מקצועי ועצמאי- המלצות להליך מינוי הממונה על התקציבים

על אף ההצדקה לשמור על מעמדה של הממשלה בהליכי המינוי של הממונה על התקציבים באוצר, יש להבטיח כי הליך המינוי לתפקיד יבטיח בחירה של גורמים מקצועיים, בעלי יכולות וכישורים גבוהים במיוחד, בין היתר באמצעות ועדת איתור בלתי תלויה והקשחת תנאי הסף

Flash 90

בעקבות התפטרותו של הממונה על התקציבים במשרד האוצר, שאול מרידור, צפוי להתחיל בקרוב הליך לאיתור ומינוי מחליף למשרה זו. ברצוננו להתייחס להליך זה.

חשיבותו של מינוי בעל תפקיד מקצועי ועצמאי
מנקודת מבט דמוקרטית, שירות מדינה עצמאי ומקצועי הוא חלק בלתי נפרד ממערכת האיזונים והבלמים של הדמוקרטיה הישראלית. לצד מימוש רצונות הדרג הנבחר, תפקידו להקפיד שמימוש רצונות אלה ייעשה במסגרת החוק ולטובת האינטרס הציבורי כפי שהוא מתגלם בחוק ובעקרונות החוקתיים של מדינת ישראל. בהקשר זה, יש חשיבות רבה כי עובד שירות המדינה ישקף לדרג הנבחר כיצד החלטות שונות ישפיעו, לפי מיטב שיפוטו המקצועי, על קידום האינטרס הציבורי. יצוין שמנגנונים שונים לפיקוח ולהגבלת כוחה של הממשלה אשר קיימים בדמוקרטיות אחרות (כגון מבנה מדינתי פדרלי ושני בתים של הפרלמנט) לא קיימים בישראל, ולכן חשוב במיוחד לשמור בה על עצמאות השירות הציבורי.

בנוסף, ומנקודת המבט של אפקטיביות הממשל, האינטרס הציבורי דורש כי נושאי משרה בשירות הציבורי, בוודאי נושאי משרה בכירים, ימונו על בסיס שיקולים מקצועיים אשר יאפשרו להם לסייע לדרג הנבחר לקדם בצורה יעילה את האינטרס הציבורי. מחקרים אמפיריים מצאו קשר מובהק בין מינויים הנעשים על בסיס מקצועי (ולא פוליטי) ובין אפקטיביות גבוהה של השירות הציבורי.מומי דהן, אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה, מחקר מדיניות 114, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016 ,עמ' 44.

יש חשיבות מיוחדת לשמור על עצמאותו ומקצועיותו של הממונה על אגף התקציבים. זאת, מבלי לגרוע מחובתו למלא הנחיות חוקיות של הדרג הנבחר, שר האוצר וממשלת ישראל. לממונה, ולאגף התקציבים בכלל, תפקיד מכריע בתכנון וניהול המדיניות הכלכלית – בין השאר בהכנת תקציב המדינה, העברת כספים לפי סעיפי התקציב ושימוש ברזרבות, הניהול השוטף של התקציב, ליווי משרדי הממשלה והגופים המתוקצבים, עמידה ביעדי המדיניות הפיסקאלית, הובלת רפורמות כלכליות ומבניות במשק והתייחסות למשמעות התקציבית של הצעות חוק שונות. עצמאות הממונה על התקציבים היא בעלת משמעות חשובה במיוחד לנוכח הסיכונים לפגיעה בכלכלת ישראל ולשיבוש המינהל התקין, שעלולים להיגרם כתוצאה מהתנהלות תקציבית לא-אחראית או לא חוקית. מגבלת המשאבים האינהרנטית ומורכבות ניהולו של תקציב המדינה מציבים את הממונה על התקציבים בצמתים המנתבים אליהם מכלול של צרכים מגוונים ומשמעותיים לחיי האזרחים במדינה, וכן דרישות ולחצים אשר יש צורך לבררם, לבחנם, ולהציע את האיזונים המתאימים ביניהם.

הממונה על התקציבים נדרש, במטרה למלא את תפקידו באופן הולם, להציע לקובעי המדיניות דרכים וחלופות להגשמת מדיניותם, תוך שהוא שומר על עמידה ביעדי הגרעון, מונע את פריצת מגבלות התקציב ודואג לקדם את כלכלת ישראל. הממונה על התקציבים נדרש לעמוד על דעתו המקצועית מול הדרג הנבחר הקובע את המדיניות כמו גם מול גורמים רבי-עוצמה – פוליטיקאים, קבוצות אינטרס ועוד – והדבר דורש רמה גבוהה במיוחד של מקצועיות ועצמאיות. לא כל שכן כך בתקופות משבריות כמו העת הנוכחית, שעה שבה משבר בריאותי וכלכלי חסר תקדים מציב צרכים יוצאי דופן בפני הקופה הציבורית, ובעת שהמשבר הפוליטי בו שקועה מדינת ישראל מונע את אישורו הסדור וניהולו התקין של תקציב מדינה זה קרוב לשנתיים. בעת הזו, כאשר ההליכים הסדורים לגיבוש תקציב המדינה ואישורו והפיקוח הפרלמנטרי עליו אינם מתפקדים כסדרם ומצויים בשחיקה, חשיבות ההגנה על עצמאות ומקצועיות שומרי-הסף הכלכליים גדולה אף יותר. היא גם חיונית להבטחת אמון הציבור במדיניות הכלכלית.

מסיבות אלה, ועדות שפעלו בשנים האחרונות המליצו לחזק את עצמאות ומקצועיות הדרג הבכיר בשירות הציבורי בכלל,דוח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, 2013. ואת עצמאותם המקצועית של ראשי האגפים במשרד האוצר, לרבות הממונה על התקציבים, בפרט. במיוחד יש להזכיר את הוועדה לבחינת סמכויות הנהלת משרד האוצר, בראשות יוסי קוצ'יק, שהגדירה את "עיגון העצמאות המקצועית של אגפי משרד האוצר ושריונה" כיעד מרכזי.הוועדה לבחינת הסמכויות של הנהלת משרד האוצר ("ועדת קוצ'יק"), 2017, עמ' 14.

הליך המינוי לתפקיד הממונה על התקציבים – המצב הקיים
הממונה על התקציבים הוא חלק משורת משרות בכירות הפטורות מחובת מכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959. הליך מינויו אף אינו מתבצע באמצעות ועדה לאיתור מועמדים. רשימת המשרות הפטורות ממכרז נקבעת בהתאם להמלצתה של ועדת שירות המדינה בראשות נציבות שירות המדינה. המינוי למשרת הממונה על התקציבים טעון החלטת ממשלה, בהתאם להוראות סעיף 23 לחוק האמור. במצב הקיים הליך המינוי מתבצע כך: שר האוצר נוקב בשם המועמד שהוא מעוניין למנות לתפקיד. המועמד נדרש לעמוד בתנאי סף, הקבועים על פי החלטת ועדת השירות, שיפורטו בהמשך. ההצעה למינוי נבחנת על ידי הגורמים המוסמכים לכך, במטרה לוודא שאין מניעה מבחינה משפטית, טוהר מידות או התאמה. ההיבט המשפטי נבחן בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה במטרה לוודא שאין עילה לפסילת המינוי או אם יש צורך בקביעת הסדר למניעת ניגוד עניינים. בשלב הבא, ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה בוחנת את כישורי המועמד והתאמתו לתפקיד, וכן סוגיות הנוגעות להיבטי משמעת וטוהר המידות. בוועדה זו יושבים שלושה חברים: יושב הראש הוא נציב שירות המדינה, ואליו מצטרפים שני נציגי ציבור (שממונים מתוך רשימה של 8 נציגי ציבור שממנה ראש הממשלה לבדיקת כלל המשרות שהוועדה צריכה לבדוק). כאמור בהנחיות נציב שירות המדינה, תפקידה של הוועדה הוא "להבטיח את טוהר המינוי המוצע", כדי שהמינויים לתפקידים אלה ייעשו "על-פי אמות מידה שקופות ומשיקולים עניינים בהתחשב בכישוריו של המועמד והתאמתו לתפקיד, ולא יונחו ממניעים של זיקה פוליטית או שיקולים בלתי ענייניים אחרים".הנחיות נציב שירות המדינה, מס' 1.3, נוהל עבודת ועדת המינויים, ס' 5(א). לאחר קבלת מידע, בדיקות וראיונות, הוועדה ממליצה אם המועמד מתאים לתפקיד או לא. רק לאחר בחינות אלה, נדרשת הממשלה לשאלת אישור המינוי. מבחינה פורמאלית הממשלה לא חייבת לקבל את המלצת הוועדה, אבל עליה לייחס להמלצה משקל רב ביותר ולסטות ממנה רק אם נמצאו לכך טעמים מיוחדים.שם, סעיף 9ב; בג"ץ 99/5657 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל (פורסם בנבו, 24.11.2009).

המלצותינו לשינויים בהליך המינוי של הממונה על התקציבים
כיום, הליך מינוי הממונה על התקציבים אינו מצוי ב"רף גבוה" בכל הנוגע לעצמאות המינוי, שכן אינו מתבצע באמצעות מכרז תחרותי או באמצעות ועדת איתור בלתי תלויה.כמשמעות מונח זה בדין וחשבון הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו בראשות מאיר שמגר (1998).

לאור המקצועיות העצומה הנדרשת מן הממונה על התקציבים, בשילוב עם יכולת ניהולית גבוהה במיוחד, יש להבטיח כי הליך המינוי לתפקיד יבטיח בחירה של גורמים מקצועיים, בעלי יכולות וכישורים גבוהים במיוחד. במצב הדברים הקיים יש מקום להסיר כל חשש כי הגורם המכריע להמלצת שר האוצר, המניעה את התהליך, לא יהיה הרף המקצועי הגבוה שנדרש אלא חלילה הסכמתו המוקדמת של המועמד לגישה שלפיה אין זה מתפקידו להציג בפני קובעי המדיניות את עמדתו המקצועית ואף לאתגרם.

