הזכות להפגין- המסמך הפרשני החדש של ועדת האו״ם לזכויות אדם
ללא אפליה בין הפגנה אחת לאחרת, ושימוש באמצעים לפיזור הפגנות כמוצא אחרון: מוטב שרשויות החוק בישראל יבחנו בהקדם את נהלי הטיפול בהפגנות לאור המסמך החדש בנושא של הוועדה לזכויות אדם של האו"ם
Flash 90
ועדת האו״ם לזכויות אדם הפועלת מכוח האמנה בדבר זכויות אזרחיות פרסמה היום את הערה פרשנית מס׳ 37 המפרטת את חובותיהן של 173 המדינות החברות באמנה, לרבות ישראל, המגן על חופש האסיפה, הכולל את הזכות להפגין.
ההערה הפרשנית אומצה פה אחד על-ידי 18 המומחים החברים בוועדה (הח״מ הנו אחד מהם) לאחר עבודה של שנתיים שכללה היוועצות מקיפה עם מדינות, מומחים אחרים, ארגונים בינלאומיים וגופי זכויות אדם. והיא מציגה עמדה משפטית מקיפה ועדכנית לאופן שבו מיישמים בעולם זכויות אזרחיות ומדיניות. הסוגיות בהן עוסקת ההערה הפרשנית רלוונטיות במיוחד למתרחש בימים אלה בישראל ובמדינות אחרות בעולם.
להלן הדגשים המרכזיים:
- חופש האסיפה והזכות להפגין הנם אבן יסוד של משטר דמוקרטי פלורליסטי, המכבד זכויות אדם ושלטון החוק. באמצעות חופש האסיפה והזכות להפגין, פרטים מממשים את חופש הביטוי שלהם ומקדמים את זכויותיהם. אי שמירה על הזכות להפגין הנה סממן של משטר דיכוי.
- הזכות להפגין מוגנת ככל שמדובר בהפגנה שאינה אלימה, קרי הפגנה שאינה מתאפיינת באלימות קשה ונרחבת או שאינה כוללת הסתה נרחבת לאלימות. ההערה הפרשנית מבהירה כי התמודדות עם אלימות בהפגנות צריכה להתבצע תוך שמירה מירבית על זכויות האדם של כל המפגינים, וכי בכל מקום בו יש אלימות ספורדית, על הטיפול באלימות להתבצע באופן שמשמר ככל הניתן את הזכות להפגין של המפגינים האחרים, שאינם נוהגים באלימות. אלימות מצד רשויות השלטון או פרובוקטורים שהסתתנו להפגנה לא הופכת את ההפגנה להפגנה אלימה.
- הפרה של תנאי הפגנה אינה מבטלת את זכותם של המשתתפים בהפגנה להמשיך ולהפגין, אם כי המדינה יכולה להצדיק, לגופו של עניין, הגבלות על המשך ההפגנה.
- הזכות להפגין כוללת גם את הזכות להפגין בעניינים שנויים במחלוקת עזה בחברה, ומימוש הזכות כולל במקרים רבים גם הפרעה לסדר הרגיל, כגון לתנועה בכבישים. עם אותן הפרעות יש להתמודד, אם הדבר נדרש, באמצעות הגבלות מידתיות. ההגבלות שהשלטונות מבקשים להטיל על הפגנות, למשל מטעמי הגנה על הסדר הציבורי, צריכות להיות, ככלל, מנותקות מנושא ההפגנה. עם זאת, הוועדה קבעה כי הפגנות פוליטיות זכאיות להגנה מיוחדת.
- על המדינה להגן על הזכות להפגין בלא אפליה בין הפגנה להפגנה. כחלק מחובתה להגן על חופש האספה, עליה להגן על המפגינים מפני פגיעה מצד עוברי אורח.
- הפגנות יכולות ללבוש צורות רבות, לרבות תהלוכות, הפגנות וירטואליות, ומופעי רחוב. הן יכולות להיערך במרחב ציבורי, אבל בתנאים מסוימים גם על קרקע פרטית.
