"קר שם בחוץ": על תקופת צינון לעיתונאים ולבכירים במערכת הביטחון

השבוע הודיע איש התקשורת יאיר לפיד על כוונתו להתמודד בבחירות הבאות לכנסת. לאחרונה עמד לפיד במוקד הדיון בהצעות חוק לתקופת צינון לאנשי תקשורת. בד בבד מקודמת בכנסת הצעת חוק לקיצור תקופת הצינון לבכירים במערכת הביטחון. קראו עוד במאמרה של דנה בלאנדר.

מבוא

השבוע הודיע איש התקשורת יאיר לפיד על פרישתו מחדשות ערוץ 2 ועל כוונתו להתמודד בבחירות הבאות לכנסת. בשבועות האחרונים עמד לפיד במוקד הדיון סביב הצעות חוק לתקופת צינון לאנשי תקשורת שהונחה על שולחן הכנסת, וזכתה לכינוי "חוק לפיד". במקביל ליוזמת חקיקה זו מקודמת בכנסת הצעת חוק נוספת הנוגעת לקיצור תקופת הצינון הקבועה בחוק לגבי בכירים במערכת הבטחון.

תקופת צינון בפוליטיקה מתייחסת למשך הזמן הנדרש מבעלי תפקידים מסוימים מיום פרישתם ועד למועד בו הם רשאים להציג מועמדותם לכנסת או להתמנות כשר. על פי הצעות החוק המבקשות להחיל תקופת צינון על אנשי תקשורת (פ/2139/18; פ/2107/18) מי שהוא בעל תעודת עיתונאי, העובד דרך קבע בגוף תקשורת ואשר מסקר או מפרש את התחום הפוליטי ידרש להמתין חצי שנה (לפי הצעה אחת) או שנה (לפי הצעה אחרת) מיום פרישתו ועד שיוכל להגיש מועמדותו לכנסת. על פי הצעות החוק תהיה אפשרות ליו"ר ועדת הבחירות המרכזית לפטור איש תקשורת מתקופת הצינון אם התרשם שאין הצדקה למניעת מועמדותו בהתחשב באופי עבודתו העיתונאית.

הצעת חוק אחרת שיזמו יו"ר מפלגת העבודה שלי יחימוביץ' וח"כ יצחק הרצוג (פ/3854/18) מתייחסת לקיצור תקופת הצינון של אנשים בכירים במערכת הבטחון בין יום פרישתם לבין היבחרם לחברי כנסת או מינויָם כשרים בממשלה משלוש שנים לשנה. לטענת יוזמי ההצעה המצב החוקי הקיים (ראה להלן) שבו נגזרת על בעלי תפקידים בכירים בגופי הבטחון תקופת צינון של שלוש שנים מפלה אנשים מוכשרים ששירתו בכוחות הבטחון משום שלגבי אף סקטור אחר לא נהוגה תקופת צינון כה ארוכה וכי די בתקופת צינון של שנה אחת כדי לאזן בין החשש מפני פוליטיזציה של מערכת הבטחון לבין הפגיעה בזכותו של כל אזרח להיבחר.

על אף שמדובר בהצעות חוק עקרוניות ישנן טענות כי מדובר למעשה ביוזמות חקיקה שנתפרו לגופו של אדם: היוזמה לקביעת תקופת צינון לאנשי תקשורת מיוחסת לניסיון להציב מכשול בפני אדם מסוים (העיתונאי יאיר לפיד, שלאחר הודעתו כנראה כבר לא ידרש לתקופת צינון) והיוזמה לקיצור תקופת הצינון לאנשי צבא מזוהה כמכוונת לסלול את דרכו של אדם אחר לפוליטיקה (הרמטכ"ל לשעבר גבי אשכנזי)

רקע

מאז קום המדינה ועוד קודם לכן הזירה הבטחונית והזירה התקשורתית שימשו קרש קפיצה לפוליטיקה. יתרה מזו, הזירות השונות חפפו לא פעם זו את זו מבחינה פרסונלית: חלק מחברי הכנסת שימשו גם כעיתונאים וכעורכי עיתונים, בעיקר בתקופה בה שלטה בכיפה העיתונות המפלגתית. עורכי עיתונים כמו ברל כצנלסון, העורך הראשון של "דבר", ופרץ ברנשטיין עורך ה"בוקר" היו מנהיגים פוליטים וחלקם הפכו לימים לחברי כנסת ושרים.  גם גרשום שוקן העורך של "הארץ" נבחר כחבר כנסת מטעם המפלגה הפרוגרסיבית בכנסת השלישית והרצל רוזנבלום (ורדי), שנמנה על חותמי מגילת העצמאות נעשה עורך ידיעות אחרונות (כספי, 2007, 159). גם בכנסת הנוכחית מכהנים חברי כנסת שהיו אנשי תקשורת פעילים בטרם היבחרם כמו אורי אורבך, דניאל בן-סימון, ניצן הורביץ ושלי יחימוביץ'.

מסתבר גם שבישראל רקע בטחוני הוא ערובה טובה למדי לכהונה כשר: בקרב השרים שהתמנו לראשונה לשרים בין השנים 1974- 2009 כ- 14% היו בעלי רקע בטחוני (Kenig and Barnea, 2009, 270-271 ). בממשלה המכהנת חברים חמישה שרים (כ-17% משרי הממשלה) שהם בעלי רקע בטחוני: ארבעה שרים היו בעלי דרגות בכירות בצבא (אלוף ומעלה): אהוד ברק, משה יעלון, מתן וילנאי ויוסי פלד ועוד שר (יצחק אהרונוביץ') שירת בתפקיד בכיר במשטרה.

אין תימה על כך שאנשים בעמדות בכירות בגופי הבטחון רואים עצמם ראויים לפוליטיקה ונתמכים על ידי הציבור וזאת בשל המרכזיות של התחום הבטחוני בפוליטיקה והאמון של הציבור בגופי הבטחון והעומדים בראשם. לגבי אנשי התקשורת, גם כן אך טבעי שתכונותיהם כאנשי תקשורת עולות בקנה אחד עם המצופה מנציג ציבור כמו כושר ביטוי, יכולת ניסוח, וידע ועניין בפוליטיקה.
המציאות הפוליטית שבה המעבר מהתחום התקשורתי והבטחוני לתחום הפוליטי שכיח מעוררת את הצורך לדון על האופן בו מתנהל המעבר בין הזירות, ובתוך כך עולה השאלה האם יש צורך בתקופת צינון.

מהי תקופת צינון?

המונח "תקופת צינון" מתייחס לזמן הנדרש מבעל תפקיד מסוים להמתין בטרם יהיה רשאי להתמודד או להתמנות לתפקיד אחר. העקרון העומד ביסוד תקופת הצינון הוא למנוע ניגוד עניינים במעבר בין תפקיד לתפקיד, ולמנוע מצב של ניצול לרעה של תפקיד מסוים על מנת לזכות בתפקיד אחר.

תקופת צינון נהוגה לעתים במגזר הפרטי כדי להגן על אינטרסים מקצועיים. בזירה הציבורית תקופת הצינון במעבר בין תפקיד בשירות הציבורי או במערכת הבטחון למשרה במגזר הפרטי תכליתה למנוע ניצול לרעה של סמכויות הנתונות לאדם בתוקף תפקידו הציבורי או להגביל שימוש בידע שהגיע לאדם מתוקף תפקידו הציבורי לטובת אינטרסים פרטיים. תקופת הצינון של אנשי השירות הציבורי ושירותי הבטחון במעבר לזירה הפוליטית (מועמדות לכנסת או משרת שר) תכליתה למנוע פוליטיזציה של השירות הציבורי ושל מוסדות הבטחון ולשמר את אי התלות שלהם במערכת הפוליטית. היוזמה לקבוע תקופת צינון לעיתונאים נובעת גם היא מהחשש של פוליטיזציה של התקשורת, ונועדה להבטיח שעיתונאי לא ימעל בתפקידו על מנת לקדם אג'נדה פוליטית מסוימת או את עצמו כמועמד, מהטעם שבשל כך עלול להיפָּגע אמון הציבור בעצמאותה של התקשורת.

חקיקה בנושא בישראל

• תקופת צינון לבעלי תפקידים בשירות הציבורי ולבכירים במערכת הבטחון
  הגבלות על הזכות להיבחר מצויות בחוק יסוד: הכנסת ובחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] התשכ"ט-1969. החוק מונה שורה של בעלי תפקידים ציבוריים (בשירות המדינה ובכוחות הבטחון) שאינם יכולים להיות מועמדים לכנסת כל עוד הם מכהנים בתפקידם (לדוגמא, נשיא המדינה, הרבנים הראשיים, שופטים ודיינים, עובדי מדינה בכירים, הרמטכ"ל, מבקר המדינה) (סעיף 7 לחוק יסוד: הכנסת וסעיף 56 לחוק הבחירות). בעלי תפקידים אלה יכולים להיות מועמדים לכנסת רק אם פרשו מתפקידם קודם ליום הגשת רשימות המועמדים, ולגבי חלקם שמיום פרישתם עברה תקופה מסוימת שנקבעה בחוק. לגבי עובדי מדינה, קציני צבא (לא כולל בעלי דרגת אלוף ומעלה), שוטרים וסוהרים עומדת תקופת הצינון על מאה ימים.
  
  חוק הבחירות לכנסת מונה גם שורה של בעלי תפקידים בכירים בשירות הבטחון שעליהם חלה תקופת צינון ארוכה יותר. בעלי התפקידים שדרישה זו חלה עליהם הינם: ראש השב"כ, ראש המוסד, קצין צבא בדרגת אלוף ומעלה, קצין משטרה בדרגת ניצב ומעלה, נציב שירות בתי הסוהר. עד 2001 תקופת הצינון עמדה גם היא על מאה ימים, אך בתיקון מ- 2001 היא הוארכה לחצי שנה, והוארכה שוב ב-2007 לשלוש שנים (ראה בהמשך).
  
  בשנת 2003 נפסלה מועמדותו של שאול מופז לכנסת ברשימת הליכוד על יסוד תקופת הצינון הקבועה בחוק הבחירות לכנסת, משום שלא עברו שישה חודשים מיום שיחרורו הרשמי מצה"ל. בפסק הדין הדגיש בית המשפט שתקופת הצינון נועדה לתכלית ראויה ועמד על ההצדקה לקיומה: 

  "קביעת הסדר צינון מחמיר לשכבת הקצינים והמפקדים היותר בכירים במערכות הביטחון... עומדת היא במבחן התכלית הראויה. ככל ששמירת האופי הבלתי-תלוי של מערכות השירות הציבורי - ושל כוחות הביטחון בכללן - היא חשובה, הרי שלשמירת האופי הבלתי-תלוי של הפיקוד הבכיר במערכות הביטחוניות השונות נודעת חשיבות מיוחדת ומודגשת. התמודדותו בבחירות של מי אשר רק לפני חודשים מעטים לבש מדי-צבא ונשא דרגת רב-אלוף או אלוף, או כיהן בדרגה מקבילה באחת מזרועות הביטחון האחרות, טומנת חשש שמא החלטות שקיבל זה לא כבר, במסגרת תפקידו הצבאי או הביטחוני, הושפעו מהשקפותיו הפוליטיות, שעם צירופו לרשימת מועמדים לקראת הבחירות ניתן להן פומבי. לא פחות חשובה מראית העין הכרוכה בהצגת מועמדות לחברות בכנסת של מי שהיה, זה לא כבר, בעל סמכויות רחבות באחת ממערכות הביטחון של המדינה. חיובם של קצינים ומפקדים בכירים בתקופת צינון יותר ארוכה מזו הנדרשת מבעלי דרגות נמוכות יותר נועד למתן ולשכך חששות אלה."

