מהי נבצרות ומהי נבצרות ראש ממשלה?

מתי רשאי היועץ המשפטי לממשלה להכריז על נבצרות ראש הממשלה? מתי נבצרות זמנית הופכת לקבועה ומה נקבע בעבר בשאלת נבצרותו של בנימין נתניהו?

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

נבצרות נתניהו: חוק הנבצרות נועד להיטיב עם נתניהו ותו לא | חוות דעת >>

מהי נבצרות?

המונח "נבצרות" מתייחס למצב שבו נושא משרה שלטונית לא מסוגל למלא את תפקידו. הנבצרות יכולה להיות זמנית או קבועה ולנבוע מסיבות שונות. היא יכולה להיות "רפואית" ואף "משפטית". חוק היסוד אינו מונה את המצבים היכולים להביא לידי נבצרות.

סעיף 16 (ב) לחוק יסוד הממשלה, קובע: "נבצר מראש הממשלה זמנית למלא את תפקידו, ימלא את מקומו ממלא מקום ראש הממשלה; חלפו 100 ימים רצופים שבהם כיהן ממלא מקום ראש הממשלה במקום ראש הממשלה והוא לא חזר למלא את תפקידו, יראוהו כמי שנבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו".

לא רק לראש ממשלה

ישנם מצבים של "נבצרות" גם לבעלי תפקידים אחרים, כגון נשיא המדינה ויו"ר הכנסת – ושם נהוגים הן סדרים אחרים. באשר לנשיא, קיימת אפשרות שהוא יודיע לכנסת שנבצר ממנו לקיים את תפקידו. הנשיא קצב השתמש בסמכות זו שלוש פעמים: הוא ביקש להכריז על נבצרות ליום אחד ביום טקס המינוי של נשיאת בית המשפט העליון בספטמבר 2006 וכן בשנת 2007, לאחר שהחליט היועץ המשפטי לממשלה כי התגבשה עילה להגיש כתב אישום כנגדו. לאחר שהכנסת אישרה את בקשתו, עברו סמכויותיו לידי יו"ר הכנסת אך עדיין לא ניתן היה להגיש נגדו כתב אישום. הכנסת אישרה לאחר שלושה חודשים את הארכת הנבצרות, עד שסיים את כהונתו המתוכננת כנשיא, מבלי שהתפטר, לאחר חמישה חודשים וחצי שבהם היה בנבצרות. בית המשפט דחה עתירה כנגד בקשת הנבצרות הראשונה תוך שהוא קובע בפירוש כי אין מדובר אך ורק בנבצרות מטעמי בריאותבג"ץ 7466/06 מרזל נ' נשיא המדינה משה קצב (2006)..

כמו כן, הכנסת ברוב חבריה, לאחר קביעה ברוב של שני שליש מחברי ועדת הכנסת, מוסמכת להכריז על נבצרותו של נשיא המדינה מסיבות רפואיות, על יסוד חוות דעת רפואית.

בנוגע ליו"ר הכנסת, חוק יסוד: הכנסת קובע שיו"ר הכנסת רשאי להכריז על נבצרותו באישור ועדת הכנסת.

מהן העילות להכרזה על נבצרות זמנית?

כאמור, חוק היסוד לא מפרט מה יוצר את מצב הנבצרות או מהן העילות לכך. כמעט מובן מאליו שמצב בריאותי המונע מראש הממשלה לתפקד (כפי שהיה בעניינו של אריאל שרון) הוא מצב קלאסי של נבצרות. אלא שיכולים להיות מקרים נוספים, שאינם רפואיים, השוללים באופן מעשי את אפשרות תפקודו של ראש הממשלה. חוק יסוד: הממשלה המתוקן, בהקשר לממשלת החליפים, מפנים את הנקודה הזו, שכן הוא קובע מה קורה כאשר הנבצרות היא מסיבות רפואיות בלבד. משמע, התיקון מקבל את העמדה כי ישנן נסיבות של נבצרות שאינן רפואיות.

כך קבע גם בית המשפט בעבר, בעתירה שנועדה לחייב את היועמ"ש להכריז על נבצרותו של אהוד אולמרט בזמן שנחקר. בית המשפט דחה את העתירה, אך עם זאת, קבע כךבג"ץ 6231/08 יצחק נ' ראש הממשלה (2008):

"אם יתברר בהמשך שהתנהלותו של ראש הממשלה אינה מאפשרת את עריכתן של החקירות הפליליות באופן ראוי, אפשר שיהא מקום להכרזה של היועץ המשפטי לממשלה בדבר נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה".

משמע, שבית המשפט מניח שמקרים של חקירה פלילית עשויים להצדיק, במקרים נדירים ויוצאי דופן, הכרזה על נבצרות; אם התנהלות ראש הממשלה פוגעת באפשרות לערוך חקירה ראויה.

מכאן, שקיימת אפשרות לטעון כי בזמן שהמשפט מתנהל, ובמצב בו התנהלות ראש הממשלה כוללת תקיפה שיטתית של רשויות התביעה ושימוש באמצעים שלטוניים בכדי לסכל את המשפט נגדו – כי יהיה מקום להכרזה על נבצרות מאותם הטעמים שנזכרו בפסיקת בג״ץ.

בשנת 2021 דחה בית המשפט עתירה שביקשה לקבוע כי בית המשפט יורה ליועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט להורות על נבצרותו של נתניהו. גם עמדת היועמ"ש מנדלבליט, אף שטען ש"לא ניתן לשלול כי בנסיבות חריגות תקום עילת נבצרות תפקודית הנובעת מכך שראש הממשלה נאשם בפלילים", היתה שיש לדחות את העתירה. בית המשפט מציין בהקשר זה גם שראש הממשלה מחויב להסדר ניגוד העניינים שנקבע, "כתנאי אשר נועד להפיג את החשש הנובע מהמצב החריג שבו מתנהל הליך פלילי נגד ראש ממשלה מכהןבג"ץ 2268/21 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה (2021)".

מי קובע את התקיימות העילה של נבצרות זמנית?

חוק היסוד לא מגדיר מיהו זה שקובע האם מתקיים מצב של נבצרות. בחלק מפסקי הדין שעסקו בשאלה זו לא נקבע חד-משמעית כי היועץ המשפטי לממשלה הוא שקובע מצב של נבצרות, אך זו היתה ההנחה בפסקי הדין. בעתירה שעסקה בנבצרותו של אולמרט שנזכרה לעיל נקבע כי "מניחים אנו, מבלי להכריע בדבר, כי בנסיבות המתאימות מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להכריז על נבצרות זמנית של ראש הממשלה". בעתירה משנת 2021, שעסקה בנבצרותו של ראש הממשלה נתניהו שנזכרה לעיל אף היא, נקבע כי "לא קמה עילה להתערב בקביעת היועץ המשפטי לממשלה כי בשלב זה לא התבססה עילה שבגינה נבצר מהמשיב למלא את תפקידו", מבלי שבית המשפט מערער על בסמכותו של היועץ לעשות זאת. עם זאת, באמרת אגב בעתירה שעסקה בניגוד העניינים של ראש הממשלה נתניהובג"ץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון נ' היועמ"ש (2021) אמר זאת השופט מלצר במפורש "הכרזה כזו על נבצרות ... מסורה בלעדית בידי היועמ"ש".

כך גם נעשה בפועל במקרה של אריאל שרון. בעתירה שעסקה בקביעת הנבצרות הקבועה שלו נאמר "חוק היסוד לא קבע את המנגנון שעל פיו נקבע האם נבצר מראש הממשלה דרך קבע למלא את תפקידו. לפיכך, יש להניח כי הסמכות לכך מצויה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה.בג"ץ 369/06 יוסי פוקס נ' היועמ"ש (2006)". עם זאת, קביעה זו בפסקי הדין אינה נקייה מביקורת. יש הטוענים שאם המדובר במצב של נבצרות רפואית, לא ברור מדוע יהא זה היועץ המשפטי שיקבע זאת.

כמו כל החלטה של רשות מנהלית, ניתן לעתור לבג"ץ כנגד החלטה של היועץ להכריז על נבצרות או לא להכריז עליה.

מה התוצאות של נבצרות זמנית ומתי היא הופכת לקבועה?

ככתוב בחוק היסוד, כאשר נבצר מראש הממשלה לכהן, ממלא מקום ראש הממשלה ממלא את תפקידו. כאשר אין ממלא מקום, הממשלה תקבע שר אחר, שהוא חבר כנסת, שימלא את מקומו (סעיף 16(ג) לחוק). אם הנבצרות נמשכת מעל 100 ימים רואים את הממשלה כאילו התפטרה (סעיף 20 (ב) לחוק).

האם נבצרות קבועה משמעה בחירות?

לא בהכרח. כאשר ממשלה מתפטרת (כאמור אם הנבצרות נמשכת מעל 100 ימים רואים את הממשלה ככזו שהתפטרה), נכנס לתוקף סעיף 30(ב) לחוק יסוד: הממשלה, ואז הנשיא פותח בהליכים להרכבת ממשלה חדשה לפי סעיפים 11-7 לחוק יסוד הממשלה: התייעצויות של הסיעות אצל הנשיא והטלת הרכבת הממשלה על חבר הכנסת שהסכים לכך, בדומה למצב שישנו לאחר בחירות. רק אם לא הוקמה ממשלה לאחר כל השלבים, יתקיימו בחירות תוך 90 יום. בכל זמן זה, ועד שתוקם ממשלה חדשה, הממשלה הקודמת (ובראשה ממלא מקום ראש הממשלה) תמשיך לכהן כממשלת מעבר.