הרפורמה הדרושה למערכת בתי המשפט בישראל

חיזוק העצמאות המוסדית של בתי המשפט בישראל באמצעות העברת סמכויות ניהול משר המשפטים למערכת בתי המשפט היא רפורמה חיונית שתוביל להגברת אמון הציבור במערכת בתי המשפט תוך חיזוק שלטון החוק בהגנה על ערכי הדמוקרטיה וזכויות האדם. הסדרה חוקית ברורה של מערכת היחסים בין שר המשפטים ובין הרשות השופטת, ובכללה הסדרת אמצעי הפיקוח שיעמדו לרשות השר, תצמצם את הסבירות של עימותים ביניהם

Flash 90

החוק היום

בניגוד למה שאולי ניתן היה לחשוב לאור עקרון הפרדת הרשויות, בתי המשפט בישראל אינם עצמאיים. בעניין זה יש הבדל בין הרשות השופטת כמוסד לבין השופטים. אי-תלותו המהותית של השופט נקבעה בחוק-יסוד: השפיטה (בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות השפיטה, זולת מרותו של הדין), והיא זוכה להגנה באמצעות הסדרים חוקיים שנועדו למנוע התערבות פוליטית במשכורת, במעמד ובמשרה של השופט. בניגוד לכך, במובן המוסדי, עצמאותה של מערכת בתי המשפט, וקיומה כ"רשות שופטת" נפרדת, אינן מעוגנות בחוק. לשר המשפטים מוקנות בחוק סמכויות רבות הנוגעות לניהול בתי המשפט. חלקן נתונות לשר המשפטים לבדו (למשל התקנת תקנות בנוגע לסדרי דין, הקמת בתי משפט חדשים ומינוי נשיאי בתי המשפט), חלקן נמצאות בידי נשיא בית המשפט העליון ושר המשפטים במשותף (למשל מינוי מנהל בתי המשפט), וחלקן בידי נשיא בית המשפט העליון ונשיאי בתי המשפט האחרים (למשל ניהול בתי המשפט הספציפיים). פורמלית, בתי המשפט הם יחידת סמך במשרד המשפטים, וקיימת תלות ברורה של בתי המשפט במשרד המשפטים, למרות שבפועל יש למערכת בתי המשפט אוטונומיה ניהולית לא מעטה.

הבעיה

העצמאות המוסדית של הרשות השופטת היא אמצעי חשוב לשמירה על אי-תלות השופט, שהיא בתורה אמצעי להגנה על שלטון החוק ועל ערכי הדמוקרטיה. החשש הוא שסמכויות שר המשפטים, ומעורבות משרד האוצר ונציבות שירות המדינה בניהול הרשות השופטת, עלולות לפגוע באי-תלות השופטים, לדוגמה על ידי לחץ תקציבי, על ידי שינוי תקנות סדרי הדין בבתי המשפט (שעליהן מחליט שר המשפטים), או באמצעות הפעלת סמכויות חוקיות כדי להשפיע על כוח האדם המינהלי והשיפוטי. העוצמה הניהולית של הנהלת בתי המשפט גברה בשנים האחרונות, בין היתר בזכות רפורמות ניהוליות וטכנולוגיות שנועדו לייעל את ההליכים השיפוטיים. כאמור לעיל, בפועל מערכת בתי המשפט זוכה למידה מסויימת של אוטונומיה ניהולית, אולם לאור הסמכויות החוקיות של שר המשפטים בניהולה, האמצעים הניהוליים המשופרים שלה עשויים לשמש גם ככלי בידי שר משפטים שיחליט להפעיל את סמכויותיו. בצורה זו יוכלו גורמים פוליטיים להשפיע בעקיפין על פסיקת השופטים, וכך לכרסם בניטרליות ובהיעדר הפניות של השופטים.

