דוח מבקר המדינה על פעילות הסיעות בכנסת העשרים והתנהלותן בבחירות לרשויות המקומיות- תובנות מרכזיות

מקבץ הדוחות שפורסמו לאחרונה על ידי מבקר המדינה בנוגע להתנהלות המועמדים בבחירות המקדימות במפלגות השונות על תפקיד היו"ר, התנהלות המועמדים לקראת הבחירות לכנסת ה-21 וה-22, התנהלותן השוטפת של המפלגות במהלך שנת 2018 והתנהלותן במהלך הבחירות המקומיות ב-2018, מציג כשלים מרכזיים במערכת מימון המפלגות בישראל. להלן יפורטו כמה כשלים בולטים - והצעות לשיפור המצב

Flash 90

מקבץ הדוחות שפורסמו לאחרונה על ידי מבקר המדינה בנוגע להתנהלות המועמדים בבחירות המקדימות במפלגות השונות על תפקיד היו"ר, התנהלות המועמדים לקראת הבחירות לכנסת ה-21 וה-22, התנהלותן השוטפת של המפלגות במהלך שנת 2018 והתנהלותן במהלך הבחירות המקומיות ב-2018, מציג כשלים מרכזיים במערכת מימון המפלגות בישראל. להלן יפורטו כמה כשלים בולטים - והצעות לשיפור המצב.

1. כמו תמיד, גם הפעם המבקר מתח ביקורת על שימוש המפלגות בכספי המימון השוטף כדי לכסות על גירעונות הבחירות: הן בשל הנזק שהדבר גורם ליכולתן להשקיע משאבים ולעסוק בפעילות מהותית שוטפת, כמו פעילות רעיונית ושמירה על קשר עם הציבור; והן משום שהדבר יוצר אי שוויון בבחירות מול מפלגות שאינן מכהנות בכנסת - שכן, רק המפלגות המכהנות בכנסת מקבלות מימון שוטף ויכולות לנצל אותו לצרכי הבחירות. אפשר להביא בתור דוגמה את ש"ס: באפריל 2015, לאחר סיום מערכת הבחירות לכנסת ה-20, נכנסה המפלגה לגירעון שוטף של כ-9.4 מיליון ש"ח. בסוף 2018, לאחר שקיבלה מימון שוטף במשך קרוב ל-3 שנים, המפלגה כבר הייתה בעודף שוטף של כ-4.2 מיליון ש"ח (לאחר גיוס סכום זניח מתרומות, ורווח שגרפה בהיקף של כ-2.8 מיליון ש"ח בבחירות המקומיות).

הצעדים הנדרשים לתיקון המצב: יש לאסור על מפלגות להשתמש בכספי המימון השוטף לצרכי בחירות, ו/או לחייב אותן לנצל שיעור משמעותי מכספי המימון השוטף למטרות שוטפות שיוגדרו בחוק, כמו פעילות רעיונית, הליכים פנים-מפלגתיים דמוקרטיים, הכשרת פעילים ופוליטיקאים ועוד.

