החופש בא... נצא (שוב) לפגרה

מאז ראשית השנה האזרחית פעלה הכנסת שלושה חודשים בלבד, והנה היא כבר יוצאת לפגרה ארוכה של יותר מחודשיים. מדוע זה קורה ומה ניתן לעשות?

הכנסת יוצאת השבוע לפגרת קיץ בת למעלה מחודשיים, וכמו ברפלקס מותנה נתחיל לשמוע תלונות סרקסטיות על המופרכות של פגרות כה ארוכות, ולקרוא תגובות מתלהמות המגדפות את חברי הכנסת על כך שכמעט שאינם עובדים. האם יש יסוד לתחושה הציבורית, ולפיה לפוליטיקאים שלנו יש עבודה נהדרת המשלבת שכר מתגמל בצד חופשות ארוכות באופן קיצוני?

לא וכן. התשובה מורכבת יותר מהניסיון לצייר את הסוגיה בצבעים של שחור ולבן.

לא, כיוון שבניגוד לתפיסה הפופוליסטית והפשטנית, פוליטיקאים אינם חדלים לעבוד כאשר הכנסת נמצאת בפגרה. חלקם עמלים על ניסוחן של הצעות חוק, אחרים מקדישים זמן לפעילות מפלגתית, מה עוד שציבור האזרחים, עמותות ושתדלנים אינם מפסיקים לפנות אל הח"כים גם כשהם בפגרה. שלא לדבר על חברי הממשלה שממשיכים בעבודתם השוטפת. לא, גם מכיוון שהכנסת רחוקה מלהיות חריגה מבחינת לוח הזמנים שלה בהשוואה לפרלמנטים אחרים. תיאורטית הכנסת אמורה לקיים כ-105 ימי דיונים בשנה, לפי חישוב של שמונה חודשי פעילות שנתיים, שבהם מתקיימים שלושה ימי דיונים בשבוע. אין מדובר בערך קיצון. מחקר השוואתי שנערך לפני כמה שנים מצא שמספר ימי הדיונים השנתיים בפרלמנטים נע בטווח של 61 ל-184 (ראו לוח 1).

לוח 1: ימי דיונים בפרלמנטים בעולם

הפרלמנט	מספר ימי דיונים
ארצות הברית (סנאט)	184
בריטניה (בית תחתון)	149
ארצות הברית (בית הנבחרים)	118
ישראל	105
גרמניה (בונדסטאג)	100
אירלנד (בית תחתון)	96
קנדה (בית תחתון)	93
אוסטרליה (בית תחתון)	69
ניו זילנד	61

מקור: Horne, Nicholas (2009). "Parliamentary Sitting Days and Hours"

כן, כיוון שבכל זאת התחושה של כנסת המושבתת לתקופות ארוכות ובלתי סבירות אינה משוללת כל יסוד. מדובר בהתפתחות של העשור האחרון, הנובעת משילוב של שלושה גורמים המשקפים כשלים משטריים שניתנים וראויים לתיקון: (1) תדירות הבחירות; (2) אורכם של מערכת הבחירות ושל תהליך הרכבת הממשלה; (3) מועדי הבחירות.

לעובדה שבחירות משבשות את סדר העבודה השוטף של הכנסת יש כמובן היגיון וצידוק, המשתקפים גם בלשון החוק. סעיף 9(א) לחוק הכנסת מבחין בין שנים "רגילות", שבהן הכנסת פועלת במשך שמונה חודשים, לבין "שנות בחירות" שבהן היא יכולה לפעול גם פחות, בהתאם להחלטת ועדת הכנסת:

1. הכנסת תקיים שני כנסים לשנה; הכנס האחד ייפתח בתוך ארבעה שבועות לאחר חג הסוכות, הכנס השני ייפתח בתוך ארבעה שבועות לאחר יום העצמאות; משכם של שני הכנסים יחד יהיה שמונה חודשים לפחות [ההדגשה שלי];
2. בשנה שבה מתקיימות בחירות לכנסת, תקבע ועדת הכנסת את מספרם של הכנסים שתקיים הכנסת, את מועדם ואת משכם, וזאת אף אם יפחת משכם של כל הכנסים באותה שנה משמונה חודשים [ההדגשה שלי].

ואמנם, בשנים שבהן אינן מתקיימות בחירות מתכנסת הכנסת באופן סדיר ולפרקי זמן שאינם חורגים מהנוהג בפרלמנטים אחרים. לדוגמה מאוקטובר 2009 ועד אוקטובר 2010 אכן פעלה הכנסת במשך שמונת החודשים, וכך גם בפרק הזמן המקביל בשנה העוקבת (2010–2011). הבעיה נוגעת לשנים שבהן מתקיימות בחירות, או אז מושבתת הכנסת לתקופה ארוכה מאוד. למשל, בשנה שחלפה בין אוקטובר 2012 לאוקטובר 2013 פעלה הכנסת באופן מלא רק במשך שלושה וחצי חודשים. בדומה, השנה (אוקטובר 2014 עד אוקטובר 2015) צפויה הכנסת לפעול ארבעה חודשים בלבד.

כאמור, לעובדה שמערכת בחירות משבשת את פעילותו השוטפת של הפרלמנט יש כמובן הצדקה, אולם מדינת ישראל סובלת מבחירות תדירות המשבשות לגמרי את פעולתה השוטפת של הכנסת. זאת ועוד, מערכות הבחירות בישראל נמשכות תקופה ארוכה ביותר בהשוואה לדמוקרטיות אחרות, וכך גם תהליך הרכבת הממשלה (ראו תרשים 1). לא פחות מ-157 ימים חלפו מאז פיזור הכנסת ה-19 בדצמבר 2014 ועד השבעת הממשלה החדשה ב-14 במאי 2015. אמת, הכנסת ה-20 התכנסה מעט קודם לכן, אך עד השבעת הממשלה היא פעלה במתכונת מוגבלת וחלקית. מדובר ביותר מחמישה חודשים שבהם לא תפקדה הכנסת, ומערכות השלטון היו במעין מצב של "המתן". פרקי זמן דומים באורכם היו גם בשלוש מערכות הבחירות הקודמות.

השילוב של בחירות תדירות ושל מערכות בחירות ממושכות הוא זה שיוצר את התחושה המוצדקת שבית הנבחרים שלנו מתכנס לפרקי זמן קצרים מדי. מקצינה עוד יותר את המצב העגום העובדה שהבחירות לכנסת התקיימו, מאז 2003, ברבע הראשון של השנה האזרחית, בין ינואר למרץ.
המשמעות של קיום בחירות בחודשים אלו היא שכנס החורף של הכנסת – הארוך מבין שני הכנסים – מתקצר באופן דרמטי. להלכה, אמורות בחירות להתקיים בחודש חשוון, בהתאמה לפתיחת כנס החורף, אך הפעם האחרונה שבה התקיימו בחירות במועדן התרחשה בשנת 1988. לשינוי הזה במועד שבו נערכות הבחירות יש השלכות חמורות לא רק על תפקודה השוטף של הכנסת, אלא גם על אישור תקציב המדינה, שבמקום להיות מאושר לאחר הבחירות, בסיום השנה האזרחית או בראשית השנה העוקבת לה, נדחה בחודשים ארוכים עד לאחר הרכבת הממשלה החדשה, עמוק אל תוך השנה האזרחית. נדמה שהשנה יישברו בהקשר זה שיאים חדשים, וכי התקציב לשנת 2015 יאושר ברבע האחרון שלה.

כיצד ניתן לשנות את המצב? יש לבחון את השאלה החשובה הזו בשתי רמות.
הרמה הראשונה היא רמת המקרו. החולי המרכזי של המערכת הפוליטית בישראל הוא חוסר יציבות הנובע מחולשת המפלגות הגדולות. חולשה זו גורמת לקואליציות מרובות מפלגות, לעמדת נחיתות של מפלגת השלטון בתוך הקואליציה ובסופו של יום, לממשלות וכנסות שאינן מוציאות את ימיהן. מהזווית הזו, חיזוק המפלגות הגדולות, באמצעות כמה תיקונים מוסדיים (כמו למשל חוק "ראש הרשימה הגדולה"), וניתוק הקשר בין אישור התקציב לפיזור הכנסת עשויים להוביל לתגובת שרשרת חיובית שתייצב את המערכת הפוליטית, תמנע את עריכתן של בחירות כל שנה שלישית (ראו תרשים 2), וממילא תתרום בכך גם לעבודה שוטפת ומלאה של הכנסת.

 

 הרמה השנייה נוגעת להסדרים ספציפיים יותר שעשויים לקצר את פרקי הזמן שבהם הכנסת אינה מתכנסת. כך, למשל, יש לבחון בכובד ראש (מתוך תיאום עם המפלגות ועם ועדת הבחירות המרכזית) את קיצור מערכות הבחירות. אין הצדקה עניינית לקמפיין בחירות שנפרש על פני 99 ימים, כפי שקרה בבחירות האחרונות. ניתן גם לשקול את קיצור התקופה המוקצבת כיום להרכבת הממשלה. הרושם שמתקבל בהליכי הרכבת הממשלות האחרונות הוא של גרירת רגליים וטקטיקות השעיה המתאפשרות הודות לתקופה הממושכת הניתנת למרכיב הממשלה ומכוונות אל מועד סיום ה"דדליין", במטרה לשפר עמדות מיקוח.

לסיכום, יש יסוד לתחושה שהכנסת עובדת רק מעט, אולם אין לתלות את האשמה בחברי הכנסת אלא בכשלים המוסדיים של מערכת פוליטית בלתי יציבה, שאחת מהשלכותיה היא תפקוד חלקי, לא רציף ולא יעיל של בית הנבחרים שלה.