מבט משווה

ישנו מגוון רב של דגמי ניהול לרשויות שופטות ברחבי העולם, אשר ניתן לסדרם על גבי רצף שבין טיפוס אידאלי שבו הרשות המבצעת מנהלת את בתי המשפט (דגם המבוסס בעיקר על מסורת המשפט הקונטיננטלי, לדוגמה בצרפת ובגרמניה) ובין הטיפוס האידאלי שבו הרשות השופטת מנהלת בעצמה את בתי המשפט (דגם המבוסס בעיקר על ארצות הברית). במדינות רבות קיימים דגמי ביניים, לדוגמה דגם של שליטה משותפת של הרשות השופטת והרשות המבצעת בניהולם של בתי המשפט באמצעות מועצת רשות שופטת שמכהנים בה נציגים מכל רשות, או דגם של עצמאות מוגבלת לרשות השופטת שמנהלת את ענייניה בתחומים מצומצמים באמצעות מועצת שופטים. למרות המגוון הרב של דגמים בעולם, ניתן לומר שבעשורים האחרונים גדלה עצמאותה של הרשות השופטת במדינות לא מעטות, לדוגמה בחלק ממדינות מרכז אמריקה ודרומה, שבהן בתי משפט קיבלו עם השנים אוטונומיה תקציבית וניהולית בעקבות רפורמות, ובמדינות אירופה שבהן הוקמו מועצות אשר נועדו להגביר את עצמאות בתי המשפט. מגמה זו נובעת מהשינויים שחלו בתקופה זו בתפקידו של בית המשפט ומהשינויים המהותיים שחלו במינהל בתי המשפט, אשר הגבירו את עוצמתו ואת פוטנציאל השפעתו על אי-תלות השופטים.

המלצות

יש לחזק את העצמאות המוסדית של בתי המשפט בישראל באמצעות העברת סמכויות ניהול משר המשפטים למערכת בתי המשפט. רפורמה כזאת תצטרך לאזן בין הצורך לחזק את עצמאות בתי המשפט ובין הצורך שבתי המשפט יישאו באחריות דמוקרטית ויפעלו ביעילות. איזון כזה יבטיח שמערכת בתי המשפט תזכה באמון הציבור ותמשיך להגן על שלטון החוק, על ערכי הדמוקרטיה ועל זכויות האדם. האיזון הזה יושג מתוך ראייה כוללת של מערכת בתי המשפט במדינה ומתוך התחשבות בהסדרים לשמירה על עצמאותם האישית של השופטים, בהם קביעות השופטים ודרך מינוים.

כאמור, בפועל הרשות השופטת זוכה לעצמאות ניהולית חלקית כבר היום. נשאלת השאלה, מדוע נדרשת רפורמה שתביא לרשות השופטת עצמאות חלקית שתהיה אמנם רשמית, אבל – אולי – תהיה כפופה לפיקוח הדוק יותר? ההסבר לצורך בעצמאות חלקית רשמית הוא שייתכן שיבוא יום ושר משפטים פלוני לא יאפשר לבתי המשפט את העצמאות החלקית בפועל שממנה הם נהנים היום. הפער בין המצב בפועל ובין הקבוע בחוק יעמיד את שר המשפטים הזה על קרקע איתנה. אדרבה, לדעתי, הסדרה חוקית ברורה של מערכת היחסים בין שר המשפטים ובין הרשות השופטת, ובכללה הסדרת אמצעי הפיקוח שיעמדו לרשות השר, תצמצם את הסבירות של עימותים ביניהם – גם בתחומים נוספים.

פירוט הרפורמה המוצעת (פירוט נוסף של שתי חלופות מצוי בטבלה להלן)

1. מערכת בתי המשפט תוכר כרשות השופטת.
2. הרשות השופטת תקבע בעצמה את סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק בפיקוחה הבלעדי של הכנסת. מוצעות שתי חלופות לקביעת סדר הדין ביתר בתי המשפט:
   