2. המבקר אמנם לא התייחס לכך ישירות, אבל הדוח שוב ממחיש את האבסורד בכך שכל מפלגה המכהנת בכנסת מקבלת לא רק מימון שוטף בגובה 6% מיחידת מימון על כל חבר כנסת המכהן מטעמה, אלא גם "תוספת" חודשית בגובה 6% מיחידת מימון (ב-2018, תוספת זו עמדה על כ-82 אלף ש"ח) - כל זה על חשבון משלם המסים. בכנסת ה-20, בשנת 2018, כיהנו בכנסת 10 סיעות - אבל 16 מפלגות, שכל אחת מהן קיבלה כאמור תוספת בגובה של כ-82 אלף ש"ח בחודש. התוצאה היא שבכל חודש הוענק מימון בגובה 11,162,880 ש"ח; אם הכלל היה שונה, ותוספת המימון הייתה מוענקת לכל הסיעה פעם אחת, המימון החודשי לכל הסיעות ביחד היה יורד ל-10,670,400 ש"ח. מדובר בחיסכון של קרוב לחצי מיליון ש"ח בחודש, וכ-24 מיליון ש"ח במהלך כל כהונת הכנסת ה-20. אבל הנזק העקיף הוא הרבה יותר משמעותי: המצב הנוכחי מעודד מפלגות המתמודדות בבחירות במסגרת רשימה משותפת, ומכהנות בכנסת במסגרת סיעה משותפת, לא להתאחד - כדי שכל אחת מהן תקבל בנפרד את התוספת החודשית למימון השוטף. בכך הם מנוגדים לאינטרס הברור של המערכת הפוליטית בישראל - לעודד יצירת מפלגות גדולות וחזקות. האינטרס הזה נובע גם מכך שסיעות המורכבות מכמה מפלגות נוטות להתפצל, במהלך כהונת הכנסת, הרבה יותר מאשר סיעות המייצגות מפלגה אחת בלבד; זאת, משום שעל התפצלות של סיעה משותפות לפי מפלגות קיימות אין שום סנקציות, בניגוד להתפצלויות אחרות, שעל חלקן מוטלות סנקציות חמורות. הכנסת ה-23 היא דוגמה מובהקת לכך: זמן קצר לאחר הבחירות כבר הספיקו שלוש רשימות משותפות להתפצל: כחול לבן, ימינה והעבודה-גשר-מרצ.

הצעדים הנדרשים לתיקון המצב: לקבוע שתוספת המימון השוטף תינתן פעם אחת בלבד לכל הסיעה. אם מדובר בסיעה המורכבת מכמה מפלגות - התוספת תתחלק בין המפלגות (כלל דומה קיים בנוגע למימון בחירות).

3. המפלגות המכהנות בכנסת כמעט ולא מגייסות תרומות מהציבור. לפי דוח המבקר המפלגות היחידות שקיבלו תרומות בסך של מעל 100 אלף ש"ח הן הבית היהודי (כ-141 אלף), חד"ש (כ-233 אלף), יש עתיד (כ-190 אלף) והעבודה (כ-208 אלף). סך של כ-800 אלף ש"ח.
   בנוסף, גייסו המפלגות עוד כ-13.5 מיליון ש"ח מדמי חבר ומקורות נוספות, אבל למעשה הן היו תלויות באופן כמעט מוחלט במימון מטעם המדינה: כ-90% מסך הכנסותיהן הגיעו ממימון מפלגות, כ-134 מיליון מתוך 148 מיליון (החישוב לא כולל כספים שהועברו עבור תשלום ליועצים פרלמנטריים). תלותן של המפלגות בישראל במימון מטעם המדינה בולטת גם בהשוואה למדינות אחרות.
   העובדה שמפלגות בישראל לא מגייסות תרומות נובעת משילוב של מימון ציבורי נדיב ביותר למפלגות ומגבלות קשוחות ביותר על תרומות למפלגות (1,000 ש"ח בשנה רגילה, 2,300 ש"ח בשנת בחירות). בשני ההיבטים האלה ישראל קיצונית ביחס לעולם.
   הגבלות על תרומות, במיוחד על תרומות גבוהות, חשובה מאוד לצמצום קשרי הון-שלטון ותלות של פוליטיקאים ומפלגות בבעלי הון. עם זאת, לגיוס תרומות מהציבור יש גם חשיבות, משום שהדבר מחייב את המפלגות "לפנות" לציבור, לשמור על קשר עמו גם מחוץ לתקופת הבחירות, ולהגביר את ההיענות לדרישות הציבור.

הצעדים הנדרשים לתיקון המצב: יש לעודד מפלגות לעסוק בגיוס תרומות בסכומים נמוכים (למשל עד 1,000 ש"ח לשנה). שני מנגנונים אפשריים הם: א. לבסס את המימון השוטף שהמדינה מעניקה לציבור גם על "מימון תואם" (matching). אפשר להעניק מימון תואם דומה גם על הכנסות שמפלגות מקבלות מדמי חבר (עד לסכום מסוים). ב. להעניק לאזרחים ניכוי ממס על תרומות למפלגות, בדומה לתרומות למוסדות אחרים. כדי למנוע יצירת קשרי הון-שלטון בעייתיים, חשוב שכל ההטבות האלה יינתנו רק עבור תרומות בסכומים נמוכים.

