משטר קורונה

תקנות החירום בעת משבר הקורונה מקנות שיקול דעת מקצועי נרחב לשוטרים כדי לשמור על הסדר הציבורי, אולם כשם ששיקול הדעת המשטרתי מוגבר יותר בעת הזו, כך גם אמצעי הבקרה על המשטרה צריכים להיות מוגברים

Flash 90

המאבק במגפת הקורונה מאתגר את כל החברה בישראל, אולם יש כאלה שנושאים בנטל כבד במיוחד. דוגמה מובהקת לכך היא הצוותים הרפואיים. דוגמה לא פחות מובהקת היא השוטרים. המדינה דורשת מהשוטרים לאכוף את תקנות שעת החירום החדשות שנועדו למאבק במגיפה. הם צריכים להישאר במרחב הציבורי ולהקפיד על כך שהציבור מציית לכללים החדשים והמתחדשים כמעט מדי לילה. עד ה-12 באפריל, נפתחו על ידי המשטרה 176 תיקים פליליים הקשורים להפרות הבידוד ו-47 חקירות בגין הפצת מידע כזב בהקשר למגפה, וכן נרשמו 26,585 דוחות על הפרת הוראות בקשר למגפה, 20,430 מהם על יציאה אסורה למרחב הציבורי. כל זאת, על רקע סיכון אישי הכרוך בהידבקות במגפה. לדוגמה, בעקבות כך ששוטרים מבקרים מדי יום אלפי מחויבי בידוד. בניו יורק, למשל, נודע שאחד מכל ששה שוטרים חלה בקורונה או היה בבידוד. גם אם ישנם הבדלים בשיעורי ההדבקה בין ישראל לארה״ב, ברור כי אתגר גדול עומד לפתחה של המשטרה בהקשר זה.

עניין חשוב הראוי לבחינה הוא מרחב שיקול דעת שהמדינה נותנת לשוטרים במסגרת תקנות שעת החירום שנועדו למאבק במגפה. ביקורת נשמעה במספר מקרים על אופן הפעלת שיקול דעת השוטרים באכיפת התקנות. לפני זמן מה תשומת הלב הציבורית הופנתה, לדוגמה, לאכיפה נוקשה כלפי רוכב אופניים בודד בפארק הירקון בתל-אביב, לעומת אכיפה נרפית יותר כלפי אירועים רבי משתתפים בבני ברק. עוד דווח על אירועים שבהם הופעל כוח משטרתי בעימותים בין המשטרה לבין אזרחים ביפו ובשכונת מאה שערים בירושלים, שבהם נטען כלפי המשטרה שהיא הפעילה אלימות כלפי אזרחים ערבים וחרדים תוך כדי אכיפת התקנות.

יש להבין את הדילמות המשטרתיות המורכבות, שדוגמאות אלה הן ביטוי להן, על רקע שיקול הדעת הרחב שניתן למשטרה באכיפת תקנות הקורונה. ניקח כדוגמה את התקנות המגבילות את היציאה מהבית.תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), תש"ף-2020 (להלן: התקנות). התקנות האלה מאפשרות יציאה מהבית עד 100 מטר ממנו למשך "זמן קצר". מהו זמן קצר? בדומה, יציאה מהבית אפשרית לפי התקנות גם "לצורך סיוע רפואי לאדם אחר או סיוע לאדם עם קושי או מצוקה הדורשים סיוע", מבלי להגדיר בבירור מהם "קושי או מצוקה הדורשים סיוע". התקנות מאפשרות לעובד להגיע למקום עבודה לשם "ביצוע עבודות תחזוקה חיוניות ותיקונים דחופים", מבלי להגדיר מהי תחזוקה חיונית ומהם תיקונים דחופים. כשכבר נמצאים במרחב הציבורי, יש להקפיד על שני מטרים אחד מהשני למעט בין אנשים הגרים באותו מקום. אולם אם מדובר ביחידים שגרים באותו מקום – כיצד אפשר לדעת שהם אכן גרים באותו מקום? ומהו "צורך חיוני בנסיעה של מעל שני נוסעים באותו הרכב" אשר מתיר נסיעה שכזו?