  (בג"צ  92/03 שאול מופז נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית פ"ד נז(3) 793 , פסקאות 16, 17 לפסק הדין של השופט מצא) 

  בית המשפט סבר שהתקופה שהיתה נהוגה אז (חצי שנה) מהווה פגיעה מידתית ועל אף שיש משום הפליה לרעת קצינים בדרגות בכירות בשל תקופת הצינון הארוכה יותר הנגזרת עליהם בהשוואה לקצינים בדרגות נמוכות יותר, הרי ש:
  
   "השמירה על אי-תלותן של מערכות הביטחון מחייבת ומצדיקה להקפיד עם נושאי הדרגות היותר בכירות, המוכרים היטב לכלל הציבור, יותר מאשר עם נושאי הדרגות הפחות בכירות, שלגבי הציבור הרחב רובם המכריע הם בבחינת אלמונים. שלילת זכות הברירה מן הקצינים והמפקדים היותר בכירים נועדה להשגת התכלית שלשמה הותנתה כשירותם של מועמדים אלה בתקופת צינון ארוכה יותר." (שם) 

   
  גם בחוק הממשלה התשס"א - 2001 נקבע כי בעלי התפקידים הבכירים במערכת הבטחון שצוינו לעיל לא יוכלו להתמנות לשרים אלא אם עברו שישה חודשים מיום פרישתם מהשירות (סעיף 5א.). תקופה זו הוארכה ב- 2007 לשלוש שנים.
  
  עם קבלת חוק תקופת צינון למשרתים בכוחות הבטחון (תיקוני חקיקה) התשס"ז- 2007 הוארכה תקופת הצינון של בעלי התפקידים הבכירים בכוחות הבטחון. על פי החוק (הכולל תיקון לחוק הבחירות לכנסת ולחוק הממשלה) הוארכה תקופת הצינון לבעלי תפקידים אלה מחצי שנה לשלוש שנים. דהיינו, הם רשאים להגיש את מועמדותם רק אם עד יום הבחירות לכנסת חלפו שלוש שנים מיום פרישתם. למעט אם נערכו בחירות נוספות בתוך פרק הזמן הזה, ואז הם יכולים להיות מועמדים לכנסת גם אם לא חלפו שלוש שנים מיום פרישתם.

• תקופת צינון לאנשי תקשורת
  בחקיקה הקיימת כיום אין מגבלות על הזכות להיבחר ולא מוגדרת תקופת צינון עבור אנשי תקשורת או כל בעל תפקיד אחר במגזר הפרטי.
  עם זאת, בישראל הרשות השניה לטלוויזה ורדיו קבעה ב-2005 כי יש להקפיד על תקופת צינון של שלושה חודשים בטרם מעבר של אנשי תקשורת לפוליטיקה על מנת לשמור על הניטראליות והעצמאות של התקשורת המשודרת. הרשות השניה קיבלה את ההחלטה לאחר המעבר המתוקשר והמהיר של אשת התקשורת שלי יחימוביץ' למפלגת העבודה לקראת הבחירות לכנסת השבע-עשרה.

מבט השוואתי

תקופת צינון (cooling off period) בין תפקיד בטחוני או תקשורתי ותפקידים פוליטיים אינה נהוגה ברוב רובן של המדינות הדמוקרטיות.

באשר לאנשי כוחות הבטחון רק בצרפת קיימת דרישה לתקופת צינון של שישה חודשים למי ששירתו בדרגת אלוף ומעלה בטרם היבחרם לפרלמנט. בארה"ב נקבעה בחוק רק מגבלה אחת והיא שאדם לא ימונה למזכיר ההגנה (secretary of defense) בתוך עשר שנים לאחר שחרורו מתפקידו כמפקד צבא. עם זאת, קיימת אפשרות שהסנאט יפטור את המועמד מהצורך בתקופת צינון לבקשת הנשיא (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2005).

בנוגע לעיתונאים באף מדינה אחרת לא מוגדרת בחוק תקופת צינון (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2010).