- אין לדרוש קבלת רישיון להפגנות , אך מותר למדינות לדרוש הודעה מראש על דבר קיומן, ובלבד שתנאי ההודעה, לרבות פרק הזמן הדרוש, יהיו סבירים, וכי הפגנות ספונטניות יוחרגו מהדרישה.
- הגבלות על הפגנה יכולות להיות מוטלות על בסיס סיבה מוגדרת בלבד – ביטחון לאומי, סדר ציבורי, ביטחון הציבור, בריאות הציבור, מוסר ציבורי (סיבה שיש לפרש בצמצום רב) והגנה על זכויותיהם של אנשים אחרים. את ההגבלות יש להצדיק בטעמים ספציפיים, ויש להטיל אותם באופן שלא ימנע, ככל האפשר, מהמפגינים לממש את מטרת ההפגנה, למשל, למחות באופן שיהיה גלוי לציבור ובטווח השמיעה של קהל היעד. בכל מקרה, על המדינה תמיד לנסות ולבחור מבין האופציות שלרשותה בחלופה המגבילה הכי פחות את הזכות להפגין.
- הזכות להפגין ממשיכה להתקיים גם במצבי חירום ומלחמה, וניתן לחרוג ממנה רק אם לא ניתן להתמודד עם המצב באמצעות ההגבלות הקיימות גם במצבי שגרה.
- אין זכות להשתמש בהפגנה כאמצעי לתעמולה בעד מלחמה אסורה או כאמצעי להסתה לאפליה, איבה או אלימות, והפגנה שזה המסר הדומיננטי שלה צריכה להיות מוגבלת על-ידי המדינה.
- על מדינות להימנע מלהפעיל אמצעי מעקב דיגיטליים נגד המשתתפים בהפגנות באופן שייצר אפקט מצנן על הזכות להפגין.
- אסור למדינות לדרוש מפרטים להתחייב שלא להשתתף בהפגנות עתידיות או שלא לארגן אותן.
- השיטור בהפגנות צריך להתבצע באופן המיועד לאפשר את קיום הזכות להפגין, ולהקטין ככל האפשר פגיעה בגוף וברכוש. על הרשויות לעשות מאמצים לדה-אסקלציה של המצב ולהפעיל אמצעים לא אלימים. שימוש בכוח הינו מוצא אחרון, וזאת לאחר שניתנה אזהרה על הכוונה להפעיל אותו. על הכוח המופעל לעמוד בסטנדרטים בינלאומיים של פעולות אכיפת חוק. במיוחד, אין להפעיל יותר כוח ממה שנחוץ, ועל כוחות המשטרה המשתתפים בהפעלתו להיות מאומנים בפיזור הפגנות ומצוידים בציוד מתאים לשם כך.
- פיזור הפגנה מותר רק במקרים יוצאי דופן, בהם ההפגנה הפכה או צפויה להפוך לאלימה או בהם היא גורמת לשיבוש קשה ומתמשך של הסדר ציבורי.
- הפעלת אמצעים לפיזור הפגנות היכולים לגרום לנזק כמו גז מדמיע או תותחי מים יכולה להתבצע רק כמוצא אחרון, אחרי אזהרה, ולאחר שניתנה הזדמנות למשתתפים להתרחק מהזירה. אין להשתמש בנשק חם בעת שיטור בהפגנות, אלא במקרים בהם יש סכנה מידית לחיים או לפציעה קשה. השימוש בשוטרים סמויים בזמן הפגנות צריך להיות מוגבל ביותר.
- על הרשויות לחקור כל תקרית בה יש חשד של שימוש לא חוקי בכוח מצד כוחות המשטרה.
יש להניח כי ההערה הפרשנית תהפוך במהרה לנקודת התייחסות משפטית משמעותית באופן בו הקהילה הבינלאומית מתייחסת לזכות להפגין. ניסיון העבר מראה כי גופים פנים-מדינתיים, כגון בתי משפט, משתמשים לעתים תכופות במסמכים מסוג זה בבואם לפרש את הדין המקומי והבינלאומי. אשר על כן, ייטיבו לעשות רשויות החוק בישראל אם יבחנו, מהר ככל האפשר, את נהלי הטיפול בהפגנות בישראל לאור הסטנדרט שהוועדה חילצה מסעיף 21 לאמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות.