מי יחקור את משבר הקורונה?

הקמת ועדת חקירה בעניין משבר הקורונה, תלויה בעיקר בנרטיב של ההתמודדות עם משבר הקורונה במישור הרפואי והכלכלי-חברתי. אם בגל הראשון הנרטיב היה של "מלחמת ששת הימים", הרי שלנוכח השאננות, העלייה בתחלואה בגל השני, ולצד המשבר הכלכלי העמוק והמדיניות הכלכלית שמעוררת ביקורת, הנרטיב הנוכחי מקבל יותר נופך של "מלחמת יום הכיפורים". האם לחץ הציבורי יוביל להקמת ועדת חקירה ממלכתית?

Flash 90

נראה שהקורונה הולכת להישאר אתנו בחודשים הקרובים, והמשבר הכלכלי ממשיך וימשיך לתת אותותיו. קולות שונים נשמעים הקוראים לחקור את התנהלות הממשלה במשבר, ובתוך כך בירור סוגיות כמו: דרכי קבלת ההחלטות, המדיניות שננקטה – הצדקתה והשלכותיה, התיאום בין הגופים השונים ותפקודם במשבר, ההיערכות לתרחישי חירום והמוכנות של מערכת הבריאות.  

השאלה היא האם משבר הקורונה מצריך חקירה ואם כן מי יהיה הגוף החוקר ובמה תתמקד החקירה? לאור ניסיון העבר נראה שההתמודדות עם משבר הקורונה בהחלט יכולה להיות מושא לחקירה ולהסקת מסקנות – לגבי מה שהיה; וחשוב מכך – לגבי האופן בו יש לנהוג בעתיד כדי להימנע ממשגים שנעשו ולהיות ערוכים לתרחישי חירום שונים בצורה הטובה ביותר.

השאלה מי יהיה הגוף החוקר משליכה במידה רבה על אופי החקירה, רוח המסקנות ובעיקר מעמדן של ההמלצות.

מבקר המדינה

מבקר המדינה יכול לבחון את ההיערכות למצב חירום כמו זה של הקורונה, או היבטים מסוימים של תפקוד מערכת הבריאות, או את תפקוד הגופים השונים האמונים על פעולה במצב חירום ולפרסם זאת במסגרת דוח מיוחד. למעשה דוח המבקר כבר עסק בנושא אי מוכנותה של מערכת הבריאות להתמודד עם מגיפה עוד בטרם התפרצה מגפת הקורונה. אך אם ללמוד מהנוסח הפושר של הדוח שהתפרסם, ולאור העובדה שאין למבקר המדינה סמכויות אכיפה להמלצותיו, מנגנוני המעקב שלו חלשים ובעיקר משום שהתרבות הציבורית אינה מייחסת לדוחות המבקר חשיבות רבה   - פרסום דוח של המבקר לא בהכרח יניע את המערכת לפעולה ממשית. הוא גם לא יתן מענה למי שמבקש למצוא אשמים. עם זאת דוח מבקר המדינה יכול לאפשר הקמת ועדת חקירה ממלכתית על ידי הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת.

הממשלה

ועדת חקירה ממלכתית: בעבר הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות לחקר מחדלים או משברים (ועדת אגרנט לאחר מלחמת יום כיפור, ועדת כהן לחקר אירועי סברה ושתילה, ועדת אור בעקבות אירועי אוקטובר 2000). ועדת חקירה ממלכתית יכולה להיות מוקמת על ידי הממשלה,  או כאמור, על ידי הועדה לביקורת המדינה של הכנסת בעקבות דוח של המבקר. ייחודה של ועדה זו הוא שמינוי חבריה נתון בידי נשיא בית המשפט העליון. מדובר בוועדה עצמאית במילוי תפקידה, המנהלת הליך מעין שיפוטי והיא בעלת סמכויות לחייב הופעת עדים בפניה והמצאת מסמכים. היתרון בוועדת חקירה ממלכתית הוא רוחב ועומק היריעה של החקירה, כמו גם הנוהג שהשתרש לפיו הועדה ממליצה המלצות שיכולות להיות גם אישיות וגם מערכתיות, ובדרך כלל אין הממשלה מתעלמת מהמלצותיה, בעיקר האישיות.
אלא שממשלות לא נוטות להקים מרצונן הטוב ועדות חקירה ממלכתיות, אלא אם הן רואות בכך אמצעי להפיס ולהרגיע את רוחו של הציבור בעת משבר כמו שהיה לדוגמא אחרי רצח רבין. לרוב, ממשלות מנסות להימנע מכך, ו"נכנעות" רק אחרי לחץ ציבורי כבד. כך היה במקרה של ועדת לנדוי לבדיקת שיטות החקירה של השב"כ וועדת אור.
גם כאשר יש לחץ ציבורי ודעת הקהל תובעת הקמת ועדת חקירה מעדיפה הממשלה להקים ועדת בדיקה ממשלתית. הממשלה או אחד מהשרים יכולים להחליט על הקמת ועדת בדיקה ממשלתית, והם גם אלה שממנים את חבריה. ועדת וינוגרד אחרי מלחמת לבנון השניה היתה ועדה מסוג זה. הממשלה גם יכולה להקים ועדה ציבורית, שהיא ממנה את חבריה, שלא נתונות בידיה סמכויות לענין זימון עדים, המצאת מסמכים או הטלת סנקציות. אמנם נכון הוא שאין הממשלה מחויבת לפי החוק לקבל המלצות של אף ועדה, אך הניסיון מלמד שהיא מאמצת החלטות של ועדת חקירה ממלכתית, אינה מתעלמת מהמלצות של ועדת בדיקה, אך יכולה ביתר קלות למסמס המלצות של ועדה ציבורית.