עמדתנו היא כי אף שמוצדק לשמור על מעמדה של הממשלה בהליכי המינוי של הממונה על התקציבים ושל משרות דומות, יש לחזק את הרכיבים המקצועיים בהליכים אלה. בעת הנוכחית, כשהליך המינוי החל או יתחיל בקרוב, איננו מציעים לתקן באופן פורמאלי את הליכי המינוי הקבועים. ואולם, לאור החשיבות היתרה שבמינוי נושא משרה שיתאים באופן מרבי לתפקיד ויפעל מתוך עצמאות מקצועית, אנו קוראים לשר האוצר ולממשלה לבצע כמה שינויים וולונטריים בהליך המינוי, שינויים שאינם מתחייבים במצב הקיים לפי דין. שינויים אלה יוכלו לבסס את אמון הציבור במינוי החדש.

להלן שתי הצעות – אנו מציעים לאמץ את שתיהן, אך אפשר גם לאמץ כל אחת מהן בנפרד:

1. "הקשחת" תנאי הסף לתפקיד – בהתאם לתנאי הסף הנוכחיים, הממונה על התקציבים נדרש להיות בעל תואר ראשון בתחומי כלכלה, משפט, מדיניות ציבורית או תחומים רלוונטיים אחרים, וכן בעל ניסיון של אחד מאלה – 10 שנים בניהול תקציב מסחרי או כלכלי, מתוכן 5 שנים בתפקיד ניהולי בכיר; או 10 שנות ניסיון בתפקיד ניהולי בכיר, מתוכן 5 שנים בניהול תקציב מסחרי או כלכלי (לבעלי תואר שני נדרשת שנת ניסיון אחת פחות). אנו סבורים שלכל הפחות, יש לאמץ את המלצות ועדת קוצ'יק, ולקבוע תנאי סף גבוהים יותר, בשלושה היבטים:

• השכלה – תואר ראשון בכלכלה עם עדיפות לבעל הבנה עמוקה במדיניות מאקרו-כלכלית;
• ניסיון מקצועי – יתקיימו שני אלה: 10 שנות ניסיון במשרה כלכלית, מתוכן 3 שנים לפחות במגזר הציבורי; 6 שנות ניסיון בתפקיד ניהולי בכיר בשירות הציבורי או הפרטי בתאגיד בעל היקף עסקים או פעילות משמעותיים;
• יתווסף תנאי של היעדר זיקה פוליטית לשר משרי הממשלה.

2. שימוש בוועדת איתור בלתי תלויה – אפשרות נוספת היא לשלב בהליך הקיים ועדת איתור מועמדים לתפקיד, אשר תגיש את המלצותיה לשר האוצר. בהנחה שחברי ועדת האיתור פועלים באופן בלתי תלוי ומשיקולים ענייניים, איתור מועמדים וסינונם באמצעות ועדת איתור צפוי לשפר את הליך המינוי ולהפכו למקצועי יותר, מבלי לוותר על כך שהמינוי ייעשה כמו היום על ידי השר והממשלה (ובכפוף לאישור ועדת המינויים הנדרשת לפי דין ובכפוף לבחינה בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה). נוסף על ועדות איתור שפועלות מכוח החלטות ממשלה וחוקים, קיים נוהג של הקמת ועדות איתור "וולונטריות", שמוקמות אף על פי שאין חובה להקימן.

אנו ממליצים על ההרכב הבא לוועדת האיתור: (א) יושב/ת ראש הוועדה לאיתור מועמדים ימונה/תמונה על ידי שר האוצר באישור היועץ המשפטי לממשלה; (ב) המנהלת הכללית של משרד האוצר או נציג/ה מטעמה; (ג) נציב שירות המדינה או נציגו; (ד) נציג/ת ציבור, איש/אשת משק וכלכלה, שימנה נגיד בנק ישראל; (ה) נציג/ת ציבור, איש/אשת אקדמיה מתחומי הכלכלה או החשבונאות, שתמנה נשיאת האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים. ועדת האיתור תהיה, לפי הצעתנו, ועדה ממיינת,להבחנה בין וועדת איתור בוחרת לוועדת איתור ממיינת או ממליצה – ראו דו"ח מבקר המדינה 61ב "ועדות איתור בשירות הציבורי". שתוכל להמליץ על יותר ממועמד אחד.

כאמור, הגורמים הממנים, שר האוצר והממשלה, בתיאום עם נציבות שירות המדינה וועדת השירות, יכולים לאמץ את שתי ההמלצות האלה גם ללא שינויים פורמאליים כלשהם. לאימוץ וולונטרי מסוג זה מוכרים תקדימים – כמו בהליך המינוי לתפקיד מנהל רשות החברות הממשלתיות. אנו סבורים כי אם הדבר ייעשה – יהיה בכך כדי לשפר את הסיכויים למינוי ממונה על תקציבים מקצועי ובעל עצמאות מקצועית וכישורים מצוינים, שישרת נאמנה את מדינת ישראל בהתאם לחוק, למדיניות הממשלה ולאינטרס הציבורי, ויבטיח את אמון הציבור.