התייחסות לבקשתו של ראש הממשלה לקבל חסינות

הנימוקים המובאים בבקשתו של ראש הממשלה לחסינות מפני העמדה לדין אינם מתיישבים עם עקרונות הבסיס של חסינות חברי כנסת, שמוענקת לחברי כנסת על מנת שיוכלו לבצע את תפקידם ללא חשש מפני התעמרות מצד הממשלה

Flash 90

מסמך זה נועד להבהיר סוגיות עקרוניות שהתעוררו בעקבות בקשת ראש הממשלה לקבל חסינות מפני העמדה לדין בהתאם להוראות סעיף 4 לחוק חסינות חברי הכנסת. אין מדובר בתגובה לכל הטיעונים העולים בבקשה, וגם אין אנו מביעים עמדה מפורשת ביחס לשאלה אם יש לקבל או לדחות את בקשת ראש הממשלה. כל שנעשה במסמך זה הוא להבהיר מושכלות יסוד ביחס לחוק חסינות חברי הכנסת, אשר מספר טיעונים בבקשת ראש הממשלה אינם מתיישבים עמן, ועל כן אינם יכולים לבסס עילה לחסינות לפי החוק.

נקדים ונאמר גם זאת: בקשת ראש הממשלה לחסינות רצופה טיעונים בלתי משפטיים, שלא נתייחס אליהם כאן, כגון הטענה שבשתי מערכות בחירות "העם העניק לראש הממשלה מנדט אדיר" – בעוד שברור שראש הממשלה לא עמד לבחירה אלא רשימתו, הליכוד וגם רשימתו לא קיבלה רוב, ולראיה, לא הקימה ממשלה. טענה זו ועוד אחרות מסוגה (כגון הטענה שיש לתת חסינות לראש הממשלה "כדי לאפשר לו להמשיך ולהוביל את מדינת ישראל להישגים חסרי תקדים") אינן משפטיות אלא תעמולתיות באופיין, ומטבע הדברים נעדרות משקל בניתוח משפטי של הבקשה. מן העבר השני, קיומן של טענות שאינן מן העניין במסגרת הבקשה אינו מאיין את זכותו של ראש הממשלה, בתפקידו כחבר כנסת, להגיש את בקשת החסינות ולבקש מהכנסת לשקול את הענקתה של חסינות.

תכלית החסינות: בקשת ראש הממשלה מבלבלת את היוצרות

ראשית, יש לעמוד על מטרתה של החסינות לפי חוק חסינות חברי הכנסת. הטענה של ראש הממשלה בבקשתו כי מדובר בזכות שנועדה "לשמור על איזון בין רשויות המדינה השונות ולמעשה להבטיח שרשות אחת לא תיפגע פגיעה אנושה בשל מעשיה והחלטותיה של רשות אחרת" – היא בלתי מדויקת ומטעה. החסינות לא נועדה במקורה להגן על ראש הממשלה, העומד בראש הרשות המבצעת. ראש הממשלה מבקש את החסינות בתפקידו כחבר כנסת היות שבישראל לא קיימת חסינות חוקתית מיוחדת לראש הרשות המבצעת (חסינות "ראש מדינה" מוקנית, בישראל, לנשיא). להפך: המטרה של החוק היא להגן על חברי הכנסת מפני התעמרות בהם מצד הרשות המבצעת – בעלת הכוח השלטוני האוכף, ומצד בתי המשפט. כפי שפסק נשיא בית המשפט העליון אגרנט: "זכויות החסינות למיניהן...[הוענקו] מחמת האינטרס שיש לציבור בפעולתו התקינה של התהליך הדמוקרטי, הוא התהליך של ברור ה'אמת' המדינית מכוח שקלא וטריא מילולית ועל ידי החלפת דעות באורח חופשית...היא נועדה להבטיח לחברי המוסד המחוקק של המדינה את חופש הדעה".ע"פ 255/68 מדינת ישראל נ' אברהם בן משה פ"ד כב(2) 427 439-436 (1968). או כפי שהסבירו פרופ' אמנון רובינשטיין ופרופ' ברק מדינה: "הענקת החסינות מבטאת את השאיפה להבטיח את עצמאות פעילותם של חברי הכנסת. היא נועדה לשמר את מעמדה של הכנסת כרשות עצמאית ובלתי תלויה, ולהגן על חברי הכנסת מפני חשש להתנכלות להם מצדה של הרשות המבצעת, באמצעות רשויות התביעה, ומצדה של הרשות השופטת".אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל 663 (2005). לא ניתן להגדיר מחדש, באמצעות בקשת החסינות, את דיני החסינות בכדי שילבשו תכלית אחרת.