הכנסת

אפשרות אחת היא כאמור שהכנסת תקים ועדת חקירה ממלכתית באמצעות החלטה של הועדה לביקורת המדינה, בעקבות דו"ח של מבקר המדינה. וועדת בייסקי לחקר ויסות מניות הבנקים הוקמה על ידי הוועדה לביקורת המדינה, וכך גם שלוש וועדות החקירה הממלכתיות האחרונות שהוקמו בכנסת ה-17 (בנושא הסיוע לניצולי שואה, משק המים והטיפול במפוני ההתנתקות).
הכנסת גם יכולה להקים ועדת חקירה פרלמנטרית. למעשה הכנסת הקימה ועדה מיוחדת לענין ההתמודדות עם נגיף הקורונה כבר בעת משבר הקורונה. הועדה, בראשות חבר הכנסת עופר שלח, פעלה בדומה לוועדת חקירה פרלמנטרית. הוועדה אף פירסמה דוח שכלל גם המלצות לגבי היערכות לגל נוסף של מגיפה ושינויים מבניים נדרשים (הקמת רשות לאומית לשעת משבר) פועלה של ועדה זו ראוי לשבח משום שהיא פעלה תוך כדי המשבר, אבל אם לשפוט מניסיון העבר – תוצרי עבודתן של ועדות חקירה פרלמנטריות בדרך כלל אינם מגיעים לידי יישום, למעט מספר ועדות חקירה פרלמנטריות שהובילו לשינוי במציאות. הסיבה לכך היא בעיקר שהכנסת אינה מפעילה את כלי הפיקוח, המעקב והחקיקה  שלה באופן אפקטיבי כדי לוודא את יישום המסקנות וההמלצות.

סיכום

מסקירה זו עולה כי הוועדה בעלת המנדט הרחב ביותר לחקירה, היוקרה המשפטית, היקף הסמכויות ובעיקר עצמאות החקירה היא ועדת חקירה ממלכתית (להשוואה עם ועדת חקירה פרלמנטרית ראו לוח 1)

לוח 1: השוואה בין ועדת חקירה ממלכתית וּועדת חקירה פרלמנטרית

	ועדת חקירה ממלכתית	ועדת חקירה פרלמנטרית
עיגון חוקי	חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968	חוק-יסוד: הכנסת ותקנון הכנסת.
הקמה	על ידי הממשלה או על ידי הוועדה לענייני ביקורת המדינה	ביוזמת חברי כנסת, לפי המלצת ועדת הכנסת ובאישור המליאה
נושא	"ענין בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור"	"לחקור דברים שהכנסת קבעה"
יושב ראש הוועדה	שופט בית משפט עליון או מחוזי, מכהן או בדימוס	חבר כנסת (לעתים יושב ראש הוועדה שיזמה את הקמת ועדת החקירה)
הרכב	חבריה ממונים על ידי נשיא בית המשפט העליון	חברי כנסת, הממונים על פי מפתח סיעתי
סמכויות	רשאית לזמן ולחייב כל אדם להופיע לפניה ולהציג מסמכים; לחייב עד להעיד בשבועה; לכפות על אדם להתייצב לפניה; לגבות עדות בחו"ל; להוציא צו חיפוש; ולהורות על איסוף מסמכים. ליושב הראש סמכויות כשל שופט בית משפט בהליך אזרחי	כשל ועדת כנסת – רשאית לחייב עובדי מדינה (אך לא גורמים פרטיים) להופיע לפניה, אלא אם השר או הממונה על הגוף מתנגד לכך ומתחייב להופיע במקומם
חובות וזכויות עדים	חובות העד הן כשל כל נחקר בפרוצדורה פלילית. עד שעלול להיפגע מהחקירה או תוצאותיה מיודע על ידי הוועדה, ורשאי להגן על עצמו	חובת המוזמן, המשתייך לרשות המבצעת על זרועותיה, היא להופיע לפני הוועדה (אלא אם השר או הממונה על הגוף הופיע במקומו) ועליו למסור לוועדה מידע למעט בסייגים מסוימים (כמו פגיעה בביטחון המדינה, חיסיון על פי חוק)
סנקציות	יושב ראש הוועדה יכול להטיל קנס על מי שלא הגיע להעיד או לא הציג מסמכים, סירב להישבע או לא השיב על שאלה. ניתן להגיש כתב אישום נגד מי שלא הגיע להעיד ללא הצדקה סבירה ודינו – מאסר שנתיים	סנקציות משמעתיות באמצעות נציבות שירות המדינה או הממונה על המשמעת בגוף הרלוונטי (במקרה שיושב ראש הכנסת החליט להעביר תלונה על אי-התייצבות מוזמן לגורמים הללו)
פומביות	הדיונים פומביים; ואולם  הוועדה רשאית לקיים דיון, כולו או מקצתו, בדלתיים סגורות בנסיבות מסוימות	הדיונים פומביים, והפרוטוקולים של הדיונים גלויים, למעט בנסיבות מיוחדות
דוח	מחויבת להגיש דוח. כל הוועדות שהוקמו עד היום הגישו דוח	אמורה להגיש דוח על פעילותה ומסקנותיה. לא כל הוועדות שהוקמו הגיעו לידי הגשת דוח

