משחקי הכסא: על קואליציות לאחר בחירות בישראל
רוב הקואליציות לאחר בחירות בישראל עד היום היו קואליציות עודפות, דהיינו שהיו שותפות בהן שותפות יותר מפלגות מהדרוש להבטחת רוב מזערי זוכה (61 חברי כנסת). מסתמן כי גם הקואליציה שעומדת לקום לאחר בחירות 2015 תהיה קואליציה עודפת, וכן שהיא תהיה קואליציה סגורה מבחינת הרצף האידיאולוגי. המאמר בוחן את הקואליציות שהוקמו בישראל אחרי בחירות לאור תיאוריות של קואליציות
בניגוד לתחושות שליוו את מערכת הבחירות לכנסת העשרים, תוצאות הבחירות הפיקו תוצאה חד משמעית באשר לזהות המועמד להרכיב את הממשלה: בנימין נתניהו. התוצאות גם סימנו מלכתחילה את המפלגות שהן בבחינת שותפות טבעיות לקואליציה בראשות נתניהו – מפלגות הימין (הבית היהודי, ישראל ביתנו) המפלגות הדתיות (ש"ס ויהדות התורה) ומפלגת "כולנו" בראשות משה כחלון, נצר לליכוד.
אילו היינו מנבאים את הרכבה של הממשלה ה- 34 שעתידה לקום על פי תיאוריות מסוימות של הרכבת קואליציות היינו משערים שתוקם קואליציה מזערית זוכה, כלומר זו שתבטיח לנתניהו רוב (61) ותצמצם את מספר המפלגות "החולקות בשלל". אלא שהקואליציות במערכת הפוליטית בישראל, בדרך כלל, אינן ניתנות לניבוי על ידי התאוריות המקובלות להרכבת קואליציות בשל הנטייה להקים קואליציות עודפות, דהיינו שבהן שותפות יותר מפלגות מהדרוש להבטחת רוב מזערי. המאמר בוחן את הקואליציות שהוקמו בישראל אחרי בחירות לאור תיאוריות של קואליציות.
מאז הקמת המוסדות הלאומיים בתקופת היישוב, ובמשך כל שנות קיומה של המדינה, השלטון היה תמיד מושתת על קואליציות. ב-1933 הסביר בן-גוריון כך את השקפתו על מהותה של קואליציה:
"אין פירושה של קואליציה ’מה טוב ומה נעים שבת אחים גם יחד‘, אלא פעולה ואחריות. התנאי הראשון של קואליציה – תכנית פעולה משותפת. קואליציה אינה מטרה אלא אמצעי. רק אם יש תכנית משותפת שכולם יכולים לשרתה באמונה, הרי זו קואליציה. ותנאי שני לקואליציה פורייה – הנהלה מוסמכת, חבר אנשים שאינם רק מייצגים את מפלגותיהם, אלא יש ביניהם גם כבוד ואמון הדדי ואפשרות פעולה משותפת. בלי שני אלה אין ערך של ממש לקואליציה. אין היא אלא אחיזת עיניים. ויותר משהיא מועילה היא מזיקה." (מצוטט אצל יעקבי, 1980: 71).
בישראל מעולם לא זכתה מפלגה ברוב מושבים בכנסת שיאפשר לה להקים ממשלה ללא יצירת קואליציות עם מפלגות אחרות. הגורם העיקרי לכך הוא שיטת הבחירות היחסיות. בחירות יחסיות אינן יוצרות, אך בהחלט מעודדות, מערכת רב-מפלגתית, ועובדה זו מגבירה את הסיכויים לכינונן של ממשלות קואליציוניות. ברוב הדמוקרטיות הפרלמנטריות מוקמות ממשלות קואליציוניות המבוססות על הסכמים בין שתי מפלגות או יותר.
הצורך בהרכבת קואליציה והמשא ומתן להרכבתה הם איפוא לב לבו של משטר דמוקרטי פרלמנטרי רב-מפלגתי. התהליך הקואליציוני מגשר בין העדפות הבוחרים כמו שבאו לידי ביטוי בתוצאות הבחירות ובין הרכב הממשלה. ההסכמים הקואליציוניים נועדו להבטיח תמיכת רוב פרלמנטרי בממשלה והם משקפים הסכמות, ויתורים ופשרות במישור האידיאולוגי (התוויית מדיניות הממשלה) וכן במישור התשואות המעשיות (חלוקת תפקידים בין השותפות בקואליציה).
עם זה התהליך הקואליציוני זוכה לביקורת רבה משום שלאמיתו של דבר לאזרחים אין כל יכולת להשפיע עליו, והוא נמצא בתחום פעולתם האוטונומי של המפלגות ושל הפוליטיקאים. יתרה מזאת, למשא והמתן הקואליציוני נקשרות גם כל האסוציאציות השליליות של "הפוליטיקה", שבאות לידי ביטוי במילה העממית "גועליציה": מיקח וממכר פוליטי, אינטרסים צרים, סחטנות ו"שוחד" פוליטי. המשא והמתן הקואליציוני הוא אפוא שעתה היפה של הפוליטיקה, שכן במהלכו נרקמות בריתות בין מפלגות, המושתתות על מדיניות עתידית למדינה, אבל עם זה הוא גם שעתה המביכה של הפוליטיקה, משום שבמהלכו מתחדדים אינטרסים צרים של מפלגות ושאיפות אישיות למשרות.
נהוג להבחין בין שלושה סוגים של קואליציות:
קואליציה עודפת (surplus/oversized coalition) מורכבת משתי מפלגות או יותר, שכוחן המשותף עולה על המספר הדרוש כדי להבטיח רוב בפרלמנט. בקואליציה עודפת פרישת אחת המפלגות לא תביא בהכרח לידי איבוד מעמדה של הממשלה כממשלת רוב. לכאורה קואליציה עודפת איננה בחירה רציונלית של השותפות, שכן פירוש הדבר "חלוקת שלל" בין מספר רב יותר של שותפים, שאחדים מהם "טרמפיסטים", כלומר הם מתוגמלים אך אינם חיוניים להשגת רוב לממשלה.
קואליציה מזערית זוכה (minimal winning coalition): קואליציה מזערית זוכה היא קואליציה שמורכבת משתי מפלגות או יותר שכוחן המשותף מבטיח רוב מינימלי בפרלמנט (מחצית המושבים בפרלמנט + מושבים אחדים). בקואליציה כזאת פרישת אחת השותפות משמעותה איבוד הרוב הפרלמנטרי. קואליציה מזערית זוכה עולה בקנה אחד עם תאוריות של בחירה רציונלית, ולפיהן השותפות בקואליציה שואפות למקסם את כוחן, כך ש"השלל" יחולק בין מספר מינימלי של שותפים. בישראל נהוג לכנות קואליציה מסוג זה "ממשלה צרה".
קואליציית מיעוט (minority coalition): קואליציה המורכבת משתי מפלגות לפחות שיחד אין להן רוב פרלמנטרי. קואליציית מיעוט יכולה לשרוד בתנאי שעומדת מולה אופוזיציה דו-קוטבית או מפוצלת, שאינה יכולה לחבור כדי להפילה או כדי לסכל את מדיניותה. גורם שעשוי לעודד את הקמתה של קואליצית מיעוט הוא היעדר דרישה חוקתית לאישור הרכב הממשלה על ידי הפרלמנט לאחר הבחירות. דרישה כזאת אינה קיימת במדינות סקנדינביה ובהולנד, ובהן אכן יש שיעור גבוה יחסית של ממשלות מיעוט.
בישראל, קובע חוק יסוד הממשלה (סעיף 13 ד.) כי "הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון" ולא מצוינת במפורש הדרישה לתמיכה של רוב חברי הכנסת (לפחות 61), אך דרישה זו השתרשה כמוסכמה במהלך השנים.
בישראל מעדיפים קואליציות עודפות
בישראל שכיחות קואליציות עודפות. מתוך 19 קואליציות שהוקמו מיד לאחר הבחירות, 16 היו עודפות ורק שלוש היו מינימליות זוכות (שתיים מתוכן נעשו במהלך כהונת הכנסת עודפות, ורק אחת נעשתה קואליציית מיעוט). מספר המפלגות החברות בקואליציה נע בין 3- 9 (ראו לוח 1).
לוח 1: קואליציות אחרי בחירות בישראל
| כנסת | הרכב | מספר חברי כנסת בקואליציה | סוג הקואליציה |
| 1 | מפא"י+מפלגות לוויין, ספרדים, פרוגרסיבים, חזית דתית | 73 | עודפת |
| 2 | מפא"י+מפלגות לוויין, פומ"ז, מזרחי, אגו"י, פאג"י | 65 | עודפת |
| 3 | מפא"י+מפלגות לוויין, מפד"ל, אחה"ע, מפ"ם, פרוג' | 80 | עודפת |
| 4 | מפא"י+מפלגות לוויין, מפ"ם, אחה"ע, פרוג', מפד"ל | 86 | עודפת |
| 5 | מפא"י+מפלגות לוויין, אחה"ע, מפד"ל, פאג"י | 68 | עודפת |
| 6 | מערך+מפלגות לוויין, מפד"ל, מפ"ם, ל"ע, פאג"י | 75 | עודפת |
| 7 | מערך+מפלגות לוויין, גח"ל, מפד"ל, ל"ע | 102 | עודפת |
| 8 | מערך+מפלגות לוויין, מפד"ל, ל"ע | 68 | עודפת |
| 9 | ליכוד, מפד"ל, אגו"י, משה דיין | 62 | זוכה מינימלית |
| 10 | ליכוד, מפד"ל, תמ"י, אגו"י | 61 | זוכה מינימלית |
| 11 | עבודה, ליכוד, מפד"ל, ש"ס, יחד, שינוי, מורשה, אגו"י, אומץ | 97 | עודפת |
| 12 | ליכוד, עבודה, ש"ס, מפד"ל, אגו"י | 95 | עודפת |
| 13 | עבודה, מרצ, ש"ס | 62 | זוכה מינימלית |
| 14 | ליכוד-גשר-צומת, ש"ס, מפד"ל, ישראל בעלייה, הדרך השלישית, יהדות התורה | 66 | עודפת |
| 15 | ישראל אחת, ש"ס, מפד"ל, מרצ, מרכז, ישראל בעלייה, יהדות התורה | 75 | עודפת |
| 16 | ליכוד, שינוי, איחוד לאומי, מפד"ל | 68 | עודפת |
| 17 | קדימה, העבודה–מימד, ש"ס, מפלגת גיל | 67 | עודפת |
| 18 | ליכוד, ישראל ביתנו, מפלגת העבודה, ש"ס, יהדות התורה, הבית היהודי | 74 | עודפת |
| 19 | ליכוד-ביתנו, יש עתיד, הבית היהודי, התנועה | 68 | עודפת |
הלוח כולל רק את הקואליציות שהוקמו מיד לאחר הבחירות. לפירוט של קואליציות נוספות ראו: גל-נור ובלאנדר, 2013,מ' 600 – 604.
גורמים אחדים בתרבות הפוליטית בישראל מעודדים הקמת קואליציה מסוג זה:
- מאז תקופת היישוב נהוגה בישראל מסורת של הכללה, ולפיה יש רצון להכליל בקואליציה כמה שיותר מפלגות כדי ליצור בסיס קונצנזואלי רחב. יוצאות דופן בהקשר זה הן מפלגות קיצוניות שיש נטייה שלא לצרפן לקואליציה וכן המפלגות הערביות.
- חשש מאי-יציבות הקואליציה ומסחטנות פוליטית, שכן קואליציה רחבה מבטיחה את יציבותה של הקואליציה גם אם אחת השותפות פורשת, ומונעת סחטנות של כלל השותפות, שכן אף לא אחת מהן חיונית להבטחת רוב לקואליציה. מאז שנות השמונים הוקמו ממשלות עודפות בעיקר כדי להתמודד עם אי-היציבות הפוליטית מתוך מטרה של השותפות המרכזיות להבטיח רוב יציב שלא יהיה תלוי בשותפה זו או אחרת.
- בישראל יש רב-ממדיות של צירים אידאולוגיים, ואלה מחייבים יצירת קואליציות מורכבות בהתאם לתחומים – ביטחון , דת ומדינה, חברה וכלכלה. הברית הקואליציונית עם כל אחת מהמפלגות נותנת מענה לתחומים השונים בהתאם לזהות ולאינטרסים השונים של המפלגות.
- קואליציה רחבה מסייעת ליציבות הקואליציה במצבים שבהם המשמעת התוך-מפלגתית רופפת, ותמיכתם של חברי המפלגות אינה מובטחת. קואליציה רחבה מבטיחה שלמרות אי ציות למשמעת סיעתית של חלק מחברי הכנסת הקואליציה עדיין תזכה ברוב פרלמנטרי.
- אם יש הסכמה בין השותפות הקואליציוניות בנוגע למדיניות מסוימת, בפרט כזו הדורשת קונסנזוס רחב, קל יותר לקדמה כאשר הקואליציה רחבה. בישראל בה עומדות בפני הממשלה הכרעות הרות גורל יש לכך חשיבות רבה. בישראל, בפרט, בתקופות חירום יש נטייה להקים קואליציות עודפות (ממשלת אחדות) על מנת להפגין אחדות לנוכח המצב.
ממשלות אחדות – מקרה פרטי של קואליציות עודפות
בישראל גם הוקמו בתקופות שונות קואליציות עודפות הקרויות קואליציות גדולות (grand coalitions) או בשמן המקובל בתרבות הפוליטית בישראל "ממשלות אחדות". במדינת ישראל הוקמו ממשלות אחדות בתגובה למצבי משבר ביטחוניים (ממשלת הליכוד הלאומי ב-1967) או כמוצא משוויון כוחות פוליטי (1984, 1988). ממשלת האחדות מ-1984 היא דוגמה לקואליציה עודפת, אשר עומדת בניגוד לכל תאוריה רציונלית של הקמת קואליציות, אך משקפת את מורכבות מערכת המפלגות הישראלית. כוחן המשותף של שתי המפלגות הגדולות (המערך והליכוד) היה 85 מושבים בכנסת, והן יכלו להסתפק זו בזו כדי להקים קואליציה עודפת, אבל בשל חששה של כל מפלגה מפרישה של האחרת ומהצורך ליצור קואליציה חלופית, צורפו לממשלה עוד סיעות, וכך הגיע מספר החברים בקואליציה ל 97 חבר כנסת, ומספר שרי הממשלה הֶאמיר ל-25. ממשלת האחדות הייתה סגורה גם מבחינת הרצף האידאולוגי, ורק מפלגות הקצה מימין ומשמאל לא נכללו בה.
ממשלה צרה – קואליציה מזערית זוכה
ממשלות שנשענות על קואליציה זוכה מינימלית (61 חברי כנסת או קצת למעלה מזה) אינן מקובלות בפוליטיקה הישראלית. בשל מסורת ההכללה ובשל אי-היציבות של הקואליציות, קואליציות זוכות מינימליות נחשבות "ממשלה צרה". רק שלוש קואליציות שהוקמו מיד לאחר הבחירות היו מינימליות זוכות. אחת מהן הייתה ממשלתו של בגין ב-1977, ואולם תקופה קצרה לאחר הבחירות הצטרפה אליה ד"ש והפכה את הקואליציה לקואליציה עודפת. ממשלת מיעוט שלא אחרי בחירות, אלא לאחר פרישת גולדה מאיר מראשות הממשלה, היתה ממשלת רבין, שבתחילת כהונתה ב-1974, היתה ממשלה צרה שזכתה לתמיכה של 61 חברי כנסת בלבד. גם הקואליציה המינימלית הזוכה, שהקים רבין ב 1992, שמנתה 62 חברי כנסת הפכה במהלך כהונתה לקואליציית מיעוט.
מיעוט של קואליציות מיעוט
בישראל קואליציית מיעוט היא חזון נדיר. לאחר בחירות לא הוקמה מעולם קואליציית מיעוט, בין השאר, משום שלפי חוק יסוד: הממשלה (סעיף 13 ד) עם הצגתה צריכה הממשלה לזכות באמון הכנסת, אם כי כאמור לפי לשון החוק לא בהכרח ברוב חבריה, אך בנוהג השתרש הצורך בתמיכה של לפחות 61 חברי כנסת. עם זאת, בעקבות כמה משברים פוליטיים כיהנו לתקופה קצרה כמה ממשלות מיעוט. ממשלת רבין ב 1993 הפכה לממשלת מיעוט לאחר פרישתה של ש"ס, כשנותרו בה רק מפלגת העבודה ומרצ. ממשלה זו שרדה ואף הביאה את הסכמי אוסלו לאישור הכנסת, משום שזכתה לתמיכה מבחוץ של המפלגות הערביות ומאוחר יותר של שלושה חברי סיעת יעוד שפרשו מצומת. ממשלת ברק שהוקמה ב- 1999 כקואליציה עודפת נהפכה במהלך כהונתה הקצרה לממשלת מיעוט אחרי שרוב השותפות בקואליציה פרשו ממנה, ותקופה מסוימת נשענה על שתי מפלגות, שלהן היו 32 חברי כנסת בלבד.
קיימות תאוריות של קואליציות שמשלבות גם את הממד האידאולוגי. לפי תאוריות אלה סביר יותר שמפלגות הקרובות זו לזו מבחינה אידאולוגית ישתפו פעולה במסגרת קואליציונית. כך, תאוריות אלה מנבאות שקואליציות ישאפו להיות "סגורות" או רציפות מהבחינה האידאולוגית.
אחד הגורמים שהופכים את הניבוי על פי הרצף האידאולוגי מורכב יותר הוא קיומם של ממדים אידאולוגיים אחדים (כלכלי, ביטחוני וחברתי) וקיומן של מפלגות שקשה למקמן על רצף כזה (בישראל למשל המפלגות הערביות או הדתיות).
כאשר בוחנים את הממד של רצף אידאולוגי, רוב הקואליציות בישראל היו "סגורות", כלומר המפלגות שהיו שותפות להן יצרו רצף אידאולוגי בלי לדלג על שום מפלגה. הקואליציה, שהוקמה אחרי בחירות 2009, הייתה יוצאת דופן מפני שלא הייתה בה רציפות אידאולוגית, שכן מפלגת המרכז קדימה לא הייתה שותפה בה, ואילו מפלגת העבודה, משמאל, כן הייתה שותפה. מאפיין נוסף של הקואליציות בישראל הוא שהן אינן כוללות בדרך כלל מפלגות קיצוניות , ועד היום לא השתתפו בהן המפלגות הערביות.
התיאור של הקואליציות שהוקמו עד היום בישראל מלמד שהן אינן "רציונליות" במובן זה שהמפלגות החברות בהן אינן שואפות לחלק את השלל בין מספר השותפים הקטן ביותר. נראה שבישראל הגורם הקובע את אופי הקואליציה הוא הרצון ליצור בסיס רחב ככל האפשר כדי להבטיח יציבות פוליטית ומידה רבה של הסכמיות, ולנטרל אפשרות של סחטנות מצד השותפות הקואליציוניות.
בזמן כתיבת שורות אלה עדיין לא הושלמה מלאכת הרכבת הקואליציה שלאחר בחירות 2015, אולם מסתמן שהקואליציה שתוקם תהיה עודפת וסגורה מבחינת רצף אידיאולוגי (ראו לוח 2 ותרשים 1) ובכך תעלה בקנה אחד עם המסורת הקואליציונית בישראל.
לוח 2: קואליציה צפויה לאחר בחירות 2015
| השותפות הפוטנציאליות בקואליציה |
מספר המנדטים של כל מפלגה |
| ליכוד | 30 |
| "כולנו" – כחלון | 10 |
| הבית היהודי | 8 |
| ישראל ביתנו | 6 |
| ש"ס | 7 |
| יהדות התורה | 6 |
| סך הכל שותפות קואליציוניות: 6 |
סך הכל מנדטים לקואליציה: 67 |
תרשים 1
הקואליציה על רצף אידיאולוגי
יש לזכור שהמשא ומתן הקואליציוני שלאחר בחירות 2015 מתקיים תחת המגבלות שנקבעו בחוק יסוד: הממשלה בנוגע לגודלה של הממשלה. בתיקון, שנכלל במה שמכונה "חוק המשילות", נקבע כי בממשלה יכהנו פרט לראש הממשלה עד 18 שרים ו- 4 סגני שרים. בהנחה שמגבלה זו לא תוסר, מרחב התמרון הקואליציוני של השותפות יצטמצם. יש לזכור כי מבחינה תיאורטית תוצאות הבחירות מרמזות על אפשרויות נוספות לכינון קואליציה – למשל "ממשלת אחדות" עם המחנה הציוני ומפלגות המרכז, או ברית ימין- מרכז ללא חרדים. כך שלא מן הנמנע שבמהלך כהונת הכנסת העשרים, בהתאם לנושאים שעל הפרק, יחולו שינויים בהרכב הקואליציוני.
בלאנדר, דנה (2013). "מחול השדים הקואליציוני – בתיאוריה ובישראל", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
בלאנדר, דנה (2009). "מי יֵשב ליד מי? על קואליציות תאורטיות ומעשיות", פרלמנט 61, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
גל-נור, יצחק ודנה בלאנדר (2013). המערכת הפוליטית בישראל. הוצאת עם עובד והמכון הישראלי לדמוקרטיה (פרק 12: קואליציות ממשלתיות).
יעקבי, גד (1980). הממשלה, הוצאת עם עובד.