דוהרים לבחירות? רק בישראל אי העברת תקציב גורמת להקדמת בחירות

היכולת לפזר את הכנסת טרם סיום כהונתה היא אחד הסממנים המשקפים את מאזן העוצמה בין הרשות המבצעת למחוקקת. בכל המדינות הדמוקרטיות יש מנגנון אחד לפיזור הפרלמנט או לכל היותר שניים. ואילו אצלנו, לא פחות מארבעה. אז נכון שהמנגנון לפיו אי־העברת תקציב גורר אוטומטית בחירות חדשות נולד אמנם מתוך כוונות טובות, אבל במציאות הנוכחית הוא כבר לא מממש את ייעודו, ולכן יש לפעול לבטלו

Flash 90

אחד מהמאפיינים של כמעט כל הדמוקרטיות הפרלמנטרית היא האפשרות לפזר את  הפרלמנט טרם מיצה את תקופת כהונתו החוקית וכפועל יוצא – להביא לבחירות מוקדמות. מהלך זה מקנה גמישות למערכת פוליטית שנקלעה למבוי סתום ולקיפאון שמקשה על תפקודה, כיוון שבחירות חדשות עשויות "לטרוף את הקלפים" ולייצר הזדמנות לכינון ממשלה חדשה בעלת בסיס תמיכה יציב יותר ויכולת משילות משופרת. יש המייחסים לגמישות זו – המתבטאת גם בכלים מוסדיים אחרים כגון הבעת אי אמון בממשלה והחלפתה ללא צורך בבחירות – את כושר ההישרדות של דמוקרטיות פרלמנטריות בהשוואה לדמוקרטיות נשיאותיות. עם זאת, ניתן לטעון כי במידה וקיימים אפיקים רבים להתפזרות מוקדמת של הפרלמנט הדבר עלול להציב את המערכת הפוליטית במצב של אי ודאות מתמשך, ולפגום ביכולת של הממשלה ושל המחוקק להתוות מדיניות אפקטיבית וליישם אותה.

היכולת לפזר את הפרלמנט טרם סיום כהונתו היא אחד הסממנים המשקפים את מאזן העוצמה בין הרשות המבצעת למחוקקת. בישראל, סמכות הפיזור הייתה נתונה בעבר באופן בלעדי לכנסת, אך כיום היא נתונה (תחת מגבלות מסוימות, ראו פירוט בהמשך) גם לראש הממשלה ובנוסף – הכנסת מתפזרת אוטומטית במקרה של אי קבלת תקציב או של כישלון בהרכבת ממשלה חדשה.

מבין הדמוקרטיות הפרלמנטריות המבוססות רק בנורווגיה אין כלל אפשרות של התפזרות מוקדמת של הפרלמנט. במדינה זו נבחר הפרלמנט לתקופת כהונה קבועה בת ארבע שנים בלי שום יכולת להקדים את הבחירות. כמו בשאר המדינות הפרלמנטריות, ממשלות בנורווגיה יכולות להתחלף במהלך כהונת הפרלמנט. בשאר הדמוקרטיות הפרלמנטריות יש מנגנונים המאפשרים התפזרות מוקדמת של הפרלמנט והשחקנים הפוליטיים שיכולים להיות מעורבים בכך הם: ראש המדינה (נשיא או מלך), ראש הממשלה והפרלמנט. בנוסף, בחלק מהמדינות נקבע פיזור "אוטומטי" של הפרלמנט במקרים מסוימים.

ראש המדינה מעורב בהתפזרות הפרלמנט כמעט בכל המדינות, אך מידת המעורבות שלו משתנה באופן ניכר. בחלק מהמקרים ראש המדינה הוא בעל סמכות הפיזור, במקרים אחרים הוא מחזיק בסמכות וטו על המהלך (כלומר הוא יכול למנוע אותו) ובמקרים נוספים – אישורו את המהלך הוא פורמלי וכמעט בגדר של חותמת גומי.

בדגם הנפוץ, הסמכות הבלעדית לפזר את הפרלמנט נתונה בידיו של ראש הממשלה. הוא אמנם צריך את אישורו של ראש המדינה אך אישור זה ניתן באופן כמעט אוטומטי. זהו למשל המצב באוסטרליה, דנמרק, הולנד, ספרד, קנדה ושוודיה.במקרים מסויימים סמכות הפיזור היא של הממשלה כגוף קולקטיבי, ולא של ראש הממשלה לבדו. בקנדה ראש הממשלה רשאי כיום לפזר את הפרלמנט רק במידה והממשלה הפסידה בהצבעת אי אמון. ככל הנראה אין זה מקרי שבכל המדינות הללו ראש המדינה הוא מונרך ולא נשיא נבחר. גם בישראל מצופה שנשיא המדינה ייעתר לבקשתו של ראש הממשלה לפזר את הפרלמנט, אך בניגוד למקרים האחרים בקבוצה זו, סמכות הפיזור אינה בלעדית לראש הממשלה אלא נתונה גם בידי הכנסת.

בגרמניה ובאירלנד הסמכות הבלעדית לפזר את הפרלמנט נתונה בידי ראש הממשלה, אך במקרים אלה ראש המדינה יכול להטיל וטו על המהלך. זהו המצב גם בפינלנד, אך שם סמכות הפיזור נתונה בנוסף גם בידי ראש המדינה. בפורטוגל ובאיטליה יש לראש המדינה (נשיא) סמכות בלעדית להורות על התפזרות מוקדמת של הפרלמנט. גם באוסטריה יש לנשיא סמכות פורמלית להורות על פיזור אך מוסכמות חוקתיות-פוליטיות מקטינות את הסבירות שיפעל כך, מה גם שזו אינה סמכות בלעדית שלו –הפרלמנט יכול להצביע ברוב מוחלט על התפזרות מוקדמת ובמקרה כזה הנשיא לא יכול להטיל וטו על ההחלטה. המעורבות הגבוהה יותר של ראשי המדינה במדינות אלה משקפת את היותם נשיאים נבחרים ולא חברי משפחת מלוכה.

סמכות הפרלמנט לפזר את עצמו אינה שכיחה. כפי שכבר הוזכר, סמכות זו קיימת באוסטריה, בישראל וכיום גם בבריטניה. בעוד שבאוסטריה ובישראל החלטה על התפזרות צריכה להתקבל ברוב מוחלט של חברי הפרלמנט, בבריטניה המכשול גבוה יותר. בעבר, ראשי ממשלה רבים בממלכה ניצלו את סמכותם לפזר את הפרלמנט (תוך אישור אוטומטי של המונרך) כדי לשלוט על עיתוי הבחירות לנוחיותם. מצב זה עורר תרעומת ובשנת 2011 תוקן החוק באופן שהפקיע את הסמכות הזו מידיהם. במקום זאת, הסמכות להורות על התפזרות מוקדמת עברה לפרלמנט, בשני תרחישים: אם שני שלישים מחברי הבית הצביעו בעד המהלך, או אם הממשלה הפסידה בהצבעת אי אמון ועברו 14 יום מבלי שהפרלמנט הביא אמון בממשלה חלופית.

כאמור, במדינות אחדות קובע החוק התפזרות אוטומטית תחת נסיבות מסויימות:

• התפזרות בעקבות מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה חדשה.
• התפזרות בעקבות אי קבלת תקציב (קיים רק בישראל).

מנגנוני התפזרות בישראל

1. הכּנסת. סעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת מסמיך את הכּנסת, ברוב של 61 ח"כים לפחות להחליט על התפזרותה. רוב זה צריך להתקבל בשלוש הקריאות. הסמכות הזו של הכּנסת לפזר את עצמה נתונה לה אפילו אם הליכי הרכבת ממשלה חדשה טרם מוצו (סעיף 12 לחוק יסוד: הממשלה), כפי שאכן קרה לאחר הבחירות לכנסת ה-21 (אפריל-מאי 2019) וכישלונו של בנימין נתניהו להרכיב ממשלה.
2. ראש הממשלה. סעיף 29 לחוק יסוד: הממשלה מסמיך את ראש הממשלה לפזר את הכּנסת בצו. כדי לעשות זאת הוא צריך את הסכמת נשיא המדינה. הכּנסת יכולה לבלום את היוזמה הזו אם בתוך 21 יום ממועד פרסום הצו, לפחות 61 מחבריה מבקשים מהנשיא להטיל על אחד מחברי הכּנסת להרכיב ממשלה חדשה. ראש הממשלה אינו יכול להשתמש בסמכות הזו מתחילת כהונתה של כנסת חדשה עד כינון ממשלה חדשה. הוא אף מנוע מלהשתמש בסמכות זו לאחר שהודיע על התפטרותו.
3. התפזרות אוטומטית. בשתי נסיבות ההתפזרות היא "אוטומטית". ראשית, אם הצעת חוק תקציב המדינה איננה מאושרת בכנסת בתוך 3 חודשים לאחר תחילתה של שנת הכספים או עד 100 ימים לאחר כינון ממשלה חדשה (סעיף 36 לחוק יסוד: הכנסת). שנית, אם פקע הזמן הקבוע בחוק להרכבת ממשלה חדשה בעקבות בחירות, התפטרות ראש הממשלה או פטירתו (סעיף 11ב לחוק יסוד: הממשלה) והכּנסת לא הביעה אמון בממשלה חדשה.

	הפרלמנט	ראש הממשלה	ראש המדינה	פיזור אוטומטי - מיצוי ההליכים להקמת ממשלה	פיזור אוטומטי - אי קבלת תקציב
ישראל	V - ברוב מוחלט	V - בכפוף לאישור הנשיא	-	V	V
אוסטריה	V - ברוב מוחלט	-	V	-	-
בריטניה	V - ברוב של 2/3	-	-	-	-
גרמניה	-	V - בכפוף לאישור הנשיא	-	-	-
אירלנד	-	V - בכפוף לאישור הנשיא	-	-	-
פינלנד	-	V - בכפוף לאישור הנשיא	V	-	-
איטליה	-	-	V	-	-
ספרד	-	V	-	V	-
הולנד		V
דנמרק		V
שוודיה		V		V
קנדה		V  - רק אם הממשלה הפסידה בהצבעת אי אמון
נורווגיה

מקורות