4. תיקון מס' 24 לחוק המפלגות משנת 2018 קבע שפריימריז לרשימה לכנסת, המתקיימים במפלגה שיש לה לפחות 5,000 חברים ולפחות מחציתם רשאים לבחור בפריימריז המתקיימים בסמוך למועד הבחירות לכנסת, יוגדרו "בחירות מזכות". בבחירות מזכות, אסור למועמדים שהם נבחרי ציבור (שרים וחברי כנסת) לגייס תרומות עבור מסע הבחירות הפנים-מפלגתי, והם מקבלים את מלוא המימון מהמדינה (בגובה תקרת ההוצאות שלהם). מועמדים אחרים, לעומת זאת, יקבלו מימון מלא רק אם ייבחרו לכנסת. הם גם רשאים לקחת הלוואה מהמדינה, אך אם לא ייבחרו לכנסת – ייאלצו להחזיר אותה. זוהי כמובן פגיעה בשוויון בזכותם של מועמדים שאינם נבחרי ציבור להיבחר לרשימה: המנגנון הזה עלול להרתיע מועמדים חדשים מנטילת הלוואה, בפרט מי שאין בידיהם ממון רב, והדבר ייאלץ אותם להסתמך על גיוס תרומות. לא כך יקרה אצל מועמדים מכהנים, משום שאלה יקבלו אוטומטית את מלוא הסכום הדרוש להם למימון ההתמודדות.
   הפריימריז שנערכו במפלגות הליכוד, העבודה ומרצ לפני הבחירות לכנסת ה-21 הם הראשונים שנערכו לפי חוק זה. לפיכך קשה עדיין להסיק מסקנות לגבי הפגיעה של החוק במימוש הזכות של מועמדים חדשים להיבחר לכנסת. עם זאת, הנתונים מלמדים שבמפלגות העבודה ומרצ, 18 מועמדים שהיו נבחרי ציבור קיבלו מימון מלא – ולעומת זאת, אף לא מועמד חדש אחד נבחר מטעם מפלגות אלה לכנסת, ולכן גם אף לא מועמד חדש אחד קיבל את מלוא המימון מהמדינה (היו כמה מועמדים חדשים שקיבלו מימון חלקי). בליכוד קיבלו את המענק 29 מועמדים שהם נבחרי ציבור ו-6 מועמדים חדשים שנבחרו לכנסת.

הצעדים הנדרשים לתיקון המצב: יש לתקן את החוק כך שכל המתמודדים יהיו זכאים לתנאים שווים. אפשר להשיג זאת על ידי הקצאת סכום מסוים למפלגה המקיימת הליכים דמוקרטיים לבחירת מועמדים, שייקבע לפי מספר חברי הכנסת המכהנים בפועל, והיא תחלק אותו באופן שוויוני בין כל המתמודדים (ולפיכך סביר שתגביל את מספרם בהליך סינון מוקדם).