תכלית החסינות היא, אם כן, להגן על חירותם של חברי הכנסת במילוי תפקידם, במיוחד מפני בעלי הכוח ברשות המבצעת, ולתת כך ביטוי למעמדם המיוחד כנציגי הריבון, ציבור האזרחיות והאזרחים. כאן ניתן להצביע על מעין היפוך יוצרות המגולם בבקשת ראש הממשלה, שמבקש לשוות לבקשה נופך של נרדפות בשעה שבשנים האחרונות – הוא מכהן ברציפות חסרת תקדים בראשות ממשלות ישראל. נזכיר: חוק חסינות חברי הכנסת שעבר לראשונה בשנת 1951, נחקק על רקע חשש חברי כנסת מפני כוחו הרב של ראש הממשלה דאז, דוד בן גוריון, להתעמר בחברי הכנסת, בין היתר לנוכח תפיסה שהוא שולט בצנזורה הצבאית ובמנגנוני הביטחון. מפלגתו (מפא"י) אולצה להגיע לפשרה עם יתר סיעות הכנסת, שבמסגרתה נחקק חוק החסינות עם חסינות רחבה יחסית לפרלמנטים אחרים בעולם.Giora Goldberg, Ben-Gurion against the Knesset 169-184 (2003)

אופי ההליך בכנסת - לא כולל הבאת עדים

ראש הממשלה ביקש בבקשתו לבסס את טענותיו "באמצעות ראיות ועדים רבים". חשוב לומר: מדובר בבקשה חריגה שאינה מקובלת בדיונים להענקת חסינות. אמנם, ההליך בעניין מתן החסינות הוא מעין-שיפוטי, ולכן עליו להיעשות באופן הוגן. בית המשפט העליון קבע כי יש לתת לחבר הכנסת "את ההזדמנות לשכנע את חברי הכנסת בעניין נשוא החלטתם...יש להחליט על בסיס החומר הראייתי המוגש כדין".בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל פ"ד מט(1) 661, 700 (1995). אולם הדיונים בכנסת, גם בנושאי החסינות, הם לפי כללי הדיון בכנסת ולא לפי הנהוג בבית משפט. לכן נפסק על ידי בית המשפט העליון בעבר שאין לזמן עדים לדיונים בכנסת. הכנסת מוסמכת לבחון את שיקולי היועץ המשפטי לממשלה בהחלטתו, בהתאם לעילות שלהן טוען ראש הממשלה, אם היה בהם חוסר תום לב או אפליה. אולם כפי שפסק בית המשפט העליון: "טעם זה אינו מצדיק בחינת האישום לגופו. לכך אין לכנסת כלים ראויים. הדבר חורג מגדר תפקידה של הכנסת כשומרת על חבר הכנסת בפני הפרעה מצד הרשות המבצעת לעבודתו כחבר כנסת. כך, למשל, הנני סבור כי חורג הדבר מסמכותה של הכנסת לקבוע כי לדעתה גירסתו של חבר הכנסת שאת חסינותו מבקשים ליטול היא אמת, ועל כן אין מקום לאישום. כן אין מקום להשמיע את עדי התביעה או ההגנה לפני הוועדה".פרשת פנחסי, בעמ' 706.

כשם שאין מקום להשמיע עדי תביעה או הגנה, כך אין מקום גם להביא עדים לעניין אשמתם של אחרים שבעניינם טען ראש הממשלה. לחברי הכנסת אין את הכלים לכך. בכל מקרה, טענות ראש הממשלה בעניין זה יישמרו ויוכלו להישמע בבוא היום בבית המשפט, אם לכך יגיעו הדברים, במסגרת טענות של הגנה מן הצדק.

תחולת החסינות ה"מהותית": טענה בלתי-סבירה המסכנת את מוסד החסינות

בין העילות הנטענות בבקשה, נטען שחלק ממעשיו של ראש הממשלה נעשו במסגרת מילוי תפקידו כחבר הכנסת - קרי לשם קידום חקיקה ובלימתה - ולכן עומדת לו חסינותו המהותית כחבר הכנסת.