בכל המקרים הללו, התקנות מקנות מרחב רב של שיקול דעת לשוטרים. אולם גם בלי קשר למרחב שיקול הדעת הזה שניתן לשוטרים באמצעות המושגים העמומים של התקנות, יש לשוטרים מרחב רב של שיקול דעת בכל עבודת השיטור שלהם בקשר לתקנות – בעיקר בשאלה מתי להקפיד על אכיפת התקנות ובאיזו דרגת חומרה. כך, לדוגמה, שוטר מוסמך להטיל קנס מינהלי על עבירה על הוראות אלה.ס' 7 לתקנות שעת חירום (אכיפת צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה)), תש"ף-2020. אולם הוא רשאי לבחור גם שלא להטיל את הקנס המינהלי הזה – לפי שיקול דעתו.

תקנות שעת החירום החדשות בעניין הקורונה מרחיבות מאוד את היקף שיקול הדעת של השוטר בעבודת השיטור שלו. גם בימים כתיקונם, שיטור הוא תפקיד שלשם הוצאתו אל הפועל חיוני להעניק לשוטר מרחב של שיקול דעת מקצועי להחליט כיצד למלא את התפקיד בהתאם לחוק בנסיבות הספציפיות שאליהן הוא נקלע. שוטר צריך למנוע הפרות חוק, לאתר חשודים ולחקור אותם, לעכב ולעצור אותם. הוא נדרש לקבל החלטות ולבצע מעשים במהירות רבה, לעתים בתנאי לחץ, תחת איום ופחד: מתי הוא נדרש להפעיל את סמכויותיו, ומתי לא? באיזה אופן עליו להפעילן? האם דרושה הפעלה של כוח? על מי? אם הממונים עליו לא יתנו לו די מרחב של שיקול דעת מקצועי, הוא עלול לחשוש לפעול בנחישות באופן שיפגע בסדר הציבורי ובזכויות האזרחים המוגנים על ידו. אם לא יזכה לעצמאות מקצועית, אכיפת החוק באופן שוויוני עלולה להיפגע והיא עלולה להיות מושפעת משיקולים זרים. אולם אם כללים של התנהגות הולמת לא יכוונו את שיקול דעתו, ואם לא תוטל עליו אחריות בגין סטיה מכללים אלה ובגין פגיעה בזכויות האדם, עלולות פעולותיו לסכל את תכלית תפקידו לשמור על הסדר הציבורי ולהגן על הציבור. ומעבר לכך: סמכותו של השוטר במדינה דמוקרטית מבוססת על כך שהוא פועל כנאמן של האזרחים ועל כן הוא חייב להם דין וחשבון על תפקודו. כמו ביחס לשוטר הבודד, כך ביחס למשטרה כולה: קיים מתח מוסדי מובנה בין החשיבות של שימור עצמאותה המקצועית של המשטרה כדי שהיא תוכל להגשים את תפקידה באכיפת החוק ובעיקר – בימים אלה – שמירת הסדר, לבין האינטרס שהיא תישא באחריות בפני הרשויות האחרות ובפני הציבור, בעיקר בתקופה שבה היא מקבלת סמכויות נרחבות.על הצורך להעניק למשטרה שיקול דעת באכיפת חוק ועל היחס בין שיקול דעת זה לבין אחריותיות המשטרה, ראו לדוגמה: Andrew J. Goldsmith, External Review and Self-Regulation in Complaints Against the Police: The Trend to External Review 13, 16 (Andrew J. Goldsmith ed., 1991); Handled with Discretion: Ethical Issues in Police Decision Making (John Kleining ed., 1996); Anneke Osse, Understanding Policing: A Resource for Human Rights Activists 111-119 (2006).

אם שני היסודות, של עצמאות ואחריותיות, נחוצים לצורך ההצלחה של המשטרה באכיפת חוק שוויונית לפי חוק בשגרה, הרי שבתקופת החירום של המאבק בקורונה הם נחוצים ביתר שאת. אם השוטרים לא יזכו למרחב רב דיו של שיקול דעת מקצועי, הם לא יוכלו להצליח באכיפת הכללים על רקע הנסיבות המשתנות של המאבק במגפה. אם מערכות הבקרה תהיינה נוקשות מדי ולא הוגנות כלפי השוטרים, הן תאבדנה את הלגיטימציה שלהן בעיני השוטרים, שיחששו למלא את תפקידם המסוכן ממילא.על המתח הזה בשגרה, ראו:Scott E. Wolfe and Alex R. Piquero, Organizational Justice and Police Misconduct 38 Criminal Justice and Behavior 332 (2011); Michael A. Long, Jennifer Eileen Cross, Tara O’Connor Shelley and Sanja Kutnjak Ivković, The Normative Order of Reporting Police Misconduct: Examining the Roles of Offense Seriousness, Legitimacy, and Fairness 76 Social Psychology Quarterly 242 (2013); Christopher J. Harris and Robert E. Worden, The Effect of Sanctions on Police Misconduct 60 Crime & Delinquency 1258 (2014).

מן העבר השני, אם השוטרים יאכפו את הכללים בעניין הקורונה באופן שרירותי ופוגעני, עלולה המשטרה להיחשב מושחתת ולאבד את אמון הציבור בה ואת הלגיטימציה הציבורית שלה – שבלעדיהם אין המשטרה יכולה לפעול במדינה דמוקרטית.בג"ץ 7074/93 מאיר סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2) 749, 783 (1994). בקרה על המשטרה חיונית באכיפת כללי הקורונה גם על שום ההסכמה האזרחית הדרושה לצורך מילוי תפקידיה, וגם משום שהמשטרה פועלת בשליחות הציבור, ועל כן היא חייבת לו דין וחשבון.Walter Katz, Enhancing Accountability and Trust with Independent Investigations of Police Lethal Force 128 Harvard Law Review Forum 235 (2015). על לגיטימציה משטרתית והקשר השלילי בינה לבין תפיסות של שחיתות משטרתית, ראו לדוגמה Pavla Homolova, Theories of Police Legitimacy: Its Sources and Effects 2 Acta Universitatis Carolina:  Philosophica et Historica 93, 101 (2018). האתגר הוא להביא להגשמת שני העקרונות – עצמאות מקצועית ואחריותיות – בלי לוותר על אף אחד מהם. כפי שהסבירה בזמנו הוועדה הציבורית בנושא הטיפול המערכתי באלימות שוטרים (ועדת קרמניצר): "נדרש איזון בין הגנה על שלום האזרחים והשאיפה לשיטור ברמה גבוהה לבין הימנעות מהטלת גזירות שלא ניתן לעמוד בהן, העלולות לפגוע בנכונות השוטר לפעול פן יסתבך".הוועדה הציבורית בנושא הטיפול המערכתי באלימות שוטרים דו"ח הוועדה 20 (יוני 1994).

תפקיד המשטרה במאבק בקורונה מקצין את הסיכונים בפעולה משטרתית ללא בקרה. כך, שיקול הדעת הנרחב שזקוקה לו המשטרה בימים אלה מקצין את הסיכונים לאלימות משטרתית בעת הניסיון לאכוף את החוק מבלי להידבק במגפה. מצב החירום גם עלול להביא לאימוץ נרחב יותר של תרבות מעין-צבאית ושיטות פעולה מעין-צבאיות.על התגברות תהליכים שמביאים לתרבות משטרתית מעין-צבאית, ראו: Eliav Lieblich & Adam Shinar, The Case Against Police Militarization 23 Michigan Journal of Race and Law 105 (2018). שיקול הדעת הנרחב והלך הרוח של מצב חירום עלולים להביא לאכיפה לא שוויונית של החוק או לפגיעה במיעוטים כגון חרדים, יהודים יוצאי אתיופיה או ערבים, שגם בימים כתיקונם מוצאים את עצמם לעתים מופלים לרעה על ידי מערכת אכיפת החוק.גיא לוריא מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון (2018). ואכן, כאמור, תלונות מסוג זה נשמעו לאחרונה בהקשר של עימותים בין המשטרה לבין אזרחים בעת אכיפת תקנות הקורונה, לדוגמה ביפו ובשכונת מאה שערים בירושלים. אכיפה דרקונית מדי במאבק בקורונה, עלולה לפגוע באמון הציבור במשטרה ובלגיטימציה המשטרתית - וזאת גם לאחר שהמגפה תחלוף.

