הכשלים המבניים בעבודת הכנסת

העשור האחרון הביאו עמו לא מעט יוזמות שמטרתן להחליש את כוחה של הכנסת אל מול הממשלה. אם לא נשנה את הכשלים המבניים הללו, שמביאים להחלשת כוחה של הכנסת, נמשיך להיות עדים לפגיעה מהותית בעבודתה כגוף האמון על ייצוג האינטרס הציבורי בישראל, וסביר שסיכום העשור הבא יהיה אף גרוע יותר

Flash 90

כנסת ישראל היא אחת הזירות החשובות ביותר לליבון הסוגיות המהותיות במדינה ולקבלת החלטות, אלא שפעולתה במסגרת המשטר הפרלמנטרי מציבה אותה מלכתחילה בעמדה נחותה ביחס לממשלה. לכך יש להוסיף את הבעיות המבניות והפרוצדורליות המאפיינות אותה, וכן את המהלכים שנקטו ממשלות ישראל מאז ראשית שנות ה-2000, וביתר שאת בשנים האחרונות, שמטרתם להחלישה עוד, בשם העקרון של הגברת המשילות, וזאת באמצעות המנגנונים הבאים:

מנגנון שנכנס לתוקפו לראשונה עם ביטול הבחירה הישירה והחזרה למשטר הפרלמנטרי, תחילה באופן חלקי (הבעת אי-אמון בממשלה הקיימת והכרזה על מרכיב הממשלה החלופי), ובשנת 2014 באופן מלא: הפלת ממשלה בהצבעת אי-אמון תתאפשר רק אם ממשלה אחרת מקבלת את אמון הכנסת במקומה ברוב מוחלט. עיגון מנגנון האי-אמון הקונסטרוקטיבי המלא במערכת הפוליטית הישראלית מחליש את הכנסת שכן במציאות הפרלמנטרית הנוהגת בישראל, שבה האופוזיציה מפוצלת מאוד, הסיכוי להפיל ממשלה באמצעות מנגנון זה שואף לאפס.

עד 1992 הכנסת הייתה היחידה שהוסמכה לפזר את עצמה לפני תום כהונתה בחוק מיוחד. אחת המטרות שעמדה לנגד עיני המחוקקים, בבואם לשנות את שיטת הממשל בישראל, הייתה חיזוקם של ראשי הממשלות ביחס לכנסת. אין פלא שאחד הכלים שניתנו להם היה הסמכות לפזר אותה. סעיף 22 לאותו חוק מ-1992 קבע מפורשות כי אם נוכח ראש הממשלה שקיים רוב בכנסת המתנגד לממשלה ושעקב כך נמנעת אפשרות לפעולתה התקינה, הוא רשאי לפזר את הכנסת בצו לאחר הסכמת נשיא המדינה. גם לאחר ביטול חוק הבחירה הישירה והחזרה לשיטה הפרלמנטרית נותרה סמכות זו בעינה ואף נעשה בה שימוש על ידי ראש הממשלה אריאל שרון בעשור הראשון של שנות ה-2000 (בשל הכרתו כי נמנעה פעולה תקינה של הממשלה).

מאז ראשית שנות האלפיים, אנו עדים לעלייה יוצאת דופן במספר הצעות החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת – למעלה מ-25,000 (לעומת כשליש ממספר זה בשני העשורים שקדמו לתקופה זו) רוב הצעות החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת הן בגדר "הצהרות חוק", כלומר הצעות חוק שנועדו להצהיר הצהרה כלשהי כדי למשוך תשומת לב ציבורית ותקשורתית ולאו דווקא כדי לעלות לדיון. כתוצאה מכך שיעור החוקים שמקורם בהצעות חוק פרטיות הוא זעום (רק כ-5% בממוצע מהצעות החוק הפרטיות ב-20 השנים האחרונות הפכו לחוקים, אם כי מספרם המוחלט גבוה לאין שיעור ממספרם בפרלמנטים אחרים בעולם). להנחת אלפי הצעות חוק פרטיות על שולחן הכנסת יש השלכות שליליות על תפקוד הכנסת: חברי הכנסת מבזבזים זמן רב ויקר על הצעות סרק, שסיכוייהן להפוך לחוקים אפסיים, במקום להשקיע את רובו בפיקוח; איכות החקיקה ויישומה נפגעים משום שתשומת הלב של חברי הכנסת מוקדשת במקרים רבים לכמות החקיקה ולאו דווקא לאיכותה, עובדה הגורמת לזילות מנגנון חשוב זה; ומשאבי כוח האדם המקצועי של הכנסת והממשלה מתבזבזים לחינם.

בה בעת, ועדת השרים לענייני חקיקה הפכה לשחקן מרכזי בתהליך החקיקה. מוועדה, שבראשית ימי המדינה הייתה ועדה מקצועית של שרים בעלי השכלה משפטית, אשר ביצעו מעין בקרת איכות על הצעות חוק ממשלתיות, הפכה הוועדה בעשור האחרון לזירה לחיסול חשבונות פוליטיים, החורצת את גורלן של הצעות החוק הפרטיות לשבט או לחסד. תפקודה של הוועדה מעורר דילמות מורכבות באשר למערכת האיזונים והבלמים בין הרשויות – מדובר בגוף של הממשלה (ועדת שרים) שהפך לגיליוטינה של הצעות חוק פרטיות בעיקר של חברי האופוזיציה: סיכוייה של הצעת חוק כזאת לעבור בוועדת השרים לענייני חקיקה – קלושים, ואם חבר הכנסת ייבחר בכל זאת לנסות ולהעבירה בקריאה טרומית בכנסת סביר שהוא ייכשל משום שהיא לא תזכה לתמיכת הקואליציה. וכך, גוף שהוא כל כולו בתוככי הרשות המבצעת – אשר איננו מפרסם את דיוניו לעין הציבור ואיננו מספק ליוזמי הצעת החוק טעמים להתנגדות – קיבל תפקיד מכריע בתהליך החקיקה המצוי ברשות המחוקקת, והוא בעל עוצמה פוליטית הבאה על חשבון הכנסת ובעיקר על חשבונם של חברי הכנסת מהאופוזיציה, שיכולתם לחוקק נפגעת. 

לסיכום, חשוב להבין – אם לא נשנה את הכשלים המבניים לפיהם רק חלק מחברי הכנסת פנויים לעבודה פרלמנטרית, ועדות הכנסת אינן צמודות למשרדי הממשלה אלא לתחומים, כלי פיקוח נוספים כגון השאילתות וההצעות לסדר היום אינם מעודכנים, ואם הממשלה תמשיך במגמת ההחלשה של הכנסת – נמשיך להיות עדים לפגיעה מהותית בעבודתה כגוף האמון על ייצוג האינטרס הציבורי בישראל, וסביר שסיכום העשור השלישי ייראה עוד יותר גרוע מהשניים הנוכחיים.