טיעונים בעד ונגד תקופת צינון בטרם המעבר לזירה הפוליטית

בעד

• תקופת צינון מבטיחה שאדם לא ישתמש בתפקידו כאיש מערכת הבטחון או כאיש תקשורת על מנת לקדם אג'נדה פוליטית, כלומר מונעת פוליטיזציה של הצבא ושל התקשורת. מעבר חד מזירה לזירה עלול לעורר סימני שאלה בנוגע להתנהלות של אותו אדם בתפקידו המקורי ולעורר חשד כי השתמש במעמדו על מנת לקבל גמול פוליטי בעתיד.
• מבחינת מראית העין הציבורית תקופת צינון מאפשרת לציבור "להתנתק" מהזיכרון של האדם כנושא בתפקיד מסוים בטרם היכנסו לפוליטיקה.
• במקרה של מעורבות כחבר כנסת או כשר בעניינים הנוגעים למערכת ממנה מגיע האדם עלול להיווצר מצב של ניגוד עניינים או של קשרים אישיים שעשויים לפגום בשיקול הדעת המקצועי ובשליחותו של נציג הציבור. לדוגמא: איש תקשורת שהופך לחבר כנסת וצריך להכריע בענייני תקשורת כמו למשל סגירת ערוץ טלוויזיה (שהוא עבד בו או במתחרהו).

נגד

• הזכות להיבחר היא זכות יסוד בדמוקרטיה ויש להגבילה רק במקרים קיצוניים, גם אם מדובר במגבלה זמנית. המעבר של אנשים מזירה בטחונית או תקשורתית לזירה הפוליטית אינו מצדיק זאת. יתרה מזו, ברוב רובן של המדינות הדמוקרטיות לא קיימות מגבלות כאלה. 
• מנקודת המבט של הציבור תקופת צינון אמורה אמנם להגן על אמונו של הציבור במוסדת השונים ולשמור עליו מפני "בלבול" זהות של המועמדים, אך מדובר בגישה פטרונית שאינה סומכת על האזרחים שיפעילו שיקול דעת בבואם לבחור את נציגיהם ומגבילה את זכותם לבחור.
• המערכת הפוליטית זקוקה לאנשים מוכשרים ואין טעם להגביל כניסה של אנשים אלה לפוליטיקה. 
• מבחינה אתית יתכן שיהיו גופים שימצאו לנכון להחיל נורמה של תקופת צינון (כפי שקיים בקרב גופי תקשורת בישראל), אך בשום אופן אין לקבוע מסמרות בענין בחקיקה של הכנסת. אם כבר, מן הראוי שגוף כמו מועצת העיתונות יקבע נורמה בענין (גולדשטיין, 2011).

סיכום

הרעיון של תקופת צינון הוא לשמר, ולו למראית עין ציבורית, את אי התלות של השירות הציבורי וגופי הבטחון בפוליטיקה וזוהי תכלית ראויה כפי שקבע בית המשפט. לכאורה, גם היוזמה לתקופת צינון לעיתונאים נועדה להגן על מעמדה הבלתי תלוי של התקשורת. אך הרעיון של תקופת צינון מגביל זכות יסוד דמוקרטית, הזכות להיבחר, ולכן יש לנהוג בו בִּמשורה.

נראה שהבעיה העיקרית ביוזמות החקיקה של "תקופות הצינון" למיניהן היא שהן נתפרות לא פעם למידתו של אדם ולא נובעות משיקולים ענייניים עקרוניים. לכן לא פעם יוזמות החקיקה זוכות לכינויים הקושרים לאדם שאותו הן מבקשות לקדם או למנוע ממנו הגשת מועמדות (למשל, חוק הצינון לעיתונאים שזכה לכינוי "חוק לפיד"). במקום לקיים דיון עקרוני ומהותי בשאלת הזיקה בין הזירה הפוליטית והזירות האחרות (בטחון ותקשורת) ובמקום לתהות מה עשויות להיות ההשלכות של המעבר מתחום לתחום ללא תקופת צינון, חברי הכנסת יוזמים תיקוני חקיקה "אישיים" כדי לקדם אדם מסוים או למנוע מאדם אחר להתמודד. זוהי כמובן זילות של החקיקה. מה עוד שמדובר בחקיקה חשובה מאין כמוה המגדירה את אחת הזכויות הבסיסיות בדמוקרטיה: הזכות להיבחר.