   1. תוקם מועצת שופטים של הרשות השופטת (ראו פירוט בטבלה להלן) אשר תציע לשר המשפטים את כללי סדר הדין ובסמכות שר המשפטים לאשרם.
   2. תוקם מועצת רשות שופטת שיכהנו בה גורמים מכמה רשויות (ראו פירוט בטבלה להלן), והיא תתקין את כללי סדר הדין בלא צורך באישור שר המשפטים שיכהן במועצה זו מתוקף תפקידו.
      בשני המקרים, הכנסת תשמור על סמכותה לפקח על תקנות סדרי הדין למיניהן.
3. הרשות השופטת תוסמך לנהל את תקציבה ולהעביר כספים בין תקנות תקציב שבסעיף תקציב אחד. הרשות השופטת תעצב את הצעת תקציבה, והממשלה תכלול את הצעת תקציב זו בהצעת התקציב הכללית המוגשת לכנסת. הממשלה והכנסת יוכלו לבצע, בהתייעצות עם הרשות השופטת, שינויים בתקציב בתי המשפט, חוץ מתקציבו של בית המשפט העליון, אשר ינוהל עצמאית בדומה לתקציב מבקר המדינה.
4. עובדי המינהל השיפוטי יופרדו מיתר עובדי נציבות שירות המדינה. הרשות השופטת תקבע את סדרי המינהל שלה, ונשיא בית המשפט העליון ימנה את מנהל בתי המשפט, אשר יהיה אחראי לפניו לביצועם. בידי שר המשפטים תישאר הסמכות לאשר את מינוי מנהל בתי המשפט ואת מדיניות המינהל הכוללת. כן תהא בידיו הסמכות לפקח על מימוש המדיניות.
5. הרשות השופטת תקבל את סמכויות שר המשפטים לניהול כוח האדם השיפוטי.
6. שר המשפטים יתייעץ עם הרשות השופטת בדבר הקמת בתי משפט ותחימת סמכויותיהם.

שתי החלופות המוצעות לרפורמה
דגם מועצת השופטים	דגם מועצת רשות שופטת
תוקם מועצת שופטים, שתורכב מנשיאי בתי משפט ומשופטים שייבחרו על ידי עמיתיהם.	תוקם מועצת רשות שופטת, שיכהנו בה נציגי רשויות השלטון (ובכללן הרשות השופטת) וחברים עצמאיים.
מועצת השופטים תציע לשר המשפטים את כללי סדר הדין, והוא יוסמך לאשרם.	מועצת הרשות השופטת תתקין את כללי סדר הדין בלא אישור שר המשפטים.
מועצת השופטים תעצב את הצעת התקציב, והממשלה תכלול את הצעת התקציב הזאת בהצעת התקציב הכללית המוגשת לכנסת. הממשלה והכנסת יוכלו לערוך, בהתייעצות עם הרשות השופטת, שינויים בתקציב בתי המשפט, חוץ מבתקציבו של בית המשפט העליון, אשר ינוהל עצמאית בדומה לתקציב מבקר המדינה.	מועצת הרשות השופטת תעצב את הצעת התקציב, והממשלה תכלול את הצעת התקציב הזאת בהצעת התקציב הכללית המוגשת לכנסת בלי לשנותה.
נשיא בית המשפט העליון יקבע את סדרי המינהל וימנה את מנהל בתי המשפט, אשר יהיה אחראי לפניו לביצועם. מועצת השופטים תאשר את סדרי המינהל ואת מינוי מנהל בתי המשפט. שר המשפטים יאשר את התכנית האסטרטגית הרב־ שנתית ואת מינוי מנהל בתי המשפט.	נשיא בית המשפט העליון יקבע את סדרי המינהל וימנה את מנהל בתי המשפט, אשר יהיה אחראי לפניו לביצועם. מועצת הרשות השופטת תאשר — במקום שר המשפטים — את התכנית האסטרטגית הרב־שנתית ואת מינוי מנהל בתי המשפט.
נשיא בית המשפט העליון יקבל את סמכויות שר המשפטים לניהול כוח האדם השיפוטי, ומועצת השופטים תאשר את החלטותיו בעניינים אלה. שר המשפטים יצטרך לקבל את הסכמתו של נשיא בית המשפט העליון למינוי שופטים לגופים מחוץ למערכת בתי המשפט. אשר למינוי נשיאי בתי המשפט וסגניהם, לשר המשפטים תישאר סמכות הסכמה להחלטת נשיא בית המשפט העליון ומועצת השופטים.	נשיא בית המשפט העליון יקבל את סמכויות שר המשפטים לניהול כוח האדם השיפוטי, ומועצת הרשות השופטת תאשר את החלטותיו בעניינים אלה. שר המשפטים יצטרך לקבל את הסכמתו של נשיא בית המשפט העליון למינוי שופטים לגופים מחוץ למערכת בתי המשפט. מועצת הרשות השופטת תאשר את החלטות נשיא בית המשפט העליון בדבר מינוי נשיאי בתי המשפט וסגניהם.
שר המשפטים יתייעץ עם נשיא בית המשפט העליון ועם מועצת השופטים בדבר הקמת בתי משפט ותחימת סמכויותיהם.	מועצת הרשות השופטת תקבל את סמכויות שר המשפטים בדבר הקמת בתי משפט.

מקורות