אנחנו כבר רואים עדויות לתופעות אלה באכיפה המשטרתית של מגבלות הקורונה ברחבי העולם. בהודו, לדוגמה, יש עדויות להחמרת האלימות המשטרתית כתוצאת לוואי מאמצעי האכיפה של מגבלות הקורונה. בפיליפינים המשטרה עצרה אלפים רבים של אזרחים על הפרת כללים והנשיא אף איים שהמשטרה תתחיל לירות באזרחים. כך גם במערב: בבריטניה, לדוגמה, הובעה ביקורת רבה על האמצעים שהפעילה המשטרה, כולל קנסות לאנשים שנסעו לבד במכוניתם מתוך שעמום ושימוש המשטרה במזל"טים כדי לבייש אזרחים שמפרים את ההנחיות.

מן העבר השני, הגבלת יתר של פעילות המשטרה גם היא טומנת בחובה סיכונים. אכיפה רופסת מדי של הכללים עלולה להביא לפגיעה בבריאות הציבור. וכאמור, הסיכונים הטמונים במלאכת השיטור בעת הזו גם כך רבים, בלי קשר לחשש של השוטר מסנקציות שיוטלו עליו בגין אכיפה אגרסיבית מדי.

הפתרון למתחים האלה מורכב ודורש פעולה של מספר רשויות. בראש ובראשונה: המשטרה צריכה להימנע מאכיפה אגרסיבית מדי, וכמובן להקפיד על אכיפה שוויונית ולא שרירותית. עליה לזכור ששיטור במדינה דמוקרטית חייב להתבסס על הסכמה ולגיטימציה ציבוריים. זה נכון גם בתקופת החירום הנוכחית, שבה אכיפה משטרתית נוקשה צריכה להישאר מוצא אחרון אם שכנוע ושיתוף פעולה אזרחי מרצון נכשלו (כפי שנכתב בהקשר של המאבק במגפה, לדוגמה, בהנחיות המשטרה בבריטניה).

מעבר לכך, אסור לוותר על האחריותיות המשטרתית. אחריותיות משטרתית בימים כתיקונם מושגת במגוון אמצעים (מנגנוני בדיקת תלונות, שקיפות, שימוש במצלמות גוף, ועוד) ובפני מגוון גורמים: אחריותיות פנימית היררכית של שוטרים בתוך המשטרה, בצד אחריותיות כלפי גורמים חיצוניים, ובהם בתי המשפט, הממשלה, הכנסת, והציבור.Osse, לעיל ה"ש 3, בעמ' 119-111; Jean-Paul Brodeuj, Accountability: The Search for a Theoretical Framework in Democratic Policing and Accountability: Global Perspectives 125 (Errol P. Mendes, Joaquin Zuckerberg, Susan Lecorre, Anne Gabriel and Jeffrey A. Clark eds., 1999) כל האמצעים האלה צריכים לבוא לידי ביטוי גם בימים אלה. ראשית, כדי להקל על השוטרים, הוראות חוק ותקנות במאבק בקורונה צריכות להתקבל עם כמה שפחות מושגים עמומים שעלולים להביא לאכיפה שרירותית או לא שוויונית. שנית, כשם ששיקול הדעת המשטרתי מוגבר יותר בעת הזו, כך גם אמצעי הבקרה על המשטרה צריכים להיות מוגברים:

• בקרת מפקדים היררכית במשטרה צריכה להיות הדוקה יותר;
• על המשטרה להקפיד על שקיפות רבה ככל הניתן בכל הנוגע לשימוש בסמכויותיה לפי התקנות;
• על המשרד לביטחון פנים להקפיד ביתר שאת באמצעים שברשותו על הבקרה השוטפת על המשטרה;
• על הכנסת לערוך דיונים פרלמנטריים בנושא;
• המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) נדרשת בימים אלה לפעילות מהירה ואפקטיבית של תלונות מצד אזרחים על עבירות שוטרים בעת אכיפת תקנות הקורונה.

בתקופת החירום הזו, כל הגורמים המופקדים על הבקרה המשטרתית צריכים למלא את תפקידם ביתר שאת – לא למרות המגפה, אלא דווקא בגללה. כל זאת, מבלי לשכוח את הנטל הכבד שאותו נושאים השוטרים בימים אלה, ואת העובדה שההתמודדות המשטרתית המהירה עם המגפה תביא עמה שגיאות וטעויות בלתי נמנעות.