כמו כן אין לגזור גזירה שווה בין חקיקה הנוגעת לאנשי צבא ולעובדי השירות הציבורי ובין ההתייחסות לאנשי תקשורת, שהרי גופי התקשורת הם גופים פרטיים, כך שמדובר בהגבלה על נושא משרה במגזר הפרטי, מה שעלול להוביל למדרון חלקלק שבו תהיינה הגבלות על אישים נוספים אשר עשויים להשפיע על דעת הקהל דוגמת אמנים, סלבריטאים, אנשי עסקים בכירים, אקדמאים בעלי שם וכ"ו (גולדשטיין, 2011). כאמור, אף מדינה דמוקרטית אינה מגבילה את הזכות להיבחר של בעלי תפקידים במגזר הפרטי, ובפרט לא קיימות בחקיקה הגבלות על עיתונאים (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2010).

חקיקה של הכנסת היא לא בהכרח הכלי המתאים לקביעת תקופת צינון לאנשי תקשורת ולאנשים מהמגזר הפרטי ככלל. לגופי התקשורת יש גוף האמון על נושא האתיקה והוא מועצת העיתונות ויש להשאיר לגופי התקשורת עצמן מרחב לקביעת נורמות אתיות בענין על מנת להגן על עצם ולא לחוקק חקיקה כופה ופטרנליסטית מצד הכנסת.

באשר לתקופת הצינון לבעלי תפקידים בכירים במערכת הבטחון, נראה שבשל המרכזיות של הבטחון בפוליטיקה ובשיח הציבורי יש היגיון בתקופת צינון כלשהי לבעלי תפקידים בכירים, בעיקר כדי למנוע ניגוד עניינים וכדי להותיר את גופי הבטחון מחוץ למשחק הפוליטי ככל שניתן ולו למראית עין. כאמור, בחקיקה המקורית תקופת הצינון היתה חצי שנה והיא הוארכה פי שישה לשלוש שנים. יתכן שיש מקום לשקול מחדש מה יהיה אורך סביר של תקופת צינון על מנת לאזן בין הפגיעה בזכות  להיבחר (ובזכותו של הציבור לבחור) לבין הצורך לשמור על מערכת הבטחון מנותקת ככל האפשר מפוליטיקה מפלגתית.

חוות דעת משפטית

פרופ' מרדכי קרמניצר ועו"ד עמיר פוקס כתבו חוות דעת בעניין הצעת החוק. חוו"ד זו נשלחה לחברי הכנסת לקראת הדיון בהצעת החוק. הכנסו וקראו.

מקורות

גולדשטיין, ענת (2011). הערת חקיקה: הצעת חוק יסוד הכנסת (תיקון- תקופת צינון לאנשי תקשורת), התש"ע - 2010, חוקים בקצרה, הפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית.

כספי, דן (2007). "על האליטות בתקשורת". בתוך: אליעזר בן-רפאל ויצחק שטרנברג, עורכים, אליטות חדשות בישראל, מוסד ביאליק, עמ' 137-157.

מרכז המחקר והמידע של הכנסת (2010). תקופת צינון לעיתונאים - סקירה משווה.

מרכז המחקר והמידע של הכנסת (2005). סקירה משווה בנושא: הגבלות "תקופת צינון" בין שירות בכוחות הביטחון לבין כהונה כחבר פרלמנט או מינוי לשר.

Kenig, Ofer and Barnea, Shlomit (2009) 'The Selection of Ministers in Israel: Is the Prime Minister 'A Master of His Domain'?',Israel Affairs,15:3,261 - 27