תפקידם של ראשי מדינה בתהליך הרכבת הממשלה
לרבים מנשיאי המדינה במדינות פרלמנטריות יש תפקיד בהליך הרכבת הממשלה, אך לרוב הוא פורמלי בלבד. לנשיא בישראל עשויות בנסיבות מסוימות להיות סמכויות בעלות משמעות מהותית החורגת מעבר להיותו סמל וחותמת גומי פוליטית למהלכים פוליטיים
Flash 90
הנשיא עומד בראש המדינה. בדומה לראשי מדינה אחרים בדמוקרטיות פרלמנטריות תפקידו הוא בעיקר טקסי. לרבים מראשי המדינה יש תפקיד בתהליך הרכבת הממשלה (הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על מועמד; מינוי ראש ממשלה; אישור מינוי שרים).
באופן כללי, מהראייה לפיה ראש המדינה הוא רשות טקסית ומאחדת נגזרות שתי תפיסות מנוגדות – האחת, לפיה בהיותו רשות א-פוליטית ראש המדינה משמש למעשה כמעין "חותמת גומי" למהלכים הפוליטיים המוכרעים על ידי הציבור ונבחריו, ותפקידו הוא "טכני" בלבד. עמדה אחרת רואה בראש המדינה מגן ערכי היסוד של המדינה, מצפן ומצפון של הציבור, וממנה נגזר כי בנסיבות מסוימות על ראש המדינה לנהוג באופן החורג מטקסיות, ולפעול על פי שיקולים נורמטיביים (למשל, לשקול האם ראוי שראש הממשלה יהיה אדם שתלוי ועומד נגדו כתב אישום).
מהסקירה המשווה עולה שבמקרים מעטים וחריגים ראשי מדינה הפעילו שיקול דעת הנסמך על שיקולים נורמטיביים במילוי תפקידם בהרכבת הממשלה או באישור מינוי שרים.
בישראל, חוק יסוד: הממשלה קובע שהנשיא מטיל על מועמד שהסכים לכך את תפקיד הרכבת הממשלה לאחר שהתייעץ עם סיעות הכנסת. החוק אינו מפרט את היקף ואופי שיקול הדעת של הנשיא ולכן פתוח לפרשנויות. עד היום שיקול הדעת של הנשיא היה בעיקרו פרגמטי – הוא הטיל את תפקיד הרכבת הממשלה על המועמד בעל הסיכויים הטובים ביותר להקים ממשלה שתזכה לאמון הכנסת. כפי שנראה, בהיסטוריה הפוליטית בישראל לרוב היה מובן מאליו מיהו המועמד בעל הסיכוי הטוב ביותר, אולם במקרים ספורים, בשל פסק הדין המעורפל של הבוחרים, נדרש הנשיא לשקול על מי מהמועמדים להטיל את התפקיד.
סקירה זו נפתחת בתיאור כללי של תפקיד ראשי מדינה בדמוקרטיות פרלמנטריות, ובתוך כך מוצגים מספר מקרים מההיסטוריה ומהעת האחרונה של הכרעות שקיבלו ראשי מדינה במקרים שנויים במחלוקת בהקשר של הרכבת ממשלה, פיזור פרלמנט ומינוי שרים. לאחר מכן נפנה לתיאור הוראות החוק בישראל ולתיאור מקרים מההיסטוריה של מוסד הנשיאות בישראל.
יש להקדים ולומר כי עד היום לא היה מקרה שבו התעוררה סוגית הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על נאשם בפלילים, ולכן היכולת להקיש מהסקירה המשווה או ממקרי עבר בישראל מוגבלת.
כמעט בכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות קיימת הפרדה בין ראש המדינה (head of state) לבין ראש הממשלה, אשר מתפקד בפועל כראש הרשות המבצעת. ראשי מדינה בדמוקרטיות פרלמנטריות – מלכים או נשיאים – הם לרוב בעלי סמכויות טקסיות שאינם מחזיקים בידם כוח ביצועי ניכר. חלקם מכהנים מכוח מסורת מלוכנית, חלקם נבחרים ישירות על ידי הציבור וחלקם על ידי גופים אחרים כמו הפרלמנט (ראו לוח 1). ככלל, גם כאשר מופקדות בידיהם סמכויות חשובות (למשל, אישור פיזור הפרלמנט) מצופה מהם לא לנקוט עמדה פוליטית-מפלגתית ולפעול תוך הפעלת שיקול דעת צר באופן יחסי.
ראשי מדינה בדמוקרטיות פרלמנטריות
| מונרך |
נשיא הנבחר באופן עקיף (ע"י הפרלמנט או גוף אחר) |
נשיא הנבחר ישירות (בחירות כלליות על-ידי האזרחים) |
| אוסטרליה * | איטליה | אוסטריה |
| בלגיה | אסטוניה | איסלנד |
| בריטניה | גרמניה | אירלנד |
| דנמרק | הונגריה | ליטא |
| ניו זילנד * | יוון | סלובניה |
| הולנד | ישראל | סלובקיה |
| יפן | לטביה | פולין |
| לוקסמבורג | פורטוגל | |
| נורווגיה | פינלנד | |
| ספרד | צ'כיה | |
| קנדה * | ||
| שוודיה |
* במדינות המשתייכות לחבר העמים הבריטי מיוצג ראש המדינה (כיום – אליזבת' השנייה מלכת בריטניה) על-ידי המושל-הכללי (governor-general).
** בעבר היה נהוג לסווג דמוקרטיות שבהן ראשי המדינה נבחרים באופן ישיר ושראשי הממשלה בהן הם המנהיגים בפועל בתור משטרים חצי-נשיאותיים. כיום המיון הזה פחות מקובל.
כאמור, לראשי מדינה בדמוקרטיות פרלמנטריות יש בדרך כלל תפקידים טקסיים בלבד והם מייצגים את אחדות המדינה. לרבים מראשי המדינה יש תפקיד בהליך הרכבת הממשלה, אך הוא לרוב פורמלי בלבד. בידי חלק מהם הסמכות להטיל על מועמד את תפקיד הרכבת הממשלה ובחלקם הנשיא ממנה את ראש הממשלה. על פי הנוהג, שלרוב אינו מעוגן מפורשות בנוסח החוקה, השיקול של ראשי מדינה על מי להטיל את משימת הרכבת הממשלה או את מי למנות לראש הממשלה צריך להסתמך בעיקר על הסבירות שהמועמד יצליח להקים ממשלה שתזכה לאמון הפרלמנט. במלים אחרות, מדובר בשיקול פרגמטי הנוגע להגיון הפנימי של הלגיטימציה מצד המערכת הפוליטית, ושצריך להסתמך בעיקר על הסבירות שהמועמד יצליח להרכיב ממשלה או לעמוד בראשה, לפי הכללים הספציפיים הקיימים באותה מדינה ובאופן שישקף את רצון הבוחר.
עם זאת, מתוקף מעמדו ראש המדינה הוא גם "מגן החוקה".Elliot Bulmer, Government Formation and Removal Mechanism, Stockholm: IDEA, 2017, p. 7. תפקידו זה בא לידי ביטוי בנוסח השבועה של נשיאים בדמוקרטיות רבות המתחייבים לשמור ולהגן על החוקה.ראו למשל, למשל, נוסח השבועה של נשיא גרמניה (סעיף 56 בחוקה): I swear that I will dedicate my efforts to the well-being of the German people, enhance their benefits, avert harm from them, .uphold and defend the Constitution and the statutes of the Federation נשיא יוון: I swear… to safeguard the Constitution. נשיא הודו: I swear … that I will faithfully execute the office of President of India and will to the best of my ability preserve, protect and defend the Constitution and the law אולם ההשתמעות של אמירה סמלית זו אינה ברורה. אחת הפרשנויות האפשריות היא שעל ראש המדינה להפעיל שיקול דעת במילוי תפקידו במקרים נדירים בהם הוא משוכנע שהאינטרס הציבורי מחייב זאת. עם זאת כאמור רוב החוקות, וחוקי היסוד הרלוונטיים בישראל בתוכן (בעיקר חוק יסוד: נשיא המדינה וחוק יסוד: הממשלה), אינן מתייחסות מפורשות למרחב שיקול הדעת של הנשיא או להגבלתו.