5. תיקון מס' 24 לחוק המפלגות לא חל על פריימריז ליו"ר מפלגה, ולכן בפריימריז כאלה עדיין מגויסות תרומות. שתי בעיות ספציפיות הנוגעות לכך עולות מהדוחות:
   א. חלק מהתרומות הם בסכומים גבוהים יחסית, של עשרות אלפי ש"ח, ולכן עלולות ליצור קשרי הון-שלטון פסולים ומחויבות של המועמדים לתורמים. הדבר נכון במיוחד לפריימריז שבהן משתתפים בעלי זכות בחירה רבים, שכן תקרת התרומות מושפעת ממספר בעלי זכות הבחירות. בפריימריז לתפקיד יו"ר הליכוד בין סער לנתניהו לפני הבחירות לכנסת ה-23, מגבלת התרומה מתורם בודד עמדה על כ-45 אלף ש"ח. ואכן, נתניהו קיבל 33 תרומות בסכום של למעלה מ-40 אלף ש"ח, וגדעון סער קיבל 27 תרומות כאלה. יתר על כן, חוק המפלגות קובע (בסעיף 28ו(ד) כי "תרומות של אדם ושל בני ביתו הסמוכים על שולחנו או של מי שתלויים בו מבחינה כלכלית יראו אותן כתרומה אחת". ואולם בדיקת שמות התורמים מעלה חשד כי יש מקרים שבהם כמה בני משפחה תרמו בנפרד לאותו מועמד בסכומים גבוהים (אף כי אין אפשרות לדעת אם תרומות כאלה עומדות במגבלה הקבועה בחוק), דבר המגביר כמובן את המחויבות של המועמד למשפחת התורמים.
   ב. רוב התרומות הגיעו מתורמים מחו"ל. כך למשל, רק כ-202 אלף ש"ח מתוך כ-1.8 מיליון ש"ח שגייס נתניהו, וכ-860 אלף ש"ח מתוך כ-2 מיליון ש"ח שגייס סער – הגיעו מתורמים מישראל. אכן, אין בחוק מגבלה על תרומות של אזרחים זרים למועמדים בפריימריז – וזאת בניגוד לאיסור הקיים על תרומות כאלה למפלגות. בעבר מתח המבקר ביקורת על כך שאזרחים זרים יכולים לתרום למועמדים בפריימריז משני טעמים. ראשית, מבחינה ערכית, המבקר זיהה בתרומה מחו"ל "אינטרס חשוד" שיש למנוע את השפעתו על הפוליטיקה הישראלית: "גיוס תרומות מחוץ לארץ משמעו קבלת תמיכה מגורמי חוץ אשר לא אחת הם נעדרי זיקה למדינת ישראל, אך מבקשים בזכות תרומתם להיות מעורבים בקביעת סדר היום הציבורי בישראל [...] אין להתיר השפעה אפשרית שכזו, שכן יש בה כדי לחתור תחת היסודות הדמוקרטיים של שיטת המשטר בישראל". שנית, מבחינה מעשית, המבקר הדגיש את הקושי לפקח על התרומות ולוודא שמדובר בתרומות חוקיות: "בחלק גדול מהמקרים אין [...] די נתונים על תורמים שהם תושבי חוץ, ואין [...] כלים מספקים לבחינת זהות התורמים כאשר עסקינן בתרומות שמקורן בחוץ לארץ. כתוצאה מכך קשה וכמעט בלתי אפשרי לוודא כי התרומות עומדות במגבלות [...] [הקבועות] בחוק בכל הנוגע למקורן".

הצעדים הנדרשים לתיקון המצב: יש לאסור על תרומות מגורמים לא ישראליים למועמדים בבחירות מקדימות, בדומה לאיסור הקיים על תרומה כזו למפלגות.

6. תקצוב בחירות מקומיות מול ארציות: יש הבדלים גדולים מאוד בין ההשלכות הכלכליות של הבחירות המקומיות על המפלגות הארציות השונות – יש מפלגות שהפסידו כספים רבים בבחירות האלה, ולעומת זאת מפלגות ששמרו על איזון כלכלי ואף הרוויחו. כך למשל, הליכוד הפסיד קרוב ל-16 מיליון ש"ח, ואגודת ישראל יותר מ-4 מיליון ש"ח. לעומת זאת, ש"ס ומרצ הרוויחו כ-3-2 מיליון ש"ח כל אחת.
   הפסדים כלכליים פוגעים ביכולתה של המפלגה להקצות משאבים לפעילויות אחרות, ובדרך כלל הדבר בא על חשבון פעולות שוטפות כמו פעילות רעיונית ושמירה על קשר עם הציבור; והם גם עלולים להרתיע מפלגות מהתמודדות עתידית בבחירות מקומיות, ובכך לפגוע פגיעה נוספת בקשר בין המפלגה לציבור ול"שטח".
   הכללים הנוגעים להתנהלות הכלכלית של מפלגות ארציות בבחירות מקומיות מורכבים. באופן כללי, רשימת מועמדים ברשות מקומית יכולה להתמודד באופן עצמאי, ויכולה להיות גם "סיעת בת" או "רשימת בת", המתמודדת בבחירות המקומיות מטעם אחת מהמפלגות המכהנות בכנסת – ואז מפלגה זו תכונה "סיעת אם" (אפשר גם שרשימה מקומית תהיה רשימה משותפת, שתתמודד מטעם יותר מסיעת אם אחת). במקרה כזה, כל המימון מטעם המדינה מועבר ישירות לסיעת האם. הרשימות זוכות למימון לפי הישגיהן בבחירות – כלומר, גובה המימון נקבע רק בדיעבד, לאחר הבחירות. כל רשימה שמתמודדת בבחירות מקומיות, ולפי תוצאות הבחירות זכתה לייצוג של לפחות חבר מועצה אחד, זכאית למימון ציבורי. גובה המימון נקבע לפי מספר הנציגים שבהם זכתה הרשימה בבחירות, ומושפע גם ממספר בעלי זכות הבחירה ביישוב וממספר חברי המועצה. ככלל, ברשויות גדולות יותר – המימון שרשימה מקבלת עבור כל מועמד שנבחר למועצה גדול יותר. לדוגמה, בירושלים כל חבר מועצה "זיכה" את הרשימה בכ-1.7 מיליון ש"ח, אבל בכוכב יאיר – בכ-42,000 ש"ח בלבד. רשימות מקבלות מימון נוסף עבור מועמד מטעמן לתפקיד ראש הרשות (אם המועמד זכה בלפחות 25% מהקולות), ועבור ייצוג נשים (רשימה שלפחות שליש מחברי המועצה שנבחרו מטעמה – ועדיין מכהנים במועצה עם הגשת דוח מבקר המדינה על הבחירות – הם נשים, תזכה לתוספת בשיעור של 15% מסכום מימון הבחירות שהיא זכאית לו לפי החוק).
   כיוון שהמימון ניתן למפלגות רק לאחר הבחירות, בהסתמך על תוצאותיהן, על המפלגות מוטל לתכנן תקציבי בחירות אחראיים ומאוזנים. ברור שהן לא יכולות לחזות את תוצאות הבחירות ברשויות השונות ולכן את המימון המדויק שהן יקבלו מהמדינה, אבל הנתונים מלמדים שבהחלט אפשר להתנהל בצורה מאוזנת וחכמה בבחירות: 5 מפלגות סיימו את הבחירות המקומיות בעודף כספי, ו-10 - בהפסד. יתר על כן, באופן כללי נראה שהמפלגות התנהלו נכון יותר בבחירות 2018 לעומת בחירות 2013: מספר המפלגות שסיימו את מערכת הבחירות בעודף גדל מ-1 ל-5, והגירעון השוטף של כל המפלגות קטן מכ-37 מיליון ש"ח לכ-22 מיליון ש"ח (ורובו נגרם בשל הגירעון הגבוה של הליכוד – כ-15 מיליון ש"ח). בהקשר זה יש לציין שהשיפור הושפע גם מהגדלת המימון מטעם המדינה למפלגות (לקראת בחירות 2018 גדלה יחידת המימון, שעל פיה מחושב המימון, ובבחירות אלה ניתנו לראשונה תוספות למימון בגין ייצוג נשים ומועמד לראש הרשות). חשוב לציין שלא נמצא קשר בין מספר הרשויות שבהן התמודדו רשימות מטעם המפלגה לבין הגירעון או העודף שלה בבחירות. למשל, לעבודה היו 50 סיעות בת ולש"ס 68, ושתיהן סיימו את הבחירות בעודף; לליכוד היו 98 סיעות בת ולדגל התורה היו 27, ושתיהן סיימו בגירעון.

הצעדים הנדרשים לתיקון המצב: יש מקום לרפורמה המסדירה את כללי המימון בבחירות מקומיות, לרבות של מפלגות ארציות המציגות רשימות מקומיות מטעמן. לצד זה, הנתונים מלמדים שגם בתנאים הקיימים, מפלגות ארציות יכולות לתכנן באופן מאוזן וחכם את תקציבן לבחירות המקומיות, כך שהן גם יציבו רשימות רבות מטעמן וגם יסיימו את מערכת הבחירות באיזון כספי ואפילו ברווח.