לאור ניסיון העבר נראה שמה שיקבע אם תקום בסופו של יום ועדת חקירה הוא בעיקר הסנטימנט הציבורי. המחאה המתעצמת בשל המשבר הכלכלי והירידה באמון הציבור ובהערכה שלו לגבי אופן ניהול המשבר על ידי הממשלה עשויים לחזק את התחושה של הציבור שמדובר במחדל. במקרה כזה, הממשלה תמצא עצמה מוכרחה להגיב לתביעה להקמת ועדת חקירה ממלכתית. מניסיון העבר, את הציבור הישראלי מעניינת בעיקר השורה התחתונה –  כמה קורבנות גבתה המלחמה/המגפה ועל מי אפשר להטיל את האשמה? אולם בעוד שבתחילה מדדי הקורונה התמקדו אך ורק בפגיעה הישירה של הוירוס (מספר החולים, מאושפזים, נדבקים) הרי שעם התארכות המשבר גלי ההדף הכלכליים והחברתיים של הקורונה הם אלה שלהם נתונה תשומת הלב הציבורית.

לכן, יותר מכל, התשובה לשאלה אם תקום או לא תקום ועדת חקירה תלויה בנרטיב של ההתמודדות עם משבר הקורונה במישור הרפואי והכלכלי-חברתי. בעוד שבגל הראשון הנרטיב היה של "מלחמת ששת הימים" -  סיפור הירואי, לפיו, ישראל הקטנה הצליחה היכן שמדינות חזקות ומבוססות יותר כשלו, הרי שלנוכח השאננות בעקבות הצלחת ההתמודדות בגל הראשון, העלייה בתחלואה בגל השני, ולצד המשבר הכלכלי העמוק והמדיניות הכלכלית שמעוררת ביקורת, הנרטיב מקבל נופך של "מלחמת יום הכיפורים" – ולכן יש יותר סיכוי להתהוותו של  לחץ ציבורי להקים ועדת חקירה ממלכתית. בהיסטוריה של מדינת ישראל כבר היינו עדים לכך שפרסום דוח ועדת חקירה ממלכתית (ועדת אגרנט) שלווה בלחץ ציבורי הוביל להתפטרות ראש הממשלה דאז גולדה מאיר. כך שברור שלממשלה הטריה המכהנת, הנתמכת על ידי קואליציה רחבה בכנסת, אין תמריץ להקים כרגע ועדת חקירה ממלכתית שתנהל חקירה יסודית ועשויה לסמן את ראשי הרשות המבצעת כאחראים למחדל.

אפשרות אחרת היא שמבקר המדינה כגורם עצמאי ובלתי תלוי עם כוח אדם, מומחיות בביקורת ומשאבים יבחן היבטים שונים של המשבר ויפרסם דוחות משמעותיים, גם אם אין דעת הממשלה נוחה מכך. דוח המבקר יכול להיות צעד ראשון בדרך להקמת ועדת חקירה ממלכתית על ידי הועדה לביקורת המדינה או לפחות לעורר ולמקד את השיח הציבורי באופן שיתרום לנקיטה בצעדים על מנת להתמודד היטב עם משבר החירום הבא.
מכל מקום, והיה אם תתקיים חקירה עליה להעמיד לנגד עיניה את ההיבטים המוסדיים-מערכתיים של ניהול המשבר ולא רק לחפש אשמים. למרות שהדרישה הציבורית והתקשורתית היא בדרך כלל למצוא על מי להטיל את האשמה במקרה של מחדל, הרי שלטובת האינטרס הציבורי בטווח הארוך חשוב יותר ללמוד מה היו הכשלים בהתנהלות במקרה הנוכחי כדי להיטיב להתמודד עם העתיד.