מינוי או הדחת ראש ממשלה ופיזור הפרלמנט
אוסטרליה - אוסטרליה משתייכת למדינות בעלות מסורת שלטון בריטי, וככזו יש למונרך, או למושל הכללי המייצג אותו, סמכויות שמורות (reserve power) אותן הוא יכול להפעיל, על פי בקשת ראש הממשלה או באופן עצמאי. סמכויות אלה יכולות להיות מופעלות במקרים הבאים:
- אם לאחר בחירות לאף מפלגה אין רוב מובהק, אזי המושל-הכללי רשאי למנות ראש ממשלה.
- אם ראש ממשלה איבד את אמון הפרלמנט, המושל-הכללי רשאי למנות ראש ממשלה חדש.
- אם ראש הממשלה מבקש לפזר את הפרלמנט (בחירות מוקדמות) המושל-הכללי רשאי לסרב לבקשה.
אולם הפעלת סמכויות אלה בניגוד לעמדת ראש הממשלה היא נדירה. בשנת 1975 נקלעה אוסטרליה למשבר חוקתי חריף. הלייבור, בראשות ראש הממשלה וויטלאם, זכתה ברוב מושבים בבית התחתון בבחירות של 1974, אך בבית העליון (הסנאט) היה רוב לאופוזיציה, מה שהקשה על הממשלה להעביר חוקים. המערכת הפוליטית נקלעה למבוי סתום, ועל-כן פנה ראש הממשלה וויטלאם אל המושל-הכללי ג'ון קר בבקשה כי יקבע בחירות לסנאט. במקום זאת, המושל-הכללי פיטר את וויטלאם, מינה לראש הממשלה את מנהיג האופוזיציה, ובתוך זמן קצר הורה על פיזור הפרלמנט ועריכת בחירות. המהלך של המושל-הכללי – הדחה של ראש ממשלה – זכה מצד אחד לביקורת חריפה ולטענות על חוסר הלגיטימיות שלו. מצד שני, ראש האופוזיציה שמונה לראש הממשלה הוביל את מפלגתו לניצחון ברור בבחירות, מה שהראה כי המהלך קיבל אישור בדיעבד מהאזרחים.
גם קנדה משתייכת למסורת הבריטית. צריך להרחיק עד שנת 1925 כדי לאתר את הפעם האחרונה בה המושל-הכללי הפעיל סמכות שמורה, כאשר סירב לבקשתו של ראש הממשלה מקנזי קינג לפזר את הפרלמנט. ראש הממשלה התפטר בתגובה והמושל-הכללי מינה את מנהיג האופוזיציה לתפקיד. ככלל, במדינות אלה המעמד של המושל הכללי חלש אפילו בהשוואה לראשי מדינה אחרים היות שמדובר בנציג של ריבון זר (מלכת בריטניה).