גם על פני הדברים, יש קושי ניכר עם טענתו של ראש הממשלה. החסינות המהותית נועדה מלכתחילה בעיקר להבעת דעה של חבר הכנסת ולהצבעתו בכנסת. כפי שהבהיר בית המשפט העליון, תפקידו של חבר הכנסת לעניין החסינות המהותית הוא ביצוע פעולות מותרות בלבד. כדי שמעשה ייהנה מחסינות, צריכה להיות זיקה בין המעשה האסור לבין המעשה שהוא במילוי תפקיד חבר הכנסת או למענו. החסינות נועדה לשם הענקת חירות לחבר הכנסת במילוי תפקידו כך שלא יימנע מהבעת דעה בשל החשש שהוא עלול לחצות את הגבול בין המותר לאסור. כפי שהבהיר בית המשפט העליון, החסינות חלה על פעולה בלתי חוקית אם היא קרובה מבחינה עניינית לתפקיד חבר הכנסת, עד שניתן לומר שהיא "כרוכה בו ומהווה חלק מהסיכון הטבעי שכל חבר כנסת נתון לו".פרשת פנחסי, בעמ' 686. לכן, אם חבר כנסת נואם או מקדם חוק בתמורה לשוחד או כחלק מעבירת הפרת אמונים, לא תעמוד לו החסינות המהותית. חסינות אינה שחיתות. כפי שפסק בזמנו הנשיא ברק באמצעות דוגמה: "חבר הכנסת נוטל כסף ותמורתו נואם לטובת עמדה של חברה מסחרית. אם יסודות עבירת השוחד מתקיימים, לא תעמוד לו חסינותו העניינית. שוחד (או הפרת אמונים) אינו סיכון שהוא טבעי לחבר כנסת".פרשת פנחסי, בעמ' 688.

בהקשר זה אף נציין כי החסינות המהותית בישראל גם כך רחבה יחסית לבתי מחוקקים אחרים בעולם, שבהם בדרך כלל החסינות ניתנת רק להצבעה והבעת דעה ולא למעשים,הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-הכנסת בראשות עו"ד משה נסים, דו"ח הוועדה 9 (1997). שכלולים בחוק הישראלי, אך אין זה ראוי להרחיבה עוד יותר עד כדי אבסורד.

הטענה שהגשת כתב האישום תגרום "נזק של ממש לייצוג ציבור הבוחרים"

אחת העילות שעליה מסתמך ראש הממשלה קבועה בסעיף 4(א)(3)(ד) לחוק חסינות חברי הכנסת. העילה לפי החוק היא ש"ייגרם נזק של ממש בשל ניהול ההליך הפלילי, לתפקוד הכנסת או ועדה מוועדותיה או לייצוג ציבור הבוחרים, ואי ניהול הליך כאמור, בהתחשב בחומרת העבירה, מהותה או נסיבותיה, לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי". ראש הממשלה מסתמך בבקשתו על עילה זו וטען כי בשל העמדתו לדין ייגרם נזק של ממש לתפקוד הכנסת ולייצוג ציבור הבוחרים.

יש לשים לב לשני קשיים מרכזיים עם הטענות בבקשה לעניין זה. ראשית, עילה זו לקבלת החסינות מבוססת על שני יסודות: היסוד האחד הוא הפגיעה לה טוען ראש הממשלה בתפקוד הכנסת. היסוד השני הוא ש"אי ניהול הליך כאמור, בהתחשב בחומרת העבירה, מהותה או נסיבותיה, לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי". ראש הממשלה לא טען דבר לעניין תחולתו של יסוד שני זה, המהווה בראייתנו את ליבתה של העילה, ולכן לא ברור על מה נסמכת טענתו לתחולת העילה. אדרבה, חומרתה של עבירה שבה חשוד חבר הכנסת, עשויה לשמש תנאי סף השולל את תחולת העילה הזו. בכל מקרה, קשה עד בלתי אפשרי לומר שעבירות השחיתות החמורות שבהן הוא חשוד הן מסוג העבירות שאליהן מתייחס החוק.

בית המשפט העליון טרם פירש בפסיקתו את העילה הזו. כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק בנושא וכפי שעולה מדיוני ועדת הכנסת בעת גיבוש הצעת החוק, העילה הזו מבוססת על דבריו של נשיא בית המשפט העליון יצחק כהן בדעת מיעוט בפרשת אבו חצירא.דברי הסבר להצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 34) (חסינות בפני דין פלילי), התשס"ה – 2005, ה"ח הכנסת 83, 170 (21.6.2005); דברי ח"כ מיכאל איתן בפרוטוקול ישיבה מס' 243 של ועדת הכנסת ה-16, עמ' 12 (16.6.2005). באותו עניין, סבר הנשיא כהן כי יש מקום לכבד החלטה של הכנסת שלא להסיר חסינות מחבר כנסת, כאשר מדובר בעבירות קלות שבהן יש מחלוקת בין הכנסת לבין היועץ המשפטי לממשלה אם הנזק לכנסת מהעמדת חבר הכנסת לדין עולה על התועלת מכך: "ייתכן שהיועץ המשפטי לממשלה סבור, שלגבי עבירות מסוג מסוים, כגון עבירות תנועה או עבירות קלות על דיני מסים, מן הראוי, עקב ריבוי העבירות והצורך להרתיע מפני ביצוען, להביא לדין חברי כנסת, שאינם מקיימים את הוראות החוק, ואילו הכנסת יכולה להיות בדעה, שהעבירות, שלגביהן נתבקשה הסרת החסינות, אינן רציניות למדיי כדי להסיר את החסינות, או שהסרת החסינות תגרום נזק למהלך הרגיל של עבודת הכנסת, ונזק זה גדול מהתועלת שבהעמדה לדין".בג"ץ 506/81 ח"כ אהרן אבו חצירא נ' היועץ המשפטי לממשלה פ"ד לה(4) 561, 575 (1981).

במלים אחרות, ניכר שהעילה האמורה נועדה לעסוק בעבירות קלות, ולא בעבירות שחיתות חמורות, שבהן חשוד ראש הממשלה. עילה זו גם רלוונטית במיוחד כאשר מדובר במיעוט פרלמנטרי שהעמדתו לדין תפגע בייצוגיות הכנסת. כפי שטענה פרופ' סוזי נבות על העילה הזו: "כאן ישנה הרחבה ... לעבר הרעיון של שמירת הייצוגיות של הכנסת. שיקול זה מחייב את ועדת הכנסת לבחון את הרכבה של הכנסת, ואם מדובר בחבר כנסת השייך למיעוט פרלמנטרי. במקרה כזה, ראוי לבחון אם מוצדק בנסיבות המקרה ולאור נסיבות העבירה לפגוע בזכות הייצוג ובהרכב האידיאולוגי של הכנסת. כך למשל, קבע בית הדין החוקתי בספרד, כי זהו שיקול רלוונטי ולגיטימי בקרב שיקולי הוועדה של הפרלמנט העוסקת בהסרת חסינות דיונית...".סוזי נבות "פרשת ההצבעות הכפולות: על מחירן של טעויות: בעקבות בג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת הכנסת" הארת דין ג(1) 20, 36-35 (התשס"ו). קשה מאוד לומר שזהו המקרה של ראש הממשלה. הפרשנות שמאמצת בקשת ראש הממשלה בכל הנוגע לעילה זו רחוקה מרחק עצום מהפרשנות המשפטית הסבירה שלה, כמו גם מההיסטוריה של אימוצה במסגרת התיקון שנעשה בחוק בשנת 2005.   

הטענות על פגמים בשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה

טענות נוספות של ראש הממשלה עוסקות בפגמים שנפלו, לדעתו, בשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, ובפרט טענות לחוסר תום לב של רשויות אכיפת החוק ולאפליה באכיפה. חשוב לנו להבהיר שעד כה טענות אלה לא זכו לביסוס, ולפי דברי היועץ המשפטי לממשלה הן גם לא עלו בשימוע. באשר לחלקן של הטענות בדבר "רדיפה" ו"תפירת תיקים", יש לומר  כי סבירותן של טענות אלה נמוכה, בין היתר לנוכח ההליך הארוך, המקיף והסדור שנוהל. כדי להוכיח טענות כל כך חמורות, אשר פוגעות פגיעה קשה וחמורה באמון הציבור ברשויות התביעה, ניכר שראש הממשלה יצטרך להרים נטל ראייתי משמעותי.

סיכום

במסמך זה עמדנו על מספר כשלים בטענותיו של ראש הממשלה, בבקשתו לקבל חסינות מפני העמדתו לדין. הצגנו מספר טענות מרכזיות שעולות בה כדי להבהיר שטענות אלה אינן מתיישבות עם מושכלות יסוד העומדות בבסיס דיני חסינות חברי הכנסת:

• החסינות נועדה בעיקר כדי להגן על חברי הכנסת במילוי תפקידם לנוכח החשש מפני התעמרות הרשות המבצעת, ולא כדי להגן על ראש הממשלה, העומד בראש הרשות המבצעת;
• ההליך למתן החסינות לא כולל בדרך כלל העדת עדים;
• אם החשד הוא שחבר כנסת קידם או בלם חוק בתמורה לשוחד או כחלק מעבירת הפרת אמונים, לא תעמוד לו החסינות המהותית;
• קשה לומר שעבירות השחיתות החמורות שבהן חשוד ראש הממשלה הן מסוג העבירות שעליהן חלה העילה ביחס למתן חסינות בגין כך שייגרם נזק של ממש לתפקוד הכנסת ולייצוג ציבור הבוחרים.