת או אימוץ החוק הנורווגי, אבל אלה צעדים שההיתכנות שלהם כרגע קטנה בהרבה, והם לא יביאו לחיסכון כספי.
- ההיבט ההשוואתי – לבסוף, כפי שמשקפת הטבלה להלן, מספר של 19 שרים רחוק מלהיות מגבלה קיצונית ובלתי סבירה. למעשה, כאשר משווים את מספר השרים המכהנים בדמוקרטיות בעלות משטר דומה לישראל ובעלות סדר גודל דומה של מספר תושבים, אפשר להיווכח שברוב המדינות הממשלות כוללות מספר נמוך יותר של שרים.
טבלה - מספר השרים בממשלה: ישראל לעומת 13 דמוקרטיות
| אוכלוסייה (במיליונים, 2014) |
מספר סיעות בקואליציה |
מספר השרים (2014) |
|
| שוודיה | 9.7 | 2 | 25 |
| ישראל | 7.8 | 4 | 23 |
| דנמרק | 5.6 | 2 | 20 |
| ניו זילנד | 4.4 | 3 | 20 |
| נורווגיה | 5.1 | 2 | 18 |
| פינלנד | 5.3 | 5 | 17 |
| צ'כיה | 10.6 | 3 | 17 |
| אירלנד | 4.8 | 2 | 15 |
| אוסטריה | 8.2 | 2 | 14 |
| פורטוגל | 10.8 | 2 | 14 |
| סלובקיה | 5.4 | 1 | 14 |
| בלגיה | 10.4 | 4 | 14 |
| הונגריה | 9.9 | 2 | 11 |
| שוויץ | 8.1 | 4 | 7 |
* כל המדינות הן דמוקרטיות פרלמנטריות. מלבד אוסטריה, בלגיה ושווייץ אלו גם מדינות ללא מבנה פדרלי, בדומה לישראל.
לעומת טיעונים אלה, יש הסבורים כי מדובר במגבלה מיותרת וכי יש לבטלה, ממספר טעמים:
- קושי להשיג יחסיוּת בהרכב הממשלה – בשיטת הממשל הפרלמנטרית שֹר אינו רק אחראי (בדרך כלל) על משרד ביצועי אלא יש לו גם זכות הצבעה במליאת הממשלה בה מתקבלות החלטות חשובות. לפיכך, מספר השרים אמור לשקף את המשקל היחסי של כל שותפה בתוך הקואליציה השולטת. שותפה גדולה יותר תקבל מספר גדול יותר של תפקידי שר משותפה קטנה. כיוון שהממשלות בישראל הם ממשלות קואליציוניות וכוללות לעיתים קרובות סיעות רבות, קביעת מגבלה של מספר השרים עלולה להקשות על השגת שיקוף יחסי של השותפות השונות.
- הצרת מרחב הפעילות של מרכיב הממשלה – הרכבת הממשלה בישראל היא תהליך מורכב, בעיקר מאז שמפלגות השלטון נחלשו. המועמד שמרכיב את הממשלה – ראש הממשלה לעתיד – נתקל בדרישות רבות וצריך להגיע לעמק השווה עם מספר רב של שחקנים. הקצאת התפקידים בממשלה מהווה את אחד המשאבים המרכזיים של מרכיב הממשלה בבואו לשאת ולתת, וכל הגבלה על משאב זה עלולה לפגוע בגמישות הנחוצה לו במילוי תפקידו.
- רגולציה מיותרת – לבסוף, ניתן לטעון כי הגבלת גודל הממשלה היא הוראה מיותרת שלבטח לא צריך להיות מוסדרת ברמה של חוק יסוד. לראייה, דמוקרטיות מועטות בלבד מגבילות את גודל הממשלה ברמה החוקתית: מבין הדמוקרטיות המערביות רק באירלנד (15 שרים), בבלגיה (15) ובשווייץ (7) קיימת הגבלה דומה. זאת ועוד, הניסיון ההיסטורי כבר לימד אותנו שהגבלה כזו, ללא שריון ברוב מיוחס, "מזמינה" שיבטלו אותה וגורמת לזילות של כללי המשחק כפי שמוסדרים בחוק היסוד.
האם ראש הממשלה יוליך מהלך שיבטל את המגבלה על מספר השרים? יש לקוות שלא, משני טעמים. הטעם הראשון הוא ענייני: 19 חברי ממשלה הוא מספר סביר שמאזן בין הצורך בממשלה יעילה ובייצוב המבנה של המשרדים הביצועיים לבין הצורך להשיג יחסיוּת בהרכב השרים, נוכח ההרכב הרב-מפלגתי של הקואליציות בישראל. יש גם לזכור שאם תורכב קואליציה רחבה של 70 חברי כנסת ומעלה, מתיר החוק לפרוץ את המגבלה ולמנות מספר גדול יותר של שרים. בנוסף, כפי שראינו, במרבית הדמוקרטיות הדומות לישראל מספר חברי הממשלה נמוך אף יותר.
הטעם השני נוגע למסר שיצא מבית המחוקקים אם תחליט הכּנסת לבטל את המגבלה, כשנה בלבד לאחר שהצביעה בעדה ברוב גדול לאחר דיונים יסודיים וממושכים בנושא. ביטול המגבלה תשקף פוליטיקה הנובעת מאינטרסים צרים קצרי טווח ואשר מוּנעת מרצון להבטיח "שקט תמורת תיקים" ולתגמל מספר נבחרי ציבור ממפלגת השלטון. חמור מכך, שינויים תכופים בכללי המשחק, כפי שהם נקבעים בחוקי היסוד, מביאים לזילוּת של המסגרת החוקתית של מדינת ישראל. הדבר מבהיר, פעם נוספת, את הצורך המהותי בכינון חוקה שתיצור מסגרת ברורה של כללי משחק ותמנע את שינויים כלאחר יד.