וטו על מינוי שרים
בדמוקרטיות פרלמנטריות רבות מי שמוסמך למנות שרים הוא ראש המדינה (בשונה מישראל שבה אין לנשיא סמכויות בהקשר זה). בפועל, זוהי סמכות שהיא כמעט בגדר חותמת גומי להמלצות של ראש הממשלה הנכנס. רק במקרים נדירים ראשי מדינה מתערבים ומסרבים למנות שר לתפקיד. להלן כמה דוגמאות כאלה:
באיטליה, לאחר הבחירות של 2018 הושג הסכם קואליציוני בין מפלגת חמשת הכוכבים (M5S) לבין מפלגת הליגה. במסגרת ההסכם הוקצה משרד האוצר לליגה. המנהיג שלה מתאו סלביני הציע למנות את פאולו סאבונה לתפקיד. אלא שהנשיא סרג'יו מטארלה התנגד נחרצות למינוי בטענה שסאבונה מחזיק בעמדות יורוסקפטיות קיצוניות. לכן טען מטארלה שבמסגרת תפקידו כמגן החוקה ומגן היציבות והאינטרס הלאומי הוא לא מסכים למנותו לתפקיד. בעקבות הווטו שהטיל הנשיא על המינוי נקלעה הרכבת הממשלה למשבר. המהלך של הנשיא זכה לביקורות חריפות ואף לקריאות להדיחו, אך גם לדברי שבח. בסופו של דבר מונה סאבונה לתפקיד אחר.לדוגמה זו ואחרות מאיטליה ראו .Annalisa Merelli, "What the Hell is Going on in Italy?," Quartz, 29.5.2018
שתי דוגמאות נוספות:
- לאחר שזכה בבחירות של 1994 הקים סילביו ברלוסקוני ממשלה וביקש למנות את הפרקליט האישי שלו סזאר פרביטי לתפקיד שר המשפטים. הנשיא אוסקר לואיג'י סקאלפרו סרב למנותו בטענה של ניגוד עניינים. פרביטי מונה במקום זאת לשר ההגנה.
- בשנת 2014 הנשיא ג'ורג'יו נפוליטנו הטיל וטו על המועמד של ראש הממשלה מתאו רנזי לשר המשפטים (Nicola Gratteri), כיוון שהלה היה שופט מכהן בזמן המינוי והוא חשש מפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות.
באוסטריה, לאחר הבחירות של שנת 2000 הביע הנשיא תומאס קלסטיל מורת רוח נמרצת מההחלטה של מפלגתו לשעבר (מפלגת העם,ÖVP) להקים ממשלה עם מפלגת החרות הימנית-קיצונית בעלת השורשים האנטישמיים. הוא בסופו של דבר נמנע מלהטיל וטו על מינוי הממשלה, אך תמונות שלו מאירוע ההשבעה הראו את סלידתו. הוא הטיל וטו, לעומת זאת, על מינוי של שני שרים לקבינט: האחד בגלל שהיה מעורב בפרשייה פלילית, והשני – בגלל התבטאויות קסנופוביות קיצוניות.
לסיכום, מעט המקרים שהובאו לעיל מלמדים כי במקרים חריגים ראש המדינה נוטל לעצמו את החירות להפעיל שיקול דעת ולא לשמש חותמת גומי לראשי הממשלה. העילות בגינן הפעילו ראשי מדינה סמליים שיקול דעת הן בעיקרן ערכיות נורמטיביות: חשש משחיתות ועמדות גזעניות וקיצוניות. ראינו גם שלרוב החלטות אלה של ראשי המדינה הסמליים זוכות לתגובות מעורבות של ביקורת ותמיכה.
הנשיא הראשון של מדינת ישראל, חיים וייצמן, זיהה כבר בראשית הדרך את הבעייתיות הטמונה בהגדרת סמכויותיו של הנשיא, כפי שניסח זאת באומרו: "נאמר לי כי הנשיא מהווה סמל. עד עכשיו לא עלה בידי להבין פירושה של אמירה מעורפלת זו ומיהו שהחליט על המשמעות הסימבולית של נשיא המדינה." במקום אחר קבל על כך ש"המקום היחיד שאליו מרשה לו הממשלה לתחוב את חוטמו הוא הממחטה".ראו אצל יצחק גל-נור ודנה בלאנדר, המערכת הפוליטית בישראל, תל-אביב וירושלים: עם עובד והמכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013, כרך א, עמ' 136-134. חוק יסוד: נשיא המדינה אינו תורם הרבה לפיזור העמימות סביב תפקידו הסמלי של הנשיא בקובעו: "בראש המדינה יעמוד נשיא". למרות עמימות זו מקובל לראות במוסד הנשיאות גוף מאחד המייצג את פניה השונים של החברה ושל המדינה, ואשר אמור לתפקד באופן שהוא מעבר לפוליטיקה היומיומית ולגשר על שסעים ומחלוקות בחברה. מעבר להיותו סמל מאחד של המדינה הנשיא משמש גם כרשות החוננת, הסכמתו נדרשת לשם פיזור הכנסת על ידי ראש ממשלה,בהקשר זה מסור לנשיא שיקול דעת להסכים לפיזור הכנסת או לא להסכים. סעיף 29 (א) לחוק יסוד: הממשלה קובע: "נוכח ראש הממשלה כי קיים בכנסת רוב המתנגד לממשלה, ושעקב כך נמנעת אפשרות לפעולה תקינה של הממשלה, רשאי הוא, בהסכמת נשיא המדינה, לפזר את הכנסת בצו שיפורסם ברשומות" (ההדגשה נוספה). וכן הוא ממלא תפקיד בתהליך כינון הממשלה, שבו נתמקד להלן.
תפקיד הנשיא בתהליך הרכבת הממשלה - עיגון חוקי
סעיפי חוק יסוד: הממשלה המתייחסים לתפקידו של הנשיא בתהליך הרכבת הממשלה לאחר בחירות (ובמקרים אחרים בהם יש לכונן ממשלה מחדש) אינם מפורטים לגבי אופי והיקף שיקול הדעת של הנשיא. סעיפי החוק מתארים מספר תרחישים אפשריים:
- הטלת התפקיד להרכיב את הממשלה
"משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך." (סעיף 7(א))
נוסח זה אינו כובל או מתיר מפורשות את שיקול הדעת של הנשיא ויש בו פתח לפרשנויות שונות. לפי החוק ישנם שני תנאים בלבד: שהנשיא יתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת ושחבר הכנסת הסכים לקבל על עצמו את התפקיד. לשון החוק כפשוטה אינה מחייבת את הנשיא להטיל את התפקיד, למשל, על המועמד שקיבל את מספר "ההמלצות" הגדול ביותר (כדאי לשים לב שהמונח "המלצות" כלל לא מופיע בחוק), על ראש הרשימה שזכתה במספר המושבים (או הקולות) הגדול ביותר בכנסת, ואף לא על ראש רשימה.על רקע עמימות זו נולדה היוזמה שלא התקבלה לתיקון חוק יסוד: הממשלה, כך שרק העומד בראש סיעה יוכל לקבל על עצמו את התפקיד, וכונתה "חוק גדעון סער". עם זאת, בית המשפט קבע "סעיף 7(א) לחוק יסוד: הממשלה אומנם אינו מגדיר מהם הקריטריונים לפיהם יחליט נשיא המדינה על מי להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה, אך עצם החובה להתייעץ עם נציגי הסיעות מלמדת כי השיקול המרכזי עם זאת, בית המשפט קבע "סעיף 7(א) לחוק יסוד: הממשלה אומנם אינו מגדיר מהם הקריטריונים לפיהם יחליט נשיא המדינה על מי להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה, אך עצם החובה להתייעץ עם נציגי הסיעות מלמדת כי השיקול המרכזי האמור להנחות את הנשיא הוא סיכוייו של אותו חבר כנסת להרכיב ממשלה, לאור תוצאות הבחירות."בג"צ 2848/19, שחר בן-מאיר ואח' נ' בנימין נתניהו ואח'. בתביעה אחרת כנגד האפשרות שנתניהו יהיה מועמד להרכבת ממשלה סירב בית המשפט לדון בטענה שהסוגיה של הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על מועמד הנאשם בפלילים היא תיאורטית ומוקדמת (בג"צ 8145/19 ד"ר ארנה ברי ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח').
- הטלה מחדש של התפקיד
סעיף 9 (א) עוסק בהטלת התפקיד מחדש במקרה שהמועמד הראשון לא הצליח להקים ממשלה או שהכנסת דחתה את האמון בממשלה שהציג. במקרה הזה, מפורטות האפשרויות שעומדות לשיקול דעתו של הנשיא: להטיל את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר אחר של הכנסת שהודיע לנשיא שהוא מוכן לקבל את התפקיד, או להודיע ליושב ראש הכנסת שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה. בטרם יחליט הנשיא הוא רשאי, אך אין הוא חייב, לקיים התייעצויות עם סיעות הכנסת.
בתרחיש זה מרחב שיקול הדעת של הנשיא מעט רחב יותר.
- הטלת התפקיד על מועמד לפי בקשת רוב של חברי הכנסת
תרחיש זה יתממש במקרה שהמועמד השני שהוטל עליו להרכיב ממשלה כשל במשימה, וכן אם הנשיא החליט שלא להטיל כלל את תפקיד הרכבת הממשלה על מועמד נוסף לאחר שהמועמד הראשון כשל בכך. במקרה כזה, יכול רוב של חברי הכנסת (לפחות 61) לבקש בתוך 21 יום מהנשיא להטיל את התפקיד על חבר כנסת פלוני שהסכים לכך בכתב. אם הוגשה בקשה כזו, אין לנשיא המדינה כלל שיקול דעת, ועליו להטיל את התפקיד על חבר הכנסת שצוין בבקשה. כלומר זהו התסריט המצמצם ביותר מבחינת שיקול הדעת של הנשיא. באופן כזה כופים למעשה רוב חברי הכנסת על הנשיא להטיל את התפקיד על מועמד מסוים.
דוגמאות היסטוריות להפעלת שיקול דעת על ידי נשיא המדינה בתהליך הרכב הממשלה
ברוב המקרים שבהם נדרש הנשיא להחליט לגבי הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת ההכרעה הייתה ברורה מאליה. עם זאת, בהיסטוריה הפוליטית של מדינת ישראל ניתן למצוא כמה דוגמאות למקרים שבהם נדרש הנשיא להכריע בעניין זה.גל-נור ובלאנדר, עמ' 144-142.
הדוגמה הראשונה היא מראשית ימי המדינה, עוד בטרם חוקק חוק יסוד הממשלה. בשנת 1951, אחרי התפטרות הממשלה בראשות בן-גוריון, עתר ח"כ ערי ז'בוטינסקי לבג"צ כנגד נשיא המדינה בטענה כי נשיא המדינה פגע בזכויותיה של הכנסת בכך שלא הטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת כלשהו לאחר התפטרותו של בן גוריון, ולכן הוכרזו בחירות חדשות בטרם מוצו האפשרויות להקים ממשלה בהרכב הקיים של הכנסת. בג"צ קבע כי "השאלה שהובאה לפנינו נוגעת לסמכויותיו האקסקוטיביות והפוליטיות של הנשיא ואינה בתחום הרשות השופטת. אנו דוחים את הבקשה מחוסר סמכות". בהקשר זה יש לציין כי עמדתו של בג"צ בשאלת הביקורת השיפוטית על החלטות הנשיא שונה כיום מזו שהובעה אז, ומתירה ביקורת שיפוטית מצומצמת ועקיפה בלבד על מעשיו.בג"צ 65/51 ערי ז'בוטינסקי ואח' נ' נשיא מדינת ישראל, פ"ד ה(1) 801. בשונה מטענת חוסר הסמכות של בג"צ אז, הרי שהדוקטרינה של בית המשפט שהתגבשה ביחס לביקורת שיפוטית על הנשיא, בהינתן החסינות שמוענקת לו לפי חוק יסוד: נשיא המדינה, היא כי אין לכלול את הנשיא ברשימת המשיבים לעתירה המופנית כלפי החלטתו. אולם יחד עם זאת נקבע כי אין מניעה לבחון את מעשיו באופן עקיף שכן: "מעשי הנשיא בתחום המשפט הם – לא מעל למשפט ולא חוצה־למשפט – ומכאן שנתונים הם לביקורת שיפוטית של בתי־המשפט." בג"ץ 706/94, שפרה רונן נ' פרופ' אמנון רובינשטיין – שר החינוך ואח'. בעתירה אחרת קבע בג"ץ שהנשיא עצמו זוכה לחסינות אך מעשיו והכרעותיו נתונים לביקורת שיפוטית. עם זאת, נקודת המוצא של בית המשפט היא ש"על ההתערבות בשיקול דעתו של הנשיא במילוי תפקידיו להיות מצומצמת מאד, על רקע מעמדו הייחודי והסמליות המיוחדת הגלומה במוסד הנשיאות והעומד בראשו." בג"צ 2848/19, לעיל הערה 7.
בבחירות לכנסת ה־ 11 בשנת 1984 זכה המערך ב־ 44 מנדטים, אבל לא יכול היה להקים ממשלה ללא תמיכת אחת הסיעות הדתיות או החרדיות. הליכוד זכה ב-41 מנדטים והתקשה להקים מחדש ממשלת ימין־דתיים בעלת רוב מינימלי. על סמך ההתייעצויות עם הסיעות הטיל הנשיא חיים הרצוג על שמעון פרס להרכיב את הממשלה. אולם לנוכח התיקו שנוצר בין הגושים הוקמה לבסוף ממשלת אחדות עם רוטציה בתפקיד ראש הממשלה. הנשיא מילא תפקיד מרכזי בגיבוש הפתרון הזה למבוי הסתום.באופן דומה ניסה הנשיא ראובן ריבלין לאחר בחירות ספטמבר 2019 להציע מתווה ליציאה מהמבוי הסתום – אך הדבר לא עלה בידו. גם בגרמניה, בעקבות המשבר שנוצר אחרי בחירות 2017, היה הנשיא מעורב באופן חסר תקדים בניסיונות לגבש קואליציה ממשלתית. באותה עת התעוררה שאלה אחרת בעניין חובתו של הנשיא לקיים התייעצות עם "נציגי הסיעות בכנסת". הנשיא הרצוג טען שהחוק לא מחייב אותו לקיים התייעצות עם נציגי כל הסיעות, ולכן לא זימן את ח"כ מאיר כהנא (כך) שנבחר אז לכנסת להתייעצויות על הקמת הממשלה.
מצב חריג נוסף נוצר לאחר שהכנסת ה-12 הביעה אי־אמון בממשלה ב־1990. במקרה הזה, כיוון שנשיא המדינה נוכח שלמרות הצבעת אי האמון עדיין שורר תיקו בין הגושים ומספר "הממליצים" על יצחק שמיר ושמעון פרס זהה (60), הוא החליט להטיל את הרכבת הממשלה על פרס – משום שעמד בראש הסיעה הגדולה בכנסת אותה עת (לאחר התפלגות "הסיעה לקידום הרעיון הציוני" מהליכוד), משום שסיעת המערך הייתה זו שיזמה את הצעת אי האמון וזכתה בה, וכן משום שהעריך שלפרס יש את הסיכוי הטוב ביותר לזכות בתמיכת רוב חברי הכנסת. השיקול הפרגמטי הזה הוא, כפי שאמר הרצוג, "השיקול העיקרי שחייב להנחות את צעדי", כפי שהיה גם בעבר.דני קורן, זמן באפור – ממשלת האחדות הלאומית 1984 – 1990, תל-אביב: זמורה ביתן, 1994. אולם לבסוף לא הצליח פרס להרכיב ממשלה, והנשיא הטיל את המשימה על ראש הממשלה יצחק שמיר. שמיר הצליח להרכיב ממשלה, והיא החזיקה מעמד עד בחירות 1992.
בבחירות 2009 זכתה קדימה במנדט אחד יותר מאשר הליכוד (28 לעומת 27). בהתאם, דרשה מנהיגת קדימה, ציפי לבני, לקבל מהנשיא את התפקיד להרכיב את הממשלה. אולם הנשיא שמעון פרס בחר להטיל דווקא על בנימין נתניהו את הרכבת הממשלה, אחרי שנוכח לדעת בעקבות התייעצויות שקיים עם נציגי הסיעות כי לנתניהו תמיכה רחבה יותר, ולכן סיכוי רב יותר להצליח במשימה. ואכן, נתניהו הצליח להרכיב ממשלה שזכתה לאמון הכנסת.
מדוגמאות אלה עולה כי עד היום השיקול שהנחה את הנשיא היה הטלת התפקיד על בעל הסיכויים הטובים ביותר להקים ממשלה לדעתו, בהסתמך על התייעצויותיו עם נציגי הסיעות. אולם כאמור עד היום לא נדרש הנשיא להפעיל שיקול דעת ביחס לשאלה האם המועמד ראוי או לאו.
כפי שראינו במבט המשווה בכמה מקרים ראשי מדינה, שאמורים לשמש "חותמת גומי" להכרעות הרשות המבצעת, הפעילו שיקול דעת וסירבו לאשר מינוי מועמד לתפקיד שר מטעמים של אי נאותות ציבורית וערכית, למשל מועמד בעל דעות גזעניות או המצוי בניגוד עניינים. בהקשר הזה קשה לקבוע מסמרות. גם נשיאים בישראל ביטאו לא פעם עמדות ערכיות-נורמטיביות ועוררו סערה בשל כך. לדוגמא, הנשיא יצחק נבון איים להתפטר אם לא תוקם ועדת חקירה ממלכתית לחקר הטבח במחנות הפליטים סברה ושתילה בלבנון. גם נשיאים אחרים התבטאו לא פעם בסוגיות שנויות במחלוקת.דנה בלאנדר, "על דעת הנשיא 2", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 3.1.2013.
"נשיא אינו מושל, אינו שופט, אינו מחוקק, אבל מותר לו לחלום, להציב ערכים, לנהוג ביושר ובחמלה, בעוז ובחסד."שמעון פרס, נאום ההשבעה בכנסת, 15.7.2007. דבריו של הנשיא התשיעי של מדינת ישראל שמעון פרס בטקס השבעתו מגלמים בנסיבות הנוכחיות את העמדות השונות בסוגית הפעלת שיקול הדעת של הנשיא באחד מתפקידיו הביצועיים: הטלת התפקיד להרכיב ממשלה על חבר כנסת שהסכים לכך.
כפי שראינו, לנשיא בישראל, כמו לראשי מדינה אחרים בדמוקרטיות פרלמנטריות, תפקיד טקסי בעיקר. אך סמכויותיו אלה עשויות בנסיבות מסוימות להיות בעלות משמעות מהותית החורגת מעבר להיותו "סמל" ו"חותמת גומי". עיון במקרים אחרים בהם ראשי מדינה טקסיים הפעילו שיקול דעת הנשען על היבטים נורמטיביים מגלה כי מדובר במקרים מעטים. גם בהיסטוריה של מדינת ישראל עד היום נדרש הנשיא לשיקולים צרים בלבד של הסיכוי להרכיב ממשלה ולא עמד בפני מצב שבו ההכרעה עשויה לדרוש גם שיקול דעת נורמטיבי.
כך, מהתפיסה לפיה הנשיא הוא רשות טקסית וממלכתית נגזרות שתי עמדות מנוגדות – האחת, לפיה הממלכתיות והא-פוליטיות של הנשיא פירושה שהוא אמור למלא את תפקידו הפרוצדורלי בהרכבת הממשלה מבלי להיכנס ל"שדה המוקשים" הנתון בידי ההליך הדמוקרטי;עמדה ברוח זו ביטא בית המשפט בבג"צ 2848/19, הערה 7 לעיל. בית המשפט טען כי הדרישה מהנשיא שלא להטיל על נתניהו את הרכבת הממשלה (לאחר הבחירות לכנסת ה-21) בשל כתב החשדות נגדו (אז עוד טרם הוגש כתב האישום) היא "בגדר עירוב מין בשאינו מינו". והאחרת – לפיה כמגן ערכי היסוד של המדינה, כמצפן וכמצפון של הציבור, הנשיא צריך להפעיל שיקול דעת רחב ולא לתת ידו לקידום האפשרות הלא ראויה שראש הממשלה יהיה אדם שתלוי ועומד נגדו כתב אישום.להרחבה על טעמים אלו ראו מרדכי קרמניצר, יובל שני ועמיר פוקס, מה דין המשך כהונת ראש ממשלה שגובש נגדו כתב אישום חמור?, חוות דעת, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